[2] 구청장의 국·시비보조금의 예산계상 신청절차에 있어 구의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 규정한 구조례의 효력

[2] 지방자치단체인 구(자치구)에 교부되는 국·시비보조금은 국가 또는 광역시의 예산에 계상되므로 국·시비보조금의 예산계상 신청은 집행기관인 구청장의 고유권한인 예산안 편성권의 한 내용을 이루며, 지방자치법, 지방재정법, 보조금의예산및관리에관한법률 및 광역시 조례의 관계 규정에 의하면, 국·시비보조금의 예산계상 신청에 있어서 구청장과 광역시장, 중앙관서의 장 또는 재정경제원 장관과의 사이에 신청요건 및 신청절차, 자료제출 및 설명의무, 보고의무 및 국가보조사업에 대한 지방비부담액의 우선 예산계상의무 등에 관하여 규정하고 있을 뿐 구청장의 예산안 편성권 또는 국·시비보조금의 예산계상 신청권에 대한 견제나 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 아니하고, 달리 관계 규정 어느 곳에도 구청장의 국·시비보조금의 예산계상 신청절차에 있어 구의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 구조례에 위임하는 등의 특별한 규정이 있음을 찾아볼 수 없다. 따라서 이 사건 조례안 제4조 제1항, 제2항 및 제5조는 집행기관인 구청장에게 예산안 편성과 관련하여 국·시비보조금의 예산계상 신청을 함에 있어 구의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 법령에 없는 의무를 부과함과 동시에 구의회로 하여금 집행기관의 사무집행에 사전에, 실질적으로 관여하도록 함으로써 집행기관의 권능을 제약하는 것이어서 각 법률 및 광역시 조례의 관계 규정에 위반된다.

성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 피고는 1995. 10. 24. 제40회 임시회에서 대전광역시 유성구 국·시비보조금신청절차에관한조례안(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 의결하여 같은 달 25. 원고에게 이송하였던바, 원고는 같은 해 11. 10. 피고에게 위 조례안 중 보조사업의 시행이나 보조금신청절차는 단체장의 집행분야에 속하는 것으로 조례로 정할 성질의 것이 아니라는 등의 이유로 지방자치법 제98조 제1항 의 규정에 의하여 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 달 23. 제41회 임시회 제2차 본회의에서 원래의 의결과 같은 내용으로 재의결하였다.

나. 재의결이 된 이 사건 조례안은, 구비(구비) 부담을 수반하는 국·시비보조금을 구청장이 국가 또는 대전광역시에 신청할 때에는 그 보조사업의 성질·금액에 따라 위 조례에서 정한 절차를 거쳐야 한다(제2조), 국·시비보조사업을 신청하기에 앞서 구청장은 그 사업의 필요성과 타당성·적법성·효과성 등 일정한 사항을 검토하여 사업계획서를 작성하여야 한다(제3조), 국·시비보조사업 중 총사업비 2억 원 이상의 신규사업, 총사업비 1억 원 이상의 토목사업 등에 해당하는 사업은 위 사업계획서를 첨부하여 사전에 의회의 의결을 받은 후에 신청을 하고, 그 외의 사업은 신청과 동시에 의회에 통보하여야 한다(제4조 제1항, 제2항), 의회의 사전 의결을 받을 수 없는 사유가 있어 구청장이 선결처분하는 경우에는 지체 없이 의회의 승인을 받아야 한다(제5조), 구청장은 국·시비보조금 신청결과가 시달되었을 때에는 그 결과를 의회에 즉시 통보하여야 한다(제6조)는 등의 규정을 두고 있다.

2. 이 사건 조례안의 법령위반 여부

가. (1) 지방자치법상 의결기관과 집행기관 사이의 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정할 권한이 있으므로 구비 부담을 수반하는 국·시비보조금의 사업이 적절하지 않다고 판단되면 관련 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시·통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장(이하 단체장이라 한다)에게 예산안 편성 또는 국·시비보조금의 예산계상 신청 등의 사무에 관한 집행권한을 부여하면서도 그 권한행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등 권한행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위법규인 조례로써는 단체장의 예산안 편성권 또는 국·시비보조금의 예산계상 신청권을 본질적으로 제약하는 내용의 규정을 할 수 없다고 할 것이고, 만약 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 지방자치법에 위배된다고 할 것이다.

(2) 한편, 지방자치법 제15조 , 제9조 의 규정에 의하면 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 자치단체에 위임된 이른바 단체위임사무에 한하고, 국가사무로서 단체장에 위임된 이른바 기관위임사무에 관한 사항은 조례제정의 범위 밖이라고 할 것이다( 당원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결 등 참조).

나. 그러므로 먼저 이 사건 조례안 중 특히 제4조 제1항, 제2항 및 제5조가 법령에 적합한 규정인지 여부에 관하여 보건대,

(1) 「지방자치법」은 제94조 에서 단체장은 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 그 단체장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다고 규정하고, 제35조 제1항 제2호 및 제118조 제1항 에서 예산안의 편성권을 단체장에게, 예산의 심의·확정권을 지방의회에 각 부여하는 한편, 제114조 에서 지방자치단체는 국가시책의 구현을 위하여 노력하여야 하고, 위 시책구현을 위하여 소요되는 경비에 대한 국고보조율과 지방비부담률은 법령으로 정한다고 규정하고 있고,

