2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 기초사실

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

1) 피고는 반월특수지역개발사업의 시행자이다. 국토해양부장관은 2012. 10. 15. ‘반월특수지역 지정 및 시화지구 개발계획변경고시{국토해양부고시 제2013-703호(2012. 10. 15.자 관보 제17866호)}’를 통해 반월특수지역 중 시화 멀티테크노밸리(MTV)의 개발계획을 변경하였는데, 이에 따라 주요기반시설 중 전기공급설비인 변전소의 설치에 관한 사항이 변경되었다.

2) 원고는 위 개발계획변경고시에 따른 변전소를 설치하기 위하여 2014. 6. 25. 피고(시화지역본부장)와 사이에 원고가 피고로부터 위 산업단지 중 시화MTV 003-01-0112 2,730㎡(이하 ‘이 사건 변전소부지’라 한다)를 분양받기로 하는 토지분양계약(이하 '이 사건 계약‘이라 한다)을 체결하였다. 이 사건 계약 중 분양대금과 관련된 부분의 주요 내용은 다음과 같다.

3) 원고는 피고에게 이 사건 분양계약에서 정한 분양대금 중 470,567,370원을 제외한 나머지 1,833,552,630원을 모두 지급하였다. 원고가 피고에게 지급하지 아니한 위 470,567,370원(= 2,304,120,000원 - 1,833,552,630원)은 이 사건 변전소부지의 감정평가액(2,304,120,000원, 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제2조 제9호 의 규정에 의한 감정평가업자가 행간 감정평가액으로 이 사건 계약에서 정한 분양대금이다)과 이 사건 변전소부지의 조성원가(1,833,552,630원)의 차액이다.

4) 국토해양부장관의 2012. 10. 15.자 ‘반월특수지역 지정 및 시화지구 개발계획변경고시{국토해양부고시 제2013-703호(2012. 10. 15.자 관보 제17866호)}’ 이후 시화 멀티테크노밸리(MTV)의 개발계획 중 주요기반시설인 전기공급설비에 관한 개발계획이 변경된 바 없다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

2. 당사자들의 주장

가. 원고의 주장

1) 이 사건 변전소부지는 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2012. 6. 1. 법률 제11474호로 일부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업입지법’이라 한다), 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2011. 11. 16. 대통령령 제23297호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업입지법 시행령’이라 한다)상 ‘산업시설용지’에 해당하므로, 구 산업입지법 시행령 제40조 제1항 에 따라 이 사건 변전소부지의 분양가격은 조성원가가 되어야 한다.

2) 산업입지 및 개발에 관한 법률(2012. 6. 1. 법률 제11474호로 일부 개정된 것, 이하 ‘개정 산업입지법’이라 한다)이 제2조 제7의2호 로 산업시설용지의 정의규정을 신설하면서 산업시설용지를 대통령령으로 정할 수 있게 하였고, 이에 따라 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2012. 11. 20. 대통령령 제24190호로 일부 개정된 것, 이하 ‘개정 산업입지법 시행령’이라 한다) 제1조의2 가 신설되어 에너지법 제2조 제6호 에 따른 에너지공급설비가 산업시설용지에 해당하는 것으로 규정되었으나, 이 사건 변전소부지는 구 산업입지법령상으로도 산업시설용지에 해당하였으므로, 개정 산업입지법령에 의하여 비로소 산업시설용지로 된 것이 아니다. 따라서 개정 산업입지법 시행령 제1조의2 를 그 시행령 시행 후 산업단지를 지정하거나 산업단지개발계획을 변경하는 경우부터 적용한다는 개정 산업입지법 시행령 부칙(제24190호, 2012. 11. 20., 이하 ‘개정 산업입지법 시행령 부칙’이라고 한다) 제2조는 이 사건 변전소부지의 분양가격 산정에 있어서는 적용될 여지가 없다.

