가. 사실오인 및 법리오해

피고인이 건설교통부 기반시설본부장 공소외 1로부터 울산－언양간 고속도로(이하, ‘울산고속도로’라고 한다) 통행료 폐지에 대한 약속을 받은 것이 사실이고, 그렇지 않더라도 피고인의 일련의 행위 등에 비추어 볼 때 피고인은 공소외 1의 울산고속도로 통행료 폐지 약속이 허위라는 점에 대한 인식이 없었다. 그럼에도 원심은 피고인에 대한 허위사실공표의 점을 유죄로 인정하였던바, 원심판결에는 사실을 오인하거나, 허위사실공표로 인한 공직선거법위반죄에 있어 범의에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

나. 양형부당

피고인의 선거구는 울산광역시 북구로서 그 선거구 주민들은 울산고속도로를 많이 이용하지 않을 뿐만 아니라, 피고인은 선거 이전부터 이미 다른 후보자들에 비하여 높은 지지율을 보이고 있었으므로, 울산고속도로 통행료 폐지를 약속받았다는 허위사실을 공표한 것이 선거에 큰 영향을 미쳤다고 볼 수 없다.

그리고, 피고인은 2008. 4. 9. 실시된 제18대 국회의원 선거에서 전체 투표수 52,642표 중 24,135표(45.84%)를 획득하여 다른 후보자들과 1만여 표 이상 격차를 벌리며 당선되었고, 제17대 국회의원으로 재직시에도 선거구 주민들을 위하여 여러 문제를 훌륭하게 처리하고 성심을 다해 국회의원으로서의 업무를 처리하여 2002년에 이어 2006년에도 국정감사 NGO모니터단에 의하여 국정감사 우수의원으로 선정되기도 하였다.

그러한 여러 사정들을 고려하면, 피고인에 대하여 당선을 무효로 하는 벌금형을 선고한 원심의 양형(벌금 150만 원)은 너무 무거워서 부당하다.

2. 판단

가. 사실오인 및 법리오해 주장

(1) 인정사실

원심 및 당심이 적법하게 채택·조사한 증거들을 종합하면, 다음 사실을 인정할 수 있다.

(가) 울산고속도로는 울산 울주군 언양읍에 있는 언양인터체인지에서 울산 남구에 있는 울산공업단지를 연결하는 14.3km의 4차로 산업고속도로로서 1969. 12. 29. 개통되었다. 울산고속도로의 통행료는 1,400원인데, 현재까지 통행료 수입으로 총 투자비 대비 약 242%의 회수율(건설비용 기준 회수율은 약 464%이고, 순이익은 약 560억 원이다)을 보이고 있다.

(나) 울산의 시민·사회단체와 울산광역시의회 등 정치권은, 울산시와 울주군이 통합되어 울산광역시로 승격된 결과 울산고속도로가 광역시 안의 도로로 바뀌어 고속도로로서의 기능을 제대로 발휘하지 못하고 있을 뿐만 아니라 그간 한국도로공사가 얻은 울산고속도로 통행료 수익이 매우 크다는 등의 이유를 내세워 2002년부터 꾸준하게 개통 후 30년이 경과한 울산고속도로의 통행료 폐지를 주장하여 왔다( 유료도로법 시행령 제10조 제1항 은 ‘유료도로관리청은 법 제16조 의 규정에 의하여 30년의 범위 안에서 통행료의 수납기간을 정하여야 한다’고 규정하고 있다).

(다) 이러한 상황에서 피고인도 2006년경부터 울산고속도로의 통행료 폐지를 촉구하여 오다가, 2007. 7. 13. 유료도로법 일부개정법률안을 대표발의하였고, 위 개정안 외에 그 무렵 공소외 2 등 다른 국회의원들 일부도 5개의 개정안을 발의하였는데, 그 내용은 대략 출퇴근시간대 고속도로 통행료 감면, 명절 연휴기간 고속도로 통행료 면제, 경인고속도로, 울산고속도로 등 준공 후 30년이 경과한 고속도로의 통행료 감면 등이었다.

(라) 이에 따라 건설교통부(정부조직법이 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 전부개정되면서 국토해양부로 통폐합되었다. 이하 ‘건설교통부’라고 한다)는 통행요금 제도 전반에 대한 종합적인 검토가 필요하여 2007. 10월경 한국도로공사를 통하여 한국개발연구원(KDI)에 용역기간을 2007. 11. 5.부터 2008. 11. 4.까지로 정하여, 고속국도 건설 및 운영정책·건설재원 조달방안, 통합채산제 등 유료도로 정책 발전방향(고속국도 투자비 회수노선 관리방안, 통합채산노선에 포함하여 운영시 문제점 및 해소방안, 고속국도 제외 후 지방자치단체 이관의 타당성 등), 통행요금 체계 및 구조 개선방안 등 ‘고속도로 통행요금 제도 및 법령에 대한 개선방안’ 연구용역을 의뢰하였다. 당시 건설교통부는 위 용역결과가 나오는 대로 종합적인 개선대책을 마련한다는 입장을 취하고 있었을 뿐, 위 용역의뢰와 별도로 울산고속도로 통행료 폐지 방침을 정하거나 구체적인 개선대책을 결정한 바는 없었다.

