[결정해설 (결정해설집2집)]
국회의원과 국회의장간의 권한쟁의
- 대의제 민주주의와 정당국가적 민주주의 -
(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 , 판례집 15-2하, 17)
김 현 철＊1)
【판시사항】
1. 국회의원이 권한쟁의심판을 청구할 당사자적격이 있는지 여부
2. 국회의장인 피청구인이 국회의원인 청구인을 그 의사에 반하여 국회 보건복지위원회에서 사임시키고 환경노동위원회로 보임한 행위가 권한쟁의심판의 대상이 되는지 여부
3. 피청구인의 처분 후에 청구인이 보건복지위원회에 다시 배정된 상태에서 심판의 이익이 인정되는지 여부
4. 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위가 헌법과 법률의 규정에 위반하여 청구인의 법률안 심의ㆍ표결 권한을 침해한 것인지 여부
【심판대상】
심판의 대상은 피청구인이 2001. 12. 24. 한나라당 교섭단체대표의원이 제출한 사보임 요청서에 결재함으로써 청구인을 국회 보건복지위원회에서 강제사임시킨 행위(이하 “이 사건 사ㆍ보임행위”라 한다)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 법률안 심의·표결 권한을 침해한 것인지의 여부와 아울러 위와 같은 피청구인의 사보임행위가 무효인지의 여부이다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
여야 합의로 1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 국민건강보험법 제33조 제2항 및 부칙 제10조에 의하면 건강보험의 직장가입자와 지역가입자의 재정을 2002. 1. 1.부터 통합하기로 되어 있었는데, 한나라당은 이와 같은 건강보험재정통합방안에 반대하여 ‘재정분리’안을 당론으로 결정한 후 이를 2001년 12월 정기국회에서 통과시킨다는 방침을 정하였다. 한나라당 소속 국회의원인 청구인은 평소 건강보험재정문제와 관련하여 ‘재정통합’이 올바른 길이라는 소신을 가지고 있었는바, 한나라당 지도부는 보건복지위원회 소속 한나라당 위원 중 유일하게 당론에 반대하고 있는 청구인을 동 위원회에서 강제로 사임시켜서라도 당론을 관철하고자 하였다. 그리하여 2001. 12. 24. 한나라당의 교섭단체대표의원인 원내총무 이재오는 피청구인에게 청구인을 보건복지위원회에서 사임시키고 청구인 대신 같은 당 소속 박혁규 의원의 보임을 요청하는 서류를 제출하였고, 당일 피청구인이 이 서류에 결재함으로써 그 결과 청구인은 위 위원회에서 강제사임되고 위 박혁규 의원이 보임된 후 “건강보험재정분리법안”의 심의ㆍ표결이 이루어졌다.2)이에 청구인은 2002. 1. 24. 위와 같이 피청구인이 한나라당 교섭단체대표의원이 제출한 사ㆍ보임 요청서에 결재함으로써 청구인을 국회 보건복지위원회에서 강제사임시킨 행위로 말미암아 청구인의 국회의원으로서의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 주장하면서, 그 권한침해의 확인 및 피청구인의 위 사ㆍ보임행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장
제48조 제1항은 국회의장이 각 교섭단체대표의원의 요청으로 상임위원회 위원을 선임개선(選任ㆍ改選)할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐, 어떠한 경우에 개선할 수 있는지에 대하여는 아무런 규정이 없는바, 이는 국회의장과 당해 위원과의 분쟁을 예측하지 못한 입법의 불비이다.
(2) 국회의장이 상임위원회 위원을 개선할 수 있는 경우란 당해 위원이 위원회의 구성원으로서의 지위를 계속 유지하기에 적합하지 않다고 판단될 만한 불법 또는 부당한 사유를 가지고 있는 경우에 한한다고 보아야 한다. 따라서 피청구인이 청구인을 보건복지위원회에서 강제로 사임케 한 행위는 헌법 및 법률에 반하는 처사로서 청구인의 법률안 심의표결권을 침해한 것이고, 또한 무효인 행위이다.