3) 그렇다면 이 사건 변전소부지는 산업시설용지에 해당하므로, 개정 산업입지법 시행령 제40조 에 따라 사업시행자인 피고는 이 사건 변전소부지를 조성원가로 분양할 의무가 있고, 따라서 원고의 피고에 대한 이 사건 계약에 따른 470,567,370원{분양대금(감정평가액)과 조성원가의 차액}의 분양대금채무는 존재하지 아니한다.

나. 피고의 주장

1) 구 산업입지법령의 해석상, 구 산업입지법령에 따른 산업시설용지는 산업단지에 유치할 ‘당해 산업의 시설용지’로 보아야 하는데, 이 사건 변전소부지는 지원시설용지로 계획되어 있을 뿐 당해 산업의 시설용지로 계획되어 있는 것이 아니어서 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당하지 않는다.

2) 개정 산업입지법은 산업시설용지에 관한 정의규정을 신설하면서 산업시설용지를 대통령령으로 정할 수 있게 하였고, 이에 개정 산업입지법 시행령 제1조의2 는 에너지법 제2조 제6호 에 따른 에너지공급설비가 산업시설용지에 해당하는 것으로 규정하였는바, 에너지공급설비에 해당하는 변전소를 설치하기 위한 부지는 개정 산업입지법령에 의해서 비로소 산업시설용지에 해당하게 되었다. 그런데 개정 산업입지법 시행령 부칙 제2조는 개정 산업입지법 시행령 제1조의2 를 그 시행령 시행 후 산업단지를 지정하거나 산업단지개발계획을 변경하는 경우부터 적용한다고 규정하여 그 소급효를 제한하고 있고, 개정 산업입지법 시행령 시행 이후 이 사건 변전소부지에 관한 개발계획이 변경된 바가 없으므로, 결국 이 사건 변전소부지는 개정 산업입지법령에서 조성원가로 분양하도록 정하고 있는 산업시설용지에 해당하지 않는다.

3) 이 사건 변전소부지가 산업시설용지에 해당하지 않는 이상 그 분양가격을 조성원가로 하여야 한다고 볼 수 없고, 이 사건 변전소부지의 분양가격을 감정평가액으로 정한 것은 적법하므로 원고의 청구는 이유 없다.

2. 판단

가. 이 사건의 쟁점

원고는 이 사건 변전소부지가 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당함을 전제로 그 분양가격은 조성원가로 하여야 한다고 주장함에 대하여, 피고는 이 사건 변전소부지가 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당하지 않고, 개정 산업입지법령에 의하더라도 개정 산업입지법 시행령 부칙에 의해 조성원가로 분양해야 하는 산업시설용지에 해당할 여지가 없어 그 분양가격은 감정평가액으로 하여야 한다고 주장하므로, 이 사건의 쟁점은 이 사건 변전소부지가 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당하는지 여부라 할 것이다.

따라서 이하에서는 이 사건 변전소부지가 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당하는지 여부를 검토한 후, 이 사건 변전소부지의 분양가격을 조성원가와 감정평가액 중 어느 것으로 정하여야 하는지를 살펴 원고의 청구에 관하여 판단하기로 한다.

나. 이 사건 변전소부지가 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당하는지 여부

1) 법 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 제정·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 타당성 있는 법 해석의 요청에 부응하여야 한다( 대법원 2014. 12. 11. 선고 2013므4591 판결 등 참조).

2) 구 산업입지법 시행령 제40조 제1항 은 사업시행자가 개발된 토지를 구 산업입지법 제38조 제1항 에 따라 산업시설용지로 분양하는 경우 그 분양가격은 조성원가로 한다고 정하고 있으나, 구 산업입지법이나 구 산업입지법 시행령은 ‘산업시설용지’에 관하여 별도의 정의규정을 두고 있지 않다. 따라서 위 조항에 따라 분양가격을 조성원가로 하여 분양하여야 하는 산업시설용지의 범위는 관련 법령 규정들의 문언과 내용, 입법취지 등을 종합하여 해석하되, 개정 산업입지법령이 산업시설용지에 관한 정의규정을 신설하였으므로, 이러한 개정 산업입지법령의 문언과 내용, 개정이유 등도 아울러 고려함이 상당하다고 할 것이다.