(마) 그리고, 건설교통부는 그러한 유료도로법 개정안에 따르면 건설된 지 30년이 지났거나 건설원가를 모두 회수한 4개 노선(경부고속도로, 울산고속도로, 경인고속도로, 남해 제2지선)이 모두 통행료 폐지대상이 되어, 통합채산제를 유지하고 있는 정부입장에서는 유료도로법 개정안을 도저히 받아들이기 어렵고, 특히 경부고속도로만큼은 절대 통행료를 폐지해 줄 수 없는 입장이었다.

그런데, 위와 같은 6건의 유료도로법 개정안을 검토하기 위한 국회 건설교통위원회 법안심사소위원회 개최를 앞두고, 위 소위원회 소속 국회의원들이 대부분 개정안 통과에 우호적인 태도를 보임에 따라, 건설교통부는 위 6건의 개정안을 소위원회에 계류시킴으로써 제17대 국회의원의 임기만료로 인한 회기종료와 함께 자동폐기되도록 하여 위 개정안 통과를 적극 저지하려고 하였다. 그 과정에서, 건설교통부 차관 공소외 3(그 당시 장관은 국회의원 출마를 위하여 사직하여 공석인 상태였다), 기반시설본부장 공소외 1, 정책홍보관리실장 공소외 4 등 법안심사소위원회 참석자들이 국회의원들의 질의에 대한 답변방향을 공유하기 위해 작성된 건설교통부의 답변자료에 의하면, 피고인이 발의한 개정안의 ‘유료도로관리권자의 교통체증 등 관리소홀로 인한 통행료 감면’, ‘통행료수납기간의 법률화’, ‘통행료회수율의 대소에 따른 통행료 감면’ 등 항목들 모두에 대해 수용하기 곤란하다는 취지로 기재되어 있다.

(바) 공소외 1, 3, 4 등 건설교통부 관계자들은 2008. 2. 13. 개최된 국회 건설교통위원회 법안심사소위원회(피고인이 소위원회 위원장이다)에 참석하여 피고인을 비롯한 위 위원회 소속 국회의원들의 질의에 대하여 위와 같은 건설교통부의 입장을 설명하면서, 유료도로법 개정에 관한 의원 입법안을 수용하기 곤란하다는 답변과 함께 한국개발연구원의 용역 조사가 진행 중이니 추후 그 결과가 나오면 국회의원들의 요구사항을 충분히 검토하여 고속도로 통행료 체계 전반에 대한 개선대책을 마련하겠다는 취지로 답변하였다.

(사) 한편, 피고인은 위와 같은 건설교통부의 답변에 대하여, 예전부터 통행료 폐지 문제를 꾸준히 이야기해왔다고 하면서, 30년이 경과되었고 건설비를 모두 회수한 울산고속도로에 법에도 없는 통행료를 왜 징수하는지, 이러한 상황에서 또다시 무슨 용역결과가 필요한지에 대하여 의문을 표시하며 강한 어조로 항의하기도 하였다.

또한, 피고인은 위 소위원회 회의 도중 정회 시간에 위원장실로 공소외 1을 따로 불러 면담을 하는 자리에서 공소외 1에게 울산고속도로 통행료를 반드시 폐지해달라고 재차 요구하였는데, 공소외 1은 회의석상에서와 같이 ‘잘 검토하겠다’는 취지로 답변하였을 뿐 울산고속도로 통행료 폐지를 구체적으로 약속하지는 않았다(국회 속기록에는 유료도로법 개정안이 18:04부터 18:43경까지 40여 분간 논의되었고 19:42경 회의를 마쳤으나, 유료도로법 개정안 논의 도중이나 그 이후 회의 종료시까지 정회는 되지 않은 것으로 기록되어 있다).

(아) 결국 피고인이 발의한 개정안을 포함한 6건의 유료도로법 개정안 모두 건설교통부의 반대입장 등으로 위 소위원회에서 결론을 맺지 못하자 피고인은 그날 이를 소위원회에 계류시켰고, 결과적으로 위 개정안들은 모두 회기종료와 함께 자동폐기되었다.

(자) 피고인은 2008. 2. 13. 19:42경 회의를 마친 후 위 건설교통부 관계자들과 같이 저녁식사를 하는 자리에서도 맞은편에 배석한 공소외 1에게 ‘울산고속도로는 건설된 지 30년 이상 경과하였고 이미 시가지로 되어서 고속도로도 아니다. 반드시 통행료가 폐지되어야 한다’며 울산고속도로 통행료를 폐지하여 줄 것을 여러 차례 다그치듯 요청하였는데, 이에 대하여 공소외 1은 공식 회의석상에서의 답변과 마찬가지로 ‘잘 검토하겠다’, ‘한국개발연구원의 연구용역 결과를 근간으로 종합개선대책을 마련하여 추진하겠다’는 대답만 2～3번 되풀이하였을 뿐 울산고속도로의 통행료를 반드시 폐지하겠다는 취지로 말한 바는 없었다.