나. 피청구인의 답변요지
(1) 적법요건에 대하여
국회의원 개인이 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있으려면 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 국가기관성을 가지고 이들 국가기관간의 권한의 존부 및 범위에 대한 다툼에 해당하는 경우여야 한다. 그런데, 이 사건은 국회 상임위원회의 위원개선에 관한 문제로서 국회내부의 조직구성행위에 관한 문제이므로 청구인이 주장하는 국회의원의 심의표결권의 침해와는 관계없는 것이어서 청구인은 이 사건 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다. 뿐만 아니라, 이 사건 피청구인의 사보임행위는 국회의 자율권에 속하는 행위로서 사법심사의 대상에서 제외되어야 한다.
(2) 본안에 대하여
피청구인이 한나라당 교섭단체대표의원의 요청을 받고 청구인의 사임을 승인한 것은 국회의 오랜 관행일 뿐만 아니라 법 제48조에 의한 적법한 행위이다. 청구인은 위와 같은 재정통합문제3)및 상임위원회 사보임과 관련하여 국회 본회의에서 반대토론의 기회 및 신상발언의 기회를 얻어 발언
하였기 때문에4)충분히 토론 및 심의권을 보장받았으므로 국회의원으로서의 심의표결권을 침해당한 것이 아니다.
【결정요지】
1. 헌법재판소는 1997. 7. 16. 선고한 96헌라2 국회의원과 국회의장간의 권한쟁의 사건에서 국회의원과 국회의장을 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는 것으로 해석하고 이들의 당사자능력을 인정한 바 있으며, 이러한 입장은 2000. 2. 24. 선고한 99헌라1 국회의원과 국회의장간의 권한쟁의 사건에서도 이어지고 있다. 따라서 국회의원인 청구인은 권한쟁의심판을 청구할 당사자능력이 있다.
2. 피청구인은 2001. 12. 24. 한나라당 교섭단체대표의원이 요청한, 같은 한나라당 의원으로서 국회 보건복지위원회 소속이던 청구인과 환경노동위원회 소속이던 박혁규의원을 서로 맞바꾸는 내용의 상임위원회 위원 사ㆍ보임 요청서에 결재를 하였고, 이는 법 제48조 제1항에 규정된 바와 같이 교섭단체대표의원의 요청에 따른 상임위원 개선행위이다. 위와 같은 피청구인의 개선행위에 따라 청구인은 같은 날부터 보건복지위원회에서 사임되고, 위 박혁규 의원이 동 위원회에 보임되었다. 따라서, 청구인의 상임위원 신분의 변경을 가져온 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위는 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분이라고 할 것이다.
3. 현재의 제16대 국회는 2000. 4. 13. 실시된 총선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성되어 4년 임기중 전반기를 이미 마쳤고, 후반기 들어 2002. 7.경 새로이 각 상임위원회의 위원배정이 이루어졌으며, 이 때 청구인은 다시 보건복지위원회에 배정되어 현재까지 동 위원회에서 활동하고 있다. 그러므로 청구인이 이 사건 권한쟁의심판청구에 의하여 달성하고자 하는 목적은 이미 이루어져 청구인이 주장하는 권리보호이익은 소멸하였다. 그러나 이 사건과 같이 상임위원회 위원의 개선, 즉 사ㆍ보임행위는 법률의 근
거하에 국회관행상 빈번하게 행해지고 있고 그 과정에서 당해 위원의 의사(意思)에 반하는 사ㆍ보임이 이루어지는 경우도 얼마든지 예상할 수 있으므로 청구인에게 뿐만 아니라 일반적으로도 다시 반복될 수 있는 사안이어서 헌법적 해명의 필요성이 있으므로 이 사건은 심판의 이익이 있다.