살피건대, ‘산업시설용지’는 그 문언상 ‘산업시설’이 설치되어 있거나 이를 설치할 토지라고 해석되므로, 산업시설용지의 범위는 결국 ‘산업시설’에 어떠한 산업에 관한 시설이 포함되는지에 따라 정해진다 할 것인데, 구 산업입지법령 및 개정 산업입지법령의 문언과 내용, 그 입법취지 내지 개정이유 등을 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 구 산업입지법령상 산업시설용지에 설치되는 산업시설이란 구 산업입지법 제2조 제1호 내지 제7호 에서 정하는 각 해당 산업의 시설, 즉 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설을 의미한다고 봄이 상당하고, 변전소는 위와 같은 각 해당 산업의 시설에는 해당하지 아니하므로, 이 사건 변전소부지는 구 산업입지법령상 ‘산업시설용지’에 해당하지 않는다.

가) 구 산업입지법 제2조 는 제1호 내지 제7호 에서 ‘공장’, ‘지식산업’, ‘문화산업’, ‘정보통신산업’, ‘재활용산업’, ‘자원비축시설’, ‘물류시설’을 순차로 정의한 다음, 제8호 에서 ‘산업단지’를 정의하면서, ‘산업단지’란 위 제1호 내지 제7호 에서 열거한 각 해당 산업의 관련 시설(공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설 등)과 이와 관련된 시설(교육, 연구, 업무, 지원, 정보처리, 유통 시설) 및 이들 시설의 기능향상을 위한 시설(주거, 문화, 환경, 공원녹지, 의료, 관광, 체육, 복지 시설 등)을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지라고 정하고 있는바, 위 조항의 해석 상 산업단지에 설치되는 시설은 ‘ 위 조항 제1호 내지 제7호 에서 정하는 각 해당 산업의 시설’과 ‘이와 관련된 시설’ 및 ‘그 시설들의 기능향상을 위한 시설’로 구분할 수 있다.

나) 개정 산업입지법 제2조 는 구 산업입지법과 동일한 내용의 제1호 내지 제7호 다음에 제7조의2호 를 신설하여, ‘산업시설용지’란 ‘공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설의 용지’라고 정의하고 있어, 개정 산업입지법에 따른 산업시설용지는 ‘ 위 조항 제1호 내지 제7호 에서 정하는 각 해당 산업의 시설용지’와 ‘그 밖에 대통령령으로 정하는 시설의 용지’임이 명백하다.

다) 개정 산업입지법은 산업시설용지에 설치할 수 있는 시설에 관한 규정을 보충하여 대통령령에서 이를 추가로 정할 수 있도록 함으로써 변화하는 산업구조를 시의적절하게 반영하기 위한 목적에서 산업시설용지의 정의규정을 신설하여 산업시설용지에 ‘대통령령으로 정하는 시설의 용지’를 포함시킨 것인바(을 3호증), 그렇다면 개정 산업입지법에 따른 산업시설용지의 정의규정에서 위와 같은 개정이유로 추가된 ‘대통령령으로 정하는 시설의 용지’를 제외한 부분의 해석은 구 산업입지법령상 산업시설용지의 범위를 해석하는 데 하나의 기준이 될 수 있다.

라) 구 산업입지법 제2조 제9호 사목 에 의하면 산업단지를 조성하기 위한 산업단지개발사업에 ‘전기의 수급시설사업’이 포함되어 있으나, 한편 구 산업입지법 시행령 제40조 제6항 은 ‘산업시설용지 외의 용도’로 공급하는 용지는 이를 감정평가액으로 분양한다고 하면서, 그 단서에서 산업단지에 입주하는 자의 생산활동의 지원에 직접 필요한 물류시설용지와 직업훈련시설용지, 학교시설용지·보육시설용지·공공의료시설용지·공공복지시설용지·국민주택용지·임대주택용지 및 연구시설용지 등을 그에 대한 예외로 조성가격 또는 그 이하의 가격으로 분양할 수 있다고 정하고 있는데, 위 용지들은 구 산업입지법 제2조 제9호 에서 산업단지개발사업에 포함되는 것으로 정하고 있는 사업과 관련된 용지들이고, 따라서 산업단지개발사업에 해당하는 사업으로 인하여 설치되는 시설의 용지라는 사정만으로는 바로 그 시설의 용지가 구 산업입지법령이 정하고 있는 산업시설용지에 해당한다고 보기 어렵다.