(차) 피고인은 그 날 저녁 21:09경(피고인은 저녁식사 전이라고 진술하다 당심에 이르러 저녁식사 후라고 진술하였다) 울산광역시장 공소외 5에게 전화하여 ‘건설교통부가 울산고속도로 관리권을 울산광역시로 넘겨주면 울산광역시가 받을 의향이 있는가’라고 물었고, 이에 울산광역시장 공소외 5는 ‘우리 시의 숙원 현안인 만큼 받아들이겠다’고 답변하였다.

(카) 피고인은 2008. 2. 14. 공소외 1에게 전화하여 ‘지역 주민들에게 울산고속도로 통행료 폐지에 대한 정부의 약속사항을 홍보하겠다’고 말하였는데, 공소외 1은 ‘정부에서 2008년 말까지 전국 고속도로에 대한 제도개선 종합대책을 마련할 계획이니까 거기에 울산고속도로도 포함해서 검토하겠다. 그렇기 때문에 통행료 폐지 약속을 하였다는 것은 곤란하고, 정부에서 종합대책을 마련하겠다고 약속하였다는 내용으로, 지역주민들에 대한 홍보용으로 가볍게 다루면 좋겠다’고 답하였다.

(타) 피고인은 그날 공소외 6 보좌관에게 지시하여 보도자료를 작성, 배포하였는데, 보도자료에는 피고인이 건설교통부로부터 울산고속도로 통행료 폐지를 약속받았다는 내용 외에도 ‘건교부는 앞으로 고속국도법 시행령 개정을 통해 고속국도 제16호 울산선(울산－언양간 고속도로)을 해제하여 광역시도로 지정하는 절차를 밟게 된다’는 등 통행료 폐지에 관한 구체적 절차까지 기재되어 있고, 뉴시스는 2008. 2. 14. 13:00경 서울판에서, 경상일보, 울산매일신문 등 울산지역 언론사는 2008. 2. 15.경 위와 같은 보도자료를 인용한 기사를 게재하였다.

(파) 그 후에도 피고인은 원심 판시 범죄사실 기재와 같이 피고인이 건설교통부로부터 울산고속도로 통행료 폐지 약속을 받아내었다는 내용을 담은 예비후보자 홍보물, 선거공보를 발송하고, 방송광고 및 후보자 방송토론회에서도 같은 내용을 이야기하였는데, 특히 후보자 방송토론회에서는, 같은 지역구에 출마한 공소외 7 후보자로부터, 건설교통부에서 울산고속도로 통행료 폐지나 관리권 이양에 관하여 구체적 방침을 정하지 못하였다는 내용을 확인하였다는 추궁을 받게 되자, 그러한 약속을 받은 것이 사실이나 건설교통부에서 다른 지역 고속도로와의 형평상 이를 공개하지 못하는 것이라는 취지로 답변하였다.

(하) 한편, 한국개발연구원의 고속도로 통행요금 제도개선에 관한 연구는 현재까지 완료되지 못하였고, 그 연구 결과에 따라 고속도로 통행료 체계 전반에 대한 종합대책을 마련하겠다는 건설교통부의 입장은 종전과 달라진 것이 없다.

그리고, 울산고속도로의 통행료를 폐지하기 위하여는 통합채산제를 개편하거나 예외를 두는 방향으로 국회에서 유료도로법을 개정하거나 관리권을 지방자치단체에 이관하는 등의 정책결정이 있어야 하고, 그러한 정책결정을 위해서는 관계부처 및 지방자치단체와 협의, 공청회 및 관련법령 개정 등의 절차가 이루어져야 하나, 건설교통부에서 지금까지 그러한 절차를 진행한 바는 없다.

(거) 기반시설본부는 건설교통부에 설치되어 고속도로, 국도 및 일반철도의 건설과 유지관리, 수자원시설의 건설과 유지관리, 민간투자사업의 계획관리 및 남북협력사업 등의 업무를 총괄적으로 담당하는 실무부서이나, 울산고속도로 통행료 폐지 여부는 위 한국개발연구원의 용역결과를 기초로 관계부처 및 지방자치단체와 협의, 공청회 등의 절차를 거쳐 건설교통부장관이 결정할 사항이며, 장관의 결정이 있더라도 그 후속조치로 법령개정 등이 필요한 문제이기 때문에, 기반시설본부장인 공소외 1은 당시 그러한 결정이나 약속을 할 만한 시기나 입장이 아니었다(소위원회에는 건설교통부 장관이 공석인 상태에서 차관인 공소외 3이 참석하여 적극적으로 답변을 하였으므로, 그러한 약속을 한다면 공소외 3이 하여야 할 것이다).