4. 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管)의 기능을 수행하여 주체적ㆍ능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도ㆍ통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다. 이와 같은 정당의 기능을 수행하기 위해서는 무엇보다도 먼저 정당의 자유로운 지위가 전제되지 않으면 안된다. 즉, 정당의 자유는 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성을 가능하게 하는 것이므로 그 자유는 최대한 보장되지 않으면 안되는 것이다.
현대의 민주주의가 종래의 순수한 대의제 민주주의에서 정당국가적 민주주의의 경향으로 변화하고 있음은 주지하는 바와 같다. 다만, 국회의원의 국민대표성보다는 오늘날 복수정당제하에서 실제적으로 정당에 의하여 국회가 운영되고 있는 점을 강조하려는 견해와, 반대로 대의제 민주주의 원리를 중시하고 정당국가적 현실은 기본적으로 국회의원의 전체국민대표성을 침해하지 않는 범위내에서 인정하려는 입장이 서로 맞서고 있다. 국회의원의 원내활동을 기본적으로 각자에 맡기는 자유위임은 자유로운 토론과 의사형성을 가능하게 함으로써 당내민주주의를 구현하고 정당의 독재화 또는 과두화를 막아주는 순기능을 갖는다. 그러나 자유위임은 의회내에서의 정치의사형성에 정당의 협력을 배척하는 것이 아니며, 의원이 정당과 교섭단체의 지시에 기속되는 것을 배제하는 근거가 되는 것도 아니다. 또한 국회의원의 국민대표성을 중시하는 입장에서도 특정 정당에 소속된 국회의원이 정당기속 내지는 교섭단체의 결정(소위 ‘당론’)에 위반하는 정치활동을 한 이유로 제재를 받는 경우, 국회의원 신분을 상실하게 할 수는 없으나 “정당내부의 사실상의 강제” 또는 소속 “정당으로부터의 제명”은 가능하다고 보고 있다. 그렇다면, 당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로 전임(사ㆍ보임)하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 “정당내부의 사실상 강제”의 범위내에 해당한다고 할 것이다.
또한 오늘날 교섭단체가 정당국가에서 의원의 정당기속을 강화하는 하나의 수단으로 기능할 뿐만 아니라 정당소속 의원들의 원내 행동통일을 기함으로써 정당의 정책을 의안심의에서 최대한으로 반영하기 위한 기능도 갖는다는 점에 비추어 볼 때, 국회의장이 국회의 의사(議事)를 원활히 운영하기 위하여 상임위원회의 구성원인 위원의 선임 및 개선에 있어 교섭단체대표의원과 협의하고 그의 “요청”에 응하는 것은 국회운영에 있어 본질적인 요소라고 아니할 수 없다. 피청구인은 법 제48조 제1항에 규정된 바에 따라 청구인이 소속된 한나라당 “교섭단체대표의원의 요청”을 서면으로 받고 이 사건 사ㆍ보임행위를 한 것으로서 하등 헌법이나 법률에 위반되는 행위를 한 바가 없다.
요컨대, 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위는 청구인이 소속된 정당내부의 사실상 강제에 터잡아 교섭단체대표의원이 상임위원회 사ㆍ보임 요청을 하고 이에 따라 이른바 의사정리권한의 일환으로 이를 받아들인 것으로서, 그 절차ㆍ과정에 헌법이나 법률의 규정을 명백하게 위반하여 재량권의 한계를 현저히 벗어나 청구인의 권한을 침해한 것으로는 볼 수 없다고 할 것이다.
