2. 항소비용은 원고가 부담한다.

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증, 을제1호증, 을제2, 3호증의 각 1 내지 5, 을제4 내지 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 건축허가를 받거나 신고를 하지 아니한 채 부산 금정구 ○○동 (지번 생략) 지상에 건축된 블럭조 공장 183㎡, 블럭조 공장 170㎡, 컨테이너 창고 36㎡(이하 ‘이 사건 각 건물’이라고 한다)를 소유하여 사업장으로 사용해 왔다.

나. 피고는 2000년부터 매년 원고에 대하여 이 사건 각 건물을 철거하도록 시정명령 및 계고를 하고 원고가 이를 불이행하였음을 이유로 이행강제금을 부과하여 오다가, 2006년에 들어서도 2006. 11. 23. 원고에게 2006. 12. 4.{피고가 원고에게 발송한 ‘개발제한구역 내 위법건축물 시정지시’(을제5호증)에 기재된 2005. 12. 4.은 오기임이 분명하다}까지 이 사건 각 건물을 철거하라는 내용의 시정명령을 하였다.

다. 원고가 위 기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하자, 피고는 2006. 12. 27. 다시 원고에게 2007. 1. 3.까지 이 사건 각 건물을 철거할 것을 명함과 아울러 이를 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과·징수한다는 계고를 한 후, 2007. 1. 5. 원고에 대하여, 위 기간 내에 이 사건 각 건물을 철거하지 아니하였음을 이유로, 납부기간을 2007. 1. 25.까지로 정하여 이행강제금 22,761,100원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다)을 하였다.

라. 원고가 위 이행강제금을 납부하지 아니하자, 피고는 2007. 6. 26. 원고에게 2007. 7. 15.까지 위 이행강제금을 납부할 것을 독촉하는 취지의 ‘체납(고지)서 겸 영수증’(이하 ‘이 사건 체납고지서’라고 한다)을 발송하였고, 원고는 그 무렵 이를 수령하였다(이에 의한 고지를 이하에서는 ‘이 사건 체납고지’라고 한다).

2. 원고의 주장 요지

원고는 이 사건 체납고지서를 송달받았을 뿐 그 이전에 이 사건 부과처분에 관한 문서를 송달받지는 못하였는데, 이 사건 부과처분 및 이 사건 체납고지가 이루어지기 이전인 2006. 12. 말경 이미 이 사건 각 건물을 철거하였으므로, 이 사건 체납고지는 위법하여 취소되어야 한다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 원고가 이 사건 소로써 취소를 구하는 이 사건 체납고지가 항고소송의 대상인 행정처분인지 여부에 관하여 직권으로 본다.

(1) 을제7, 8, 10호증, 을제12호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2007. 1. 8. 원고에게 이 사건 부과처분의 내용을 기재한 문서인 ‘개발제한구역 내 위법건축물 이행강제금 부과 알림’(이하 ‘이 사건 부과처분서’라고 한다)을 이행강제금 납부고지서와 함께 동봉하여 등기우편으로 발송하였으나 반송이 되자, 2007. 4. 3. 다시 위와 같은 문서들을 일반우편으로 발송하여, 그 무렵 원고의 주사무소로 송달되었고, 이에 원고가 2007. 4. 23. 피고에게 이 사건 각 건물이 철거되었다는 등의 사유를 들어 이 사건 부과처분을 철회하여 달라는 취지의 ‘이행강제금 부과에 대한 철회요청서’를 제출한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 이 사건 부과처분 및 그 납부고지는 문서로 작성되어 2007. 4. 23. 전까지 원고에게 송달됨으로써 적법하게 효력이 발생하였다고 할 것이다.

한편, 구 건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전면개정되기 전의 것, 이하 같다) 제69조의2 제6항 에 의하면, 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 이내에 납부하지 아니하는 때에는 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수하도록 되어 있으므로, 이행강제금을 징수하기 위하여 그 부과처분 및 납부고지 외에 별도의 독촉이 필요하지는 아니함을 알 수 있다.

그렇다면, 피고가 이 사건 부과처분 및 그 납부고지 이후에 다시 원고에게 이 사건 체납고지를 통하여 이행강제금의 납부를 독촉하였다고 하더라도, 이는 이 사건 부과처분에 의하여 이미 부과된 이행강제금의 납부기한만을 연장하면서 그 납부를 독촉하는 민법상의 단순한 최고에 불과할 뿐이고, 이와 달리 이행강제금 부과의 법률관계에 어떠한 변동을 초래하거나 체납처분의 전제요건인 징수처분에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 체납고지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.

(2) 이에 대하여 원고는, 피고가 이 사건 체납고지를 하면서 그 고지서에서 60일 이내에 이의신청을 할 수 있는 것으로 알렸고, 원고는 위 기간 내에 이의신청을 한 다음 피고로부터 이의신청이 이유 없다는 통보를 받고는 90일의 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소는 적법하다는 취지로 주장한다.