(너) 통상적으로 국회의원들의 질문에 대한 공무원들의 답변 중 ‘신중하게 검토하겠다’는 말은 부정적인 입장이고, ‘검토하겠다’는 것은 정부 방침에 확정되지 않았을 때 시간을 벌기 위한 중간적인 입장이며, ‘적극 검토하겠다’는 것은 긍정적 방향으로 추진이 가능할 때 답변이나, 공무원들로서는 내부적으로 정부방침이 결정되지 않은 이상 단정적인 말은 하지 않으며, 대외적으로도 우회적인 답변에 그치는 경우가 많다.

(더) 한편, 피고인이 제16대 국회의원 선거에서 울산광역시 북구에 한나라당 후보로 출마하여 당선되었으나, 울산광역시 북구는 현대자동차(주) 노동자들이 많이 거주하고 있어 그들을 지지기반으로 하는 민주노동당의 지지율이 높은 편이었고, 피고인이 2004년 제17대 국회의원 선거에 한나라당 후보(19,952표 득표)로 출마하였으나 민주노동당 공소외 8 후보(27,212표 득표)가 당선되었다가 공소외 8 후보가 공직선거및선거부정방지법위반죄로 벌금 150만 원을 선고받아 당선이 무효가 되어, 그 다음해 실시된 재선거에서 피고인이 비로소 다시 당선되었다.

(2) 허위사실 여부에 대한 판단

공직선거법 제250조 제1항 에서 말하는 허위의 사실이라 함은, 진실에 부합하지 않은 사항으로서 선거인으로 하여금 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 수 있을 정도로 구체성을 가진 것이면 충분하다( 대법원 2003. 2. 20. 선고 2001도6138 전원합의체 판결 등 참조).

피고인은, ① 2008. 2. 13. 열린 국회 건설교통위원회 법안심사소위원회 1차 회의에 상정된 유료도로법 개정안과 관련하여 공소외 1이 수사기관에서 ‘다각적인 개선방안을 마련하여 공청회, 관계부처 협의, 지역 주민 의견수렴 등을 거쳐 2008년 말까지 종합대책을 마련하기로 피고인과 약속하고 법안을 보류키로 하였다’고 진술(2008. 4. 23.자 우편진술서)한 점, ② 법안심사소위원회 위원장인 피고인으로서는 공소외 1로부터 울산고속도로 통행료 폐지에 대한 약속을 받지 않았다면 2008. 2. 14. 속개된 법안심사소위원회 2차 회의에 전날 계류한 유료도로법 개정안을 상정하여 통과시킬 수도 있었던 점, ③ 피고인이 2008. 2. 13. 저녁에 공소외 5 울산광역시장에게 전화하여 울산고속도로 관리권 이양문제를 논의한 점, ④ 피고인이 그 다음날 공소외 1 본부장과 보도자료를 내는 문제를 상의한 후 언론에 보도자료를 배포한 점, ⑤ 공소외 1은 이에 대하여 피고인이 단지 지역 주민들에게 홍보하는 것으로 알고 언론보도자료를 확인하지 않았고 당시 건설교통부에서도 파악한 사실이 없다고 진술하였으나, 그 날 13시에 게재된 뉴시스는 서울판으로서 건설교통부에서 이를 확인하지 않았다고 하는 것은 납득하기 어렵고, 건설교통부에서 매일 두 차례에 걸쳐 연합뉴스를 모니터링하고 있는데, 지방지(특히 연합뉴스)에 게재된 기사라고 하더라도 모두 모니터링하여 사실과 다른 경우 해명을 하고 있는 점 등에 비추어 공소외 1의 그러한 진술은 신빙성이 없는 점, ⑥ 또한 공소외 1은 수사기관에서 피고인과 보도자료에 대하여 이야기할 당시 피고인에게 가볍게 다루어 달라고 하였다고 진술하였으나, 만약 기존 정부 방침과 변한 것이 하나도 없고 피고인에게 통행료 폐지 약속을 하지 않았다면 굳이 가볍게 다루어 달라고 할 하등의 이유가 없는 점( 공소외 1은 자신의 약속을 인지하고 그 파급효과를 고려하여 피고인에게 가볍게 다루어 달라고 하였을 것으로 경험칙상 추단된다), ⑦ 2008. 2. 14. 오후 2시부터 법안심사소위원회 2차 회의가 예정되어 있었고 공소외 1도 여기에 참석하였으므로 공소외 1로서는 그날 오전 피고인과 울산고속도로 통행료 폐지와 보도자료 등에 대하여 전화로 대화를 나눈 상황이었으므로, 피고인에게 그에 관하여 재차 확인을 하였을 법한데도 아무런 확인이 없었던 점 등을 종합하면, 피고인이 공소외 1 본부장으로부터 울산고속도로 통행료 폐지를 약속받은 사실을 넉넉히 인정할 수 있다고 주장한다.