재판관 권 성의 반대의견
4. 오늘날 대의제 민주주의에 있어서 국회의원의 국민대표성이 정당국가적 현실에 의하여 사실상 변질되고 의원의 정당에의 예속이 일반적인 경향이라고 하더라도, 이러한 현상이 헌법규범상의 대의제 민주주의를 보충하는 현실의 한 모습에 그치는 정도를 넘어서서, 대의제 민주주의 원리를 부정하고 그 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미한다면 이것은 결단코 용납될 수 없는 일이다. 그러므로, 대표적으로 이 사건과 같이 양자의 이념이 충돌하는 경우에는 자유위임을 근본으로 하는 대의제 민주주의 원리를 우선시켜야만 한다. 한나라당 교섭단체대표의원의 요청에 따른 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위는 우선 청구인이 국민의 대표인 국회의원으로서 상임위원회에서 ‘건강보험의 재정통합’ 여부라는 중요한 쟁점, 즉 국민건강보험법중개정법률안에 관하여 심의ㆍ표결할 권한을 침해하였음이 명백하다. 또한, 법 제48조는 상임위원의 ‘개선’은 교섭단체대표의원의 요청이 있는 경우 국
회의장이 이를 할 수 있는 것으로 규정하고 있고 그외 특별한 요건을 규정하지 않고 있으나, 그렇다고 하더라도 일반적이고 내재적인 한계는 법률해석상 당연히 있다고 보아야 한다. 따라서 본인이 계속 동 위원회에서 활동하기를 원하고 있다면 법 제48조 제6항과 같은 사유, 즉 “의원이 기업체 또는 단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하게 되어 그 직과 직접적인 이해관계를 가지는 상임위원회의 위원으로 계속 활동하는 것이 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있다고 인정하는 때”나 기타 “그 위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우”가 아닌 한 본인의 의사에 반하여 강제로 위원회에서 사임시킬 수는 없다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 사ㆍ보임행위는 국회 보건복지위원회에서 국민건강보험법중개정법률안에 대하여 심의ㆍ표결할 청구인의 권한을 침해하고, 아울러 특별한 사정이 없는 한 동 위원회의 상임위원으로서 2년의 임기 동안 활동할 수 있는 청구인의 권한을 역시 침해한 것이라고 할 것이다.
【해 설】
1. 서론
이 사건은 헌법상 국회의원의 지위와 관련하여, 특정 정당에 소속된 국회의원이 교섭단체의 결정(소위 ‘당론’)에 위반하는 정치활동을 하는 경우 그 정당은 당해 국회의원에 대하여 어느 정도까지 제재를 할 수 있는지를 둘러싸고, 국회의원의 전통적인 국민대표성보다는 오늘날 복수정당제하에서 실제적으로 정당에 의하여 국회가 운영되고 있는 점을 강조하려는 입장과, 반대로 대의제 민주주의 원리를 중시하고 정당국가적 현실은 기본적으로 국회의원의 전체국민대표성을 침해하지 않는 범위내에서 인정하려는 입장이 충돌한 사례라고 할 수 있다. 헌법재판소는 현대의 민주주의가 종래의 순수한 대의제 민주주의에서 정당국가적 민주주의의 경향으로 변화하고 있는 현상에 주목하여, 국회법의 관계규정에 따라 당해 정당의 교섭단체대표의원의 요청을 국회의장이 받아들인 이 사건 사ㆍ보임행위는 정당하였다고 판결하였다.
2. 적법요건에 대한 판단
가. 피청구인의 행위가 권한쟁의심판의 대상이 될 수 있는지 여부
권한쟁의에서는 국가기관 등이 행한 구체적인 처분이나 부작위가 다툼의 대상이 된다(헌법재판소법 제61조 제2항). 이 사건에서는 “처분”이 문제되고 있으므로 이에 대하여 본다.