「지방재정법」은 국가 또는 시·도는 시책상 필요하다고 인정될 때나 지방자치단체 또는 시·군 및 자치구의 재정사정상 특히 필요하다고 인정될 때에는 예산의 범위 안에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있다( 제20조 제1항 , 제2항 ), 국가가 국고보조금을 교부할 때에는 법령 또는 조례가 정하는 경우와 국가시책상 부득이한 경우 외에는 자치단체에 재정부담의 지시를 할 수 없고, 지방자치단체의 재정적 부담을 수반하는 국고보조의 경우에는 중앙행정기관의 장이 재정경제원장관과 내무부장관에게 통지·협의하여야 한다( 제20조 제3항 , 제23조 ), 구청장은 중앙행정기관의 장에게 보조금의 예산계상을 신청한 때에는 그 내용을 광역시장을 경유하여 내무부장관에게 보고하여야 한다( 제20조의2 )고 규정하고 있고,

국고보조금예산의 편성·교부신청·교부결정 및 사용 등에 관하여 기본적인 사항을 규정함으로써 보조금예산의 편성과 그 적정한 관리를 기함을 목적으로 하는 「보조금의예산및관리에관한법률」에 의하면, 보조금의 예산편성 및 관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의하고( 제3조 제1항 ), 보조사업을 수행하고자 하는 자는 보조사업의 목적과 내용, 보조사업에 소요되는 경비, 기타 필요한 사항을 기재한 신청서 및 첨부서류를 제출하여 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산계상을 신청하여야 하고, 보조사업을 수행하고자 하는 자가 시장·군수인 경우에는 당해 시장·군수에 대한 보조금은 도지사가 이를 종합하여 일괄 신청할 수 있으며( 제4조 제1항 , 제2항 , 제3항 ), 예산계상의 신청이 없는 보조사업의 경우에도 국가시책 수행상 부득이하여 대통령령이 정하는 경우에는 국가는 보조금을 예산에 계상할 수 있고( 제5조 ), 중앙관서의 장은 그 보조금의 예산계상을 요구할 수 있으며( 제6조 제1항 후문 ), 지방자치단체의 부담을 수반하는 보조금의 예산계상에 있어서 중앙관서의 장은 내무부장관과 보조사업계획에 대하여 협의하고( 제7조 제1항 ), 보조사업을 수행하고자 하는 자는 중앙관서의 장 또는 재정경제원장관의 요구가 있는 때에는 보조금의 예산계상 신청과 관련하여 필요한 자료를 제출하거나 설명하도록 하는( 제8조 제1항 , 제2항 ) 한편, 단체장은 국가보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 지방자치단체의 예산에 계상하도록( 제13조 ) 규정하고 있고, 「대전광역시보조금관리조례」(1988. 5. 10. 조례 제1641호, 이하 '대전시조례'라 한다)는 지방재정법 제14조 및 같은법시행령 제24조 제3항 의 규정에 의하여 시비를 재원으로 하는 보조금의 교부대상, 교부방법 및 사용 등에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있다.

(2) 지방자치단체인 구(자치구)에 교부되는 국·시비보조금은 국가 또는 광역시의 예산에 계상되므로 국·시비보조금의 예산계상 신청은 집행기관인 구청장의 고유권한인 예산안 편성권의 한 내용을 이룬다 할 것인데, 위 각 법률 및 대전시 조례의 관계 규정에 의하면, 국·시비보조금의 예산계상 신청에 있어서 구청장과 광역시장, 중앙관서의 장 또는 재정경제원장관과의 사이에 신청요건 및 신청절차, 자료제출 및 설명의무, 보고의무 및 국가보조사업에 대한 지방비부담액의 우선 예산계상의무 등에 관하여 규정하고 있을 뿐 구청장의 예산안 편성권 또는 국·시비보조금의 예산계상 신청권에 대한 견제나 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 아니하고, 달리 위 관계 규정 어느 곳에도 구청장의 국·시비보조금의 예산계상 신청절차에 있어 구의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 구조례에 위임하는 등의 특별한 규정이 있음을 찾아볼 수 없다.

따라서 이 사건 조례안 제4조 제1항, 제2항 및 제5조는 집행기관인 구청장에게 예산안 편성과 관련하여 국·시비보조금의 예산계상 신청을 함에 있어 구의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 법령에 없는 의무를 부과함과 동시에 구의회로 하여금 집행기관의 위 사무집행에 사전에, 실질적으로 관여하도록 함으로써 집행기관의 권능을 제약하는 것이어서 이들 조례안 규정은 위에서 본 각 법률 및 대전시 조례의 관계 규정에 위반된다고 할 것이다.

(3) 한편, 국고보조금은 국가사무와 국가시책사업 등에 대한 사용범위를 정하여 그 경비의 전부 또는 일부를 보조하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 제도로서 보조금이 교부되는 사업은 지방자치단체의 사무 가운데 국가사무인 이른바 기관위임사무인 경우가 많은데, 이 사건 조례안은 보조금의 지급대상사업이 고유사무인지 단체위임사무인지 또는 기관위임사무인지 여부를 가리지 않고 국·시비보조사업에 관하여 일률적으로 구의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 규정하고 있으므로 보조금의 지급대상사업이 기관위임사무인 경우에는 조례로 규정할 수 있는 한계를 벗어난 것이 된다고 할 것이고, 또 국·시비보조사업에 구비가 일부 재원이 되고 예산에 미리 계상된다는 이유만으로 이를 일률적으로 단체위임사무로 해석할 수는 없다고 할 것이다.

3. 그렇다면 이 사건 조례안은 제4조 제1항, 제2항 및 제5조의 규정이 법령에 위반되므로 나머지 규정들이 법령에 위반된 여부에 관하여는 나아가 살펴볼 필요 없이 전체적으로 그 효력이 없다고 할 것이고, 따라서 이 사건 조례안의 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 지창권(재판장) 천경송(주심) 안용득 신성택

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