살피건대, 위에서 본 바와 같이 2008. 2. 13. 열린 국회 건설교통위원회 법안심사소위원회 1차 회의에 상정된 유료도로법 개정안에 대하여 건설교통부로서는 도저히 이를 수용할 수 있는 입장이 아니었으며, 그 당시 소위원회에 참석한 국회의원 대다수가 개정안 통과에 호의적이어서 건설교통부 관계자들은 그 개정안 통과를 적극 저지하려는 입장이었던 사실을 인정할 수 있다.

그러나, 건설교통부 기반시설본부장인 공소외 1이 관계부처간의 실무협의나 타당성 검토, 그 자리에 참석한 차관 공소외 3과 의논 등을 전혀 하지 아니한 채 본부장 개인의 권한으로 피고인에게 울산고속도로 통행료 폐지를 약속한다는 것은 납득하기 어렵다.

당시 회의에 관여하였던 건설교통부의 관계자인 공소외 1, 3, 4는 수사기관 내지 원심 및 당심 법정에서, 피고인에게 ‘고속도로 통행료 제도 전반에 대한 개선대책을 마련하겠다’, ‘잘 검토하겠다’는 등의 원론적이고 유보적인 답변을 하였을 뿐 울산고속도로 통행료를 폐지하겠다고 구체적으로 약속한 바 없다고 일관되게 진술하고 있으며, 특히 국회 건설교통위원회 법안심사소위원회의 2008. 2. 13.자 속기록 어디에도 공소외 1 등 건설교통부 관계자가 울산고속도로의 통행료를 폐지하겠다는 취지의 발언을 했다는 내용이 없을 뿐만 아니라, 위 속기록 89면 우측 상단(수사기록 제106면)의 기재에 의하면, 한국개발연구원의 검토 결과에 따라 의원입법안에서 주장하는 내용들을 적극적으로 검토하겠다는 공소외 1의 답변에 대하여 공소외 9 위원이 정부 의견이 무엇인지 밝히라고 다그치자, 피고인이 나서서 예산이 소요되는 부분은 무조건 반대하는 취지라고 설명하기도 하였고, 피고인 스스로도 검찰의 2회 피의자신문 당시, 공소외 1로부터 통행료 폐지를 구체적으로 약속받은 것은 아니나, ‘개선대책을 꼭 마련하겠다’ 혹은 ‘적극적으로 개선대책을 마련하겠다’는 답변을 들었고, 이를 통행료 폐지에 관한 약속으로 받아들인 것이라고 진술하고 있으므로, 피고인이 주장하는 사정 등을 감안하더라도, 피고인이 건설교통부로부터 울산고속도로 통행료를 폐지하겠다는 약속을 받았다고 보기 어렵다.

따라서, 피고인이 원심 판시 범죄사실 기재와 같이 보도자료 등을 통하여 ‘피고인이 건설교통부로부터 울산고속도로 통행료 폐지 약속을 받았다’고 홍보 내지 진술하여 이를 피고인의 업적으로 공표한 행위는, 진실에 부합하지 않은 사항으로서 선거인으로 하여금 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 수 있을 정도로 구체성을 가진 허위사실을 공표한 것에 해당한다.

(3) 허위사실 인식 여부에 대한 판단

공직선거법 제250조 제1항 에서 규정하는 허위사실공표죄에서는 공표된 사실이 허위라는 것이 구성요건의 내용을 이루는 것이기 때문에 행위자의 고의의 내용으로서 그 사항이 허위라는 것의 인식이 필요하고, 이러한 주관적 인식의 유무는 그 성질상 외부에서 이를 알거나 입증하기 어려운 이상 공표 사실의 내용과 구체성, 소명자료의 존재 및 내용, 피고인이 밝히는 사실의 출처 및 인지경위 등을 토대로 피고인의 학력, 경력, 사회적 지위, 공표 경위, 시점 및 그로 말미암아 객관적으로 예상되는 파급효과 등 제반 사정을 모두 종합하여 규범적으로 이를 판단할 수밖에 없다( 대법원 2005. 7. 22. 선고 2005도2627 판결 등 참조).