마) 산업입지법 시행령은 산업입지를 원활하게 공급하고 산업입지 개발사업에 대한 투자를 활성화하기 위한 목적에서 사업시행자가 개발한 토지를 산업시설용지로 분양하는 경우 사업시행자의 이윤을 배제하고 그 분양가격을 조성원가로 할 것을 정하고 있는 것으로, 이러한 입법취지를 고려할 때 산업시설용지란 당해 산업단지에 유치될 특정 산업의 시설을 설치하기 위한 용지라고 해석함이 상당하고, 만일 산업시설용지를 당해 산업단지에 유치되는 특정 산업의 시설뿐 아니라 그 시설들과 관련된 시설 또는 그 시설들의 기능향상을 위한 시설 전체를 설치하기 위한 용지라고까지 확대하여 해석하여 그러한 시설들의 용지도 모두 조성원가로 분양하여야 한다고 해석한다면, 이는 산업입지법령의 취지를 벗어나 관련 지원시설 운영자에게 과도한 이익을 부여하게 되어 부당하다.

다. 청구원인에 관한 판단

1) 이 사건 변전소부지가 구 산업입지법령상 산업시설용지에 해당하지 않음은 앞서 판단한 바와 같다. 한편, 개정 산업입지법 제2조 제7의2호 , 개정 산업입지법 시행령 제1조의2 제1호 에 따라 에너지법 제2조 제6호 에 따른 에너지공급설비는 산업시설용지에 해당하게 되었고, 에너지법상 에너지공급설비란 에너지를 생산·전환·수송 또는 저장하기 위하여 설치하는 설비를 의미하는 것으로, 변전소는 에너지법상 에너지공급설비에 해당한다. 그러나 개정 산업입지법 시행령 부칙 제2조에 따르면 위 시행령 제1조의2 의 규정은 개정 산업입지법 시행령 시행(2012. 11. 20.) 후 산업단지를 지정하거나 산업단지개발계획을 변경하는 경우부터 적용한다고 규정하고 있고, 개정 산업입지법 시행령이 시행되기 전인 2012. 10. 15. 이루어진 국토해양부장관의 ‘반월특수지역 지정 및 시화지구 개발계획변경고시{국토해양부고시 제2013-703호(2012. 10. 15.자 관보 제17866호)}’ 이후 시화 멀티테크노밸리(MTV)의 개발계획 중 전기공급설비(변전소)에 관한 개발계획이 변경된 바 없음은 앞서 본 바와 같으므로, 구 산업입지법 시행령 부칙 제2조에 따라 개정 산업입지법 시행령 제1조의2 가 이 사건에 적용될 수 없고, 따라서 이 사건 변전소부지는 개정 산업입지법령에 의하더라도 조성원가를 분양가격으로 하여야 하는 경우에 해당하지 않는다.

2) 이 사건 변전소부지가 산업시설용지에 해당하지 않는 이상, 이 사건 변전소부지의 분양가격은 산업입지법 시행령 제40조 제6항 에 따라 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제2조 제9호 의 규정에 의한 감정평가업자가 행한 감정평가액으로 하여야 하므로, 피고가 이 사건 변전소부지의 분양가격을 이 사건 변전소부지의 감정평가액인 2,304,120,000원으로 산정한 것은 적법하다. 따라서 이 사건 변전소부지가 산업시설용지에 해당하여 그 분양가격이 이 사건 변전소의 조성원가인 1,833,552,630원으로 산정되어야 함을 전제로, 원고의 피고에 대한 470,567,370원의 분양대금채무가 존재하지 아니한다는 확인을 구하는 원고의 청구는 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

판사 홍동기(재판장) 고범진 유혜주

심급 사건

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