(1) 권한쟁의심판의 대상이 되는 “처분”의 의의5)
권한쟁의를 유발하는 가장 전형적인 예가 처분에 의한 권한침해의 경우이다. 이 처분의 개념은 대단히 넓은 것으로 받아들여지고 있어서, 단순한 사실행위뿐만 아니라 기타 모든 법적 행위까지 포함하는 것이다. 대외적인 것뿐만 아니라 대내적 성질을 지닌 것, 그리고 개별적 결정뿐만 아니라 일반적 규범의 정립까지도 이에 포함된다.6)
독일연방헌법재판소도 이 처분개념을 광의로 파악하는 입장이다.7)그래서 연방헌법재판소는, 타 국가기관에 부담을 지우는 권한유월행위가 여기에서 말하는 처분에 해당하는 것은 물론이고8)심지어 의회의 입법까지도 권한쟁의의 대상이 될 수 있는 처분에 포함된다고 하였다.9)특히 의회의 입법을 “처분”의 개념에 포함시킴으로써 이를 권한쟁의의 대상으로 삼는 경우, 이 때의 문제제기는 단순히 입법절차상의 월권에 관한 형식적인 것에만 머물지 않고 입법의 실질적 내용에까지 미친다고 본다.10)
한편, 한 정당의 목적이 합헌인가 여부와 관련하여 연방정부가 부정적인 평가를 내린 경우처럼11)단순한 견해표명도 법적으로 문제될 수 있는 “처
분”에 해당하는 경우가 있을 수 있다. 그러나, 의회본회의에서 의원이 행한 발언이 의회의 위신에 손상을 준다고 판단하여 의장이 그 의원에게 힐책성 주의를 준 것은 법적으로 문제될 정도의 처분이라고 할 수 없고 따라서 권한쟁의의 대상이 되지 못한다고 하였다.12)
요컨대 권한쟁의의 대상으로서의 처분13)은 지극히 폭넓은 개념으로서, 의회의 입법행위에서부터 가장 구체적이고 개별적인 행정행위나 사실행위에 이르기까지, 국가기관의 모든 적극적인 행위를 포함한다고 하겠다. 이처럼 폭넓은 의미의 것으로서, 한 국가기관의 처분이 타 국가기관의 권한을 침해할 가능성이 있는 경우 그 처분은 권한쟁의의 대상이 되는 것이다.
(2) 이 사건의 경우
이 사건에서 피청구인은 2001. 12. 24. 한나라당 교섭단체대표의원이 요청한, 같은 한나라당 의원으로서 국회 보건복지위원회 소속이던 청구인과 환경노동위원회 소속이던 위 박혁규를 서로 맞바꾸는 내용의 상임위원회 위원 사ㆍ보임 요청서에 결재를 하였고, 이는 법 제48조 제1항에 규정된 바와 같이 교섭단체대표의원의 요청에 따른 상임위원 개선행위이다.
위와 같은 피청구인의 개선행위에 따라 청구인은 같은 날부터 보건복지위원회에서 사임되고, 위 박혁규 의원이 동 위원회에 보임되었다. 따라서 청구인의 상임위원 신분의 변경을 가져온 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임 결재행위는 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분이라고 할 것이다.
나. 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한의 침해
권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 청구할 수 있다(헌재법 제61조 제2항). 여기에서의 “침해”란 적법요건 단계에서의 침해를 말하므로 청구인의 주장을 바탕으로 할 때 침해의 개연성이 있으면 족하다.14)즉 청구인의 권한이 법적으로 존재할 가능성이 있는 것만으로 충분하다고 할 것이다.15)
우선 청구인이 주장하는 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 헌법 제41조 제1항에 따라 국민의 선거에 의하여 선출된 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 부여받은 독자적인 권한임이 틀림없고(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 , 판례집 9-2, 154, 163), 청구인은 2001. 12. 24. 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위로 말미암아 같은 날 열린 제226회 국회(임시회) 보건복지위원회 제3차회의 때부터 보건복지위원회의 위원으로 법률안 심의ㆍ표결권을 행사하지 못하게 되었으므로 일응 이러한 권한의 침해를 받게 되었다고 인정할 수 있다.
다. 이 사건 심판의 대상이 국회내부의 자율에 관한 문제인지 여부
국회는 국민의 대표기관, 입법기관으로서 폭넓은 자율권을 가지고 있고, 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 지위, 기능에 비추어 존중되어야 한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 , 판례집 9-2, 154, 165).16)헌법 제64조도 국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 의원의 자격심사·징계·제명에 관하여 자율적 결정
을 할 수 있으며, 이에 대하여는 법원에 제소할 수 없다고 규정하고 있다.