피고인은, ① 피고인의 유료도로법 개정안 제출 목적은 울산고속도로(관리권 이양)라는 사실을 공·사석에서 누누이 강조하였고, 이와 같은 사실은 당시 건설교통부와 도로공사 관계자들도 모두 알고 있었기 때문에, 피고인으로서는 공소외 1의 개선대책 약속은 당연히 통행료 폐지 약속으로 인식하였고, ② ‘적극 검토, 개선 대책 마련 약속’ 등의 표현은 행정부 공무원들이 사실상 약속할 때 관행적으로 사용하는 용어이며, 지금까지 수차례에 걸친 울산 출신 의원이나 시민들의 울산고속도로 통행료 폐지 요구에 대하여 단 한 번도 이런 답변이 없었기 때문에, 피고인의 통행료 폐지 요구를 수용하는 것으로 인식할 수밖에 없었으며, 국민을 대표하는 국회의원들의 질의 내지 요구에 대하여 관련 공무원들이 ‘적극적으로 검토하겠다’ 내지 ‘잘 검토하겠다’라는 대답은 긍정적 방향으로 추진하겠다는 것으로 사실상의 약속을 의미하는 점(더욱이 경부고속도로를 포함한 건설 후 30년이 경과한 고속도로의 통행료를 일괄적으로 폐지하는 것을 골자로 하는 유료도로법 개정안의 통과를 막고자 하였던 건설교통부의 입장에서, 그 관련 공무원이 법안심사소위원회와 그 소위원회 후 소위원장인 피고인과 식사를 하면서, 일괄폐지는 곤란하지만 울산고속도로에 대하여는 통행료 폐지를 ‘적극적으로’ 내지 ‘잘’ 검토하겠다고 말하였다는 것은 위 유료도로법 개정안이 통과되지 않는다면 울산고속도로의 경우에는 통행료를 폐지하는 방향으로 정부의 정책결정을 하겠다는 약속을 한 것에 결코 다름아니다), ③ 피고인의 요구는 통행료 폐지나 관리권 이양 등이었고, 공소외 1 본부장의 개선대책 방안도 통행료 폐지나 관리권 이양 등이었으므로, 방법은 어떻든 결론적으로 통행료가 폐지될 수 밖에 없는 상황이었던 점(통행료 감면도 있을 수 있겠지만 이것은 피고인의 요구에 대한 대책이 아니었고, 당시 이미 출퇴근자에게 50% 할인이 확정되었기 때문에 고려대상이 아니었다), ④ 피고인은 공소외 1 본부장과의 약속 전에, 정부는 울산고속도로와 경인고속도로의 관리권 이양은 가능하지만 경부고속도로 때문에 어렵다는 입장으로 이 문제를 해결하기 위하여 용역을 시행하는 것으로 이해하고 있었으며, 결국 피고인은 울산고속도로만의 관리권 이양은 얼마든지 가능한 것이었고, 개선대책 약속은 곧 관리권 이양으로 판단하고, 보도자료와 예비홍보물에도 관리권 이양을 통한 통행료 폐지라고 명시하였으며, 선거 당시 홍보물과 연설 등에는 시간관계상 통행료 폐지라고 표현한 점, ⑤ 피고인이 ‘약속할 수 있느냐’고 물었을 때 공소외 1 본부장은 ‘약속한다’고 대답하였고, 이에 대하여 피고인은 관리권 이양 등 통행료 폐지를 계속 주장하다 약속한다는 답변을 들었기 때문에 폐지 약속으로 받아들일 수밖에 없는 상황인 점, ⑥ 피고인은 당시 건설교통위원회 법안심사소위원회 위원장이었고, 당시 회의시 찬성의원이 참석자의 과반수를 넘고 있었기 때문에 피고인이 마음먹기에 따라서는 얼마든지 통과시킬 수 있었으며, 당시 공소외 1 본부장은 유료도로법 개정안이 통과되면 고속도로 전체 관리상의 문제와 수익성 문제점이 발생하기 때문에 유료도로법 통과를 적극적으로 막아야 하는 상황이어서 피고인으로서는 공소외 1이 피고인에게만 특별히 약속한다고 정치적으로 해석하였던 점(특히 2월 13일 회의는 종결되더라도 2월 14일도 소위원회가 예정되어 있어 다시 상정하여 통과시키는 것도 피고인의 결심에 따라 얼마든지 가능하였으며, 법안심사소위원회에서 통과된 것은 전체 상임위와 법사위를 거쳐 본회의에서 통과되는 것이 관례인 점을 고려하면, 피고인으로서는 건설교통부가 피고인에게 일종의 특혜를 베풀었다고 받아들일 수밖에 없었다), ⑦ 피고인은 2월 14일 배포한 보도자료가 중앙언론과 지방지 등에 뉴스를 공급하는 뉴시스를 통해 인터넷으로 13시경 이미 보도되었기 때문에 정부에서도 당연히 알고 있는 것으로 생각하였는데, 그 뒤 정부로부터 어떤 문제제기도 없었던 점 등을 종합하면, 피고인으로서는 당연히 공소외 1이 울산고속도로의 통행료 폐지를 약속한 것으로 믿었다고 주장한다.