살피건대, 갑제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2007. 6. 26. 원고에게 이 사건 체납고지를 하면서 발송한 이 사건 체납고지서에는 부동문자로 “◎ 이의신청 / ·개별법령에 규정되어 있는 경우에는 그 규정에 따라 이의신청을 할 수 있으며, 규정이 없는 기타 세외수입의 경우에는 지방자치법에 따라 고지서를 받은 날로부터 60일 이내에 이의신청을 할 수 있습니다.”라는 문구가 기재된 사실, 원고가 그 무렵 이 사건 체납고지서를 송달받은 후, 2007. 7. 27.경 피고에게 이 사건 각 건물을 이미 철거하였으므로 이행강제금 부과는 취소되어야 한다는 취지의 ‘이행강제금 부과처분에 대한 이의신청서’를 제출하였으나, 2007. 8. 초순경 피고로부터 이행강제금 부과는 적법하여 취소될 수 없다는 취지의 회신을 받은 사실이 인정된다.

그러나 다른 한편으로, 을제7호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 부과처분을 하면서 원고에게 발송한 이 사건 부과처분서에는 “위 건 처분에 대하여 이의가 있을 경우에는, 가. 행정심판법 규정에 의거 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 있으며, 나. 행정소송법 규정에 의거 제소는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 1년 이내에 행정소송을 제기할 수 있음을 알려 드립니다.”라는 문구가 기재되어 있는 사실, 반면 이 사건 체납고지서에는 위에서 본 이의신청에 관한 문구 외에 달리 행정심판이나 행정소송에 관한 안내문구는 기재되어 있지 아니한 사실을 인정할 수 있다.

그리고 구 건축법을 비록한 관계 법령을 살펴보면, 이행강제금 징수에 관한 이의신청이 행정심판과 같은 효력을 가진다고 볼 만한 근거가 보이지 아니한다.

그렇다면 이 사건 체납고지서에 기재된 위의 문구만으로는, 피고가 원고에게 안내한 ‘이의신청’의 절차가 이 사건 체납고지의 취소를 구하는 행정소송의 전심절차로서 행정심판에 해당한다거나, 이 사건 체납고지가 항고소송의 대상이 되는 처분성을 갖게 된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(3) 따라서 이 사건 체납고지가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.

나. 설령 이 사건 소에 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 취지가 함께 포함되어 있다고 보더라도, 이러한 청구 또한 다음에서 보는 바와 같은 이유로 부적법하다.

(1) 행정소송법 제20조 제1항 에 의하면, 취소소송은 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하는바, 여기서 ‘처분이 있음을 안 날’이란 당사자가 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미한다( 대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두14851 판결 참조).

앞에서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 부과처분의 내용을 기재한 이 사건 부과처분서가 2007. 4. 3. 원고에게 일반우편으로 발송되어 그 무렵 원고의 주사무소에 송달되었고, 원고는 2007. 4. 23. 피고에게 이 사건 부과처분을 철회하여 달라는 취지의 ‘이행강제금 부과에 대한 철회요청서’를 제출하였으므로, 늦어도 2007. 4. 23. 전까지는 이 사건 처분이 있음을 알게 되었다고 봄이 상당하다.

그런데 기록에 의하면, 이 사건 소는 그로부터 90일의 제소기간이 경과한 후인 2007. 11. 2.에 이르러서야 제기된 사실이 인정된다.

(2) 한편, 원고가 위와 같이 제소기간을 경과하여 이 사건 소를 제기한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 있는지 여부에 관하여 보건대, 행정소송법 제20조 제1항 및 제3항 에 의하면, 위에서 본 90일의 제소기간은 불변기간이므로, 같은 법 제8조 에 의하여 준용되는 민사소송법 제173조 제1항 에 의하여 당사자가 책임질 수 없는 사유로 인하여 이를 준수할 수 없었던 경우에만 그 사유가 없어진 날로부터 2주 이내에 소송행위를 보완할 수 있고, 여기서 ‘당사자가 책임질 수 없는 사유’란 당사자가 그 소송행위를 하기 위하여 일반적으로 하여야 할 주의를 다하였음에도 불구하고 그 기간을 준수할 수 없었던 사유를 말한다( 대법원 2005. 1. 13. 선고 2004두9951 판결 참조).

그런데 앞에서 인정한 사실에 의하면, 피고가 이 사건 부과처분을 하면서 원고에게 보낸 이 사건 부과처분서에는 행정소송법 제20조 제1항 소정의 제소기간이 명시되어 있었으므로, 이러한 점에 비추어 볼 때, 원고가 그 후 피고로부터 이 사건 부과처분에 따른 이행강제금의 납부를 독촉하는 데 불과한 이 사건 체납고지를 받고 그 고지서에 기재된 바에 따라 피고에게 이의신청을 한 후 이행강제금 부과의 취소가 불가능하다는 취지의 회신을 받고 그로부터 90일 이내에 이 사건 소를 제기한 것이라고 하더라도, 이러한 사정만으로는 원고가 이 사건 부과처분이 있음을 안 날로부터 90일의 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하지 못한 것이 원고가 책임질 수 없는 사유로 인한 것이라고 보기 어렵고, 달리 이와 같은 사유를 인정할 만한 증거가 없다.

(3) 따라서 원고가 이 사건 소에 의하여 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 것은 이미 제소기간을 경과하여 부적법하다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하할 것이다. 그런데 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.