살피건대, ① 피고인은 공소외 1로부터 통행료 폐지를 약속받은 시기에 관하여, 처음 경찰조사 시에는 소위원회 회의를 마친 후 저녁식사 자리에서 약속받았다고 진술하였고, 검찰 1회 조사 시에는 소위원회 도중 정회 시간에 약속받았다고 진술하였다가(속기록에는 정회하였다는 기록이 없다) 경찰조사 시와 진술이 다르다는 추궁에 정회 시간 및 저녁식사 자리에서 모두 약속을 받았다고 진술하였고, 공소외 5 울산광역시장에게 전화를 건 시간도 저녁식사 전이라고 진술하다 당심에서 저녁식사 후라고 진술하는 등 그 구체적 시기 등에 대하여 진술이 엇갈리고 있는 점, ② 피고인은 소위원회 회의 시, 정회 시, 저녁식사 시 모두 거듭하여 공소외 1에게 통행료 폐지를 요구하였고, 그 다음날 보도자료를 배포하기 전에도 공소외 1에게 폐지방침을 다시 확인하였다는 것인바, 만일 피고인이 건설교통부 또는 실무책임자인 공소외 1로부터 피고인의 진술과 같이 소위원회 정회 시간에 구체적 약속을 받았다고 생각하였더라면 국회의원이자 건설교통위원회 법안심사소위원장의 지위에 있던 피고인이 이와 같이 계속적으로 요구하거나 보도자료 배포 전 재차 확인을 하지는 않았을 것으로 보이는 점, ③ 소위원회 회의 당시 울산고속도로 등 통행료 폐지와 관련하여 한국개발연구원에 연구용역을 의뢰한 외에는 아무런 준비나 대책이 없었던 건설교통부 관계자들은 즉각적인 답변은 하지 않은 채 ‘검토 중( 공소외 1은 ‘어쨌든 적극적으로 검토하겠다’는 답변을 1회 한 바 있다)’이라는 취지의 대답으로만 일관하였을 뿐 구체적인 답변을 회피하였고, 피고인 스스로도 정부 입장을 추궁하는 공소외 9 위원에게 정부 입장은 예산이 소요되는 부분은 무조건 반대하는 취지라고 설명하기도 하여, 한국개발연구원의 구체적 연구결과가 나오기 전에는 통행료 폐지나 감면에 소극적인 건설교통부의 입장을 잘 알고 있었는데, 그러한 상황에서 건설교통부의 실무책임자가 공식회의석상이 아닌 정회시간 혹은 회의종료 후 사석에서 내부적인 실무협의나 검토도 없이 정부의 정책방향과 배치되게 중요정책에 관한 구체적 약속을 한다는 것도 납득하기 힘든 점, ④ 피고인이 소위원회 종료 후 울산광역시장 공소외 5에게 전화한 내용 역시 ‘울산고속도로의 관리권을 울산광역시로 넘겨주면 받을 의향이 있나’는 것인데, 이는 건설교통부 관계자들로부터 울산고속도로의 관리권 이양 내지 이를 전제로 한 통행료 폐지를 약속받았다는 것을 배경으로 하기보다는, 구체적으로 약속을 받지는 않았지만 피고인의 노력으로 관리권이 이양될 경우를 상정한 표현으로 보이는 점, ⑤ 피고인은 소위원회 개최 다음날인 2008. 2. 14. 보도자료를 내기 위해 공소외 1과 통화하는 과정에서 공소외 1로부터 재차 ‘정부에서 2008년 말까지 전국 고속도로에 대한 제도개선 종합대책을 마련할 계획이니까 거기에 울산고속도로도 포함해서 검토하겠다’는 종전과 같은 답변을 들었고, 아울러 ‘그렇기 때문에 통행료 폐지를 약속하였다고 지역주민들에게 홍보하는 것은 곤란하다’는 취지로 당부받은 점, ⑥ 피고인이 건설교통부 관계자로부터 일관된 원론적인 답변만 듣고, 구체적 보도자료를 내겠다는 피고인의 발언에 대하여 공소외 1로부터 위와 같이 통행료 폐지를 홍보하지 말라고 당부받았으며, 피고인의 진술에 의하더라도 법 개정 혹은 시행령 개정, 관리권 이양 등 통행료 폐지의 구체적 절차에 관하여는 아무런 구체적 언질을 받지 못하였음에도, 보도자료 내지 예비후보자 홍보물에서 고속국도법 시행령 개정을 통해 울산고속도로를 울산광역시도로 지정하거나 고속도로 관리권을 울산시로 이관한다는 등의 구체적인 방법까지 적시하며 홍보한 점, ⑦ 소위원회에 참석한 국회의원 대다수가 유료도로법 개정안 통과에 호의적이었으나 이를 수용할 수 있는 입장이 아니었던 건설교통부 관계자들이 그 개정안 통과를 적극 저지하는 과정에서, 여러 국회의원들의 거듭된 제도 개선요구에 대하여 한국개발연구원의 연구 결과에 따라 종합적으로 검토하겠다는 입장을 밝히면서 건설교통부 관계자 특히 실무책임자인 공소외 1이 ‘검토하겠다’는 말보다는 좀더 긍정적인 ‘적극’ 또는 ‘잘’ 검토하겠다는 취지의 말을 반복하였다고 하더라도, 그러한 다급한 입장에 있던 건설교통부 내지 실무책임자가 국회의원들의 요청에 떠밀려 좀더 긍정적인 대답을 하는 상황인 이상, 말 그대로 건설교통부가 곧바로 긍정적인 방향으로 정책추진이 가능한 경우라고 보기 어려울 뿐만 아니라 그러한 구체적인 약속까지 한 것으로는 보기 어려운 점, ⑧ 공소외 1이 건설교통부 기반시설본부장으로 실무책임자이기는 하나 그 당시 건설교통부 최고책임자로 차관인 공소외 3이 참석하였으므로, 피고인으로서는 공소외 1이 그러한 약속을 하였다고 믿었다면 당연히 차관인 공소외 3에게도 확인을 하거나 이야기를 하였을 것으로 보이나, 공소외 3은 회의 도중 공소외 1로부터 울산고속도로 통행료 폐지에 관하여 의논을 하거나 보고를 받은 바가 없고, 또 회의 도중이나 피고인 바로 앞에 앉아 저녁식사를 할 때에도 피고인이나 공소외 1이 그러한 내용의 이야기를 하는 것을 들은바 없다고 진술하고 있는 점, ⑨ 관련 부처 공무원이 ‘검토하겠다’고 답변한 뒤 실제로 그러한 국회의원의 제도 개선요구가 실현된 경우도 없지는 않으나, 이는 그 개선요구를 검토하여 경제성, 타당성이 있다고 인정되어 그 개선요구를 실행한 것에 불과할 뿐 그러한 답변을 할 당시에 이미 그러한 개선요구를 실행하겠다고 약속한 것으로는 볼 수 없는 점, 그 밖에 피고인의 학력, 경력, 지위 내지 통행료 폐지 약속 공표로 인한 파급효과 등을 종합하면, 피고인이 원심 판시 범죄사실 기재와 같이 보도자료 등을 통하여 ‘피고인이 건설교통부로부터 울산고속도로 통행료 폐지 약속을 받았다’고 홍보 내지 진술할 당시 그 내용이 허위라는 점을 인식하고 있었다고 넉넉히 인정할 수 있다.

따라서, 피고인이 원심 판시 범죄사실 기재와 같이 보도자료 등을 통하여 ‘피고인이 건설교통부로부터 울산고속도로 통행료 폐지 약속을 받았다’고 허위사실을 공표하였고, 피고인으로서는 그러한 내용이 허위임을 인식하고 있었다 할 것이므로, 피고인의 사실오인 및 법리오해 주장은 이유 없다.

나. 양형부당 주장

살피건대, 피고인은 초범으로 범죄전력이 전혀 없을 뿐만 아니라, 국회의원으로 성실하게 의정활동에 임하여 왔으며, 제18대 국회의원 선거에서 큰 표차이로 당선된 점 등은 인정된다.

그러나, 선거와 관련된 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여하고자 하는 공직선거법의 입법 취지와 공명선거가 정착되어야 한다는 국민적 공감대에 비추어 볼 때, 선거범죄에 대한 처벌은 엄중할 필요가 있는데, 공직선거법은 후보자가 공직선거법위반죄로 100만 원 이상의 벌금형을 선고받는 경우 당선을 무효로 하고 있는바, 그러한 당선무효가 되는 사정 역시 양형요소의 하나이기는 하나, 일반적인 기준에 따라 벌금 100만 원에 해당하는 사소한 위반행위를 하더라도 당선을 무효로 하겠다는 입법자의 의지 역시 최대한 존중받아야 할 필요가 있는 점, 울산고속도로의 통행료 폐지 문제는 울산시민의 주요한 관심의 대상이었고, 그 폐지를 약속받았다고 허위사실을 공표하는 것은 비록 피고인의 선거구 주민들이 울산고속도로를 다른 울산광역시 지역구 주민들보다는 빈번하게 이용하지 않는다 하더라도 상당수 이를 이용하고 있어 통행료 폐지에 관심을 가지지 않을 수 없었던 점, 특히 피고인으로서는 통행료 폐지를 약속받았다는 점을 내세워 지역구 주민들에게 피고인이 정부에 강한 영향력을 행사하여 주요 지역현안을 해결할 수 있는 힘있는 국회의원이라는 것을 손쉽게 강조할 수 있는 점, 이에 피고인으로서는 그러한 통행료 폐지약속을 주요 업적의 하나로 계속 반복하여 보도하거나 선전하였고, 그러한 허위사실을 공표한 횟수나 홍보물의 수가 적지 아니한 점, 그리고 울산광역시 북구 선거구는 주민들 중 현대자동차(주) 노동자들이 많아 그와 관련된 민주노동당의 지지율이 높았고, 피고인이 제17대 국회의원 선거에서 민주노동당 후보에게 패배한 전력도 있어, 제18대 국회의원 선거에서 피고인이 당선을 낙관하고 있을 상황은 아니었던 점, 기타 이 사건 각 범행 동기, 수단과 결과, 피고인의 연령, 성행, 지능과 환경, 전과관계, 범행 후의 정황 등 이 사건 변론에 나타난 제반 양형조건을 종합·검토하여 보면, 피고인의 당선이 무효로 되는 점을 감안하더라도 원심이 피고인에게 선고한 형량은 적정하다고 판단되고 너무 무거워서 부당하다고는 인정되지 아니하므로, 피고인의 양형부당 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

따라서, 피고인의 이 사건 항소는 이유 없으므로, 형사소송법 제364조 제4항 에 따라 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 민중기(재판장) 심형섭 이균철

심급 사건

원심판결

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