그런데 이 사건은 국회의장인 피청구인이 국회의원인 청구인의 헌법 및 법률상 보장된 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다는 이유로 권한쟁의심판이 청구된 사건이므로 이 사건 심판대상은 위에서 본 국회의 자율권이 허용되는 사항이라고 볼 수 없고, 따라서 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회내부의 자율에 관한 문제라고 할 수는 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 , 판례집 9-2, 154, 165 참조).
라. 권리보호이익과 헌법적 해명
상임위원회 위원의 임기는 2년이다(법 제40조). 그리고 이 사건 결정일 당시의 제16대 국회는 2000. 4. 13. 실시된 총선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성되어 4년 임기중 전반기를 마쳤고, 후반기 들어 2002. 7. 8.에는 국회의장과 부의장을 선출하였고, 같은 달 11.에는 각 상임위원장을 선출하고 이어서 각 상임위원회의 위원배정이 이루어졌다. 이때 청구인은 다시 보건복지위원회에 배정되어 이 사건 결정일 현재까지 동 위원회에서 활동하고 있었다.17)그러므로 청구인이 이 사건 권한쟁의 심판청구에 의하여 달성하고자 하는 목적은 이미 이루어졌다.
권한쟁의가 비록 적법하게 제기되었더라도 권리보호이익은 헌법재판소의 결정 당시에도 존재해야 하므로, 권한쟁의심판청구 당시 권리보호이익이 인정되더라도 심판계속중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없다(헌재 1997. 3. 27. 93헌마251 , 판례집 9-1, 366, 370 참조). 그러나 헌법소원심판과 마찬가지로 권한쟁의심판도 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로, 청구인에 대한 권한침해 상태가 이미 종료하여 이를 취소할 여지가 없어졌다 하더라도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다고 할 것이다(헌재 1997. 11. 27. 94헌마60 , 판례집 9-2, 675, 688 참조). 헌법소원에 있어서뿐만 아니라 권한쟁의에서의 권리
보호이익도 일반법원의 소송사건에서처럼 주관적 권리를 기준으로 엄격하게 해석해서는 안되기 때문이다. 다만, 여기에서 말하는 반복적 침해의 위험성이란 단순히 추상적이거나 이론적인 가능성이 아니라 구체적인 것이어야 한다(헌재 1996. 11. 28. 92헌마108 , 판례집 8-2, 588, 596 참조).
이 사건과 같이 상임위원회 위원의 개선, 즉 사ㆍ보임행위는 국회법 규정의 근거하에 국회관행상 빈번하게 행해지고 있고 그 과정에서 당해 위원의 의사에 반하는 사ㆍ보임이 이루어지는 경우도 얼마든지 예상할 수 있으므로 청구인에게뿐만 아니라 일반적으로도 다시 반복될 수 있는 사안이어서 추상적ㆍ이론적 가능성이 아니라 구체적인 반복의 가능성이 있는 경우라고 할 것이다. 따라서 이 사건의 경우, 청구인이 위와 같이 제16대 국회의 후반기 원구성에 의하여 본인이 원하는 보건복지위원회 위원으로 배정되었다고 하더라도 헌법적 해명의 필요성이 있으므로 본안판단의 이익이 있는 것이다.
마. 소결
요컨대, 이 사건 심판청구는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국회의원인 청구인이 국회의장인 피청구인을 상대로, 피청구인이 청구인을 국회 보건복지위원회에서 강제로 사임케 하고 위 박혁규 의원을 보임하는 사ㆍ보임 요청을 허가함으로써 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하여 권한침해의 확인과 아울러 그 행위의 무효확인을 구하는 것으로서 적법하다고 할 것이다.
3. 본안에 대한 판단
헌법재판소는 권한쟁의심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단하고, 이 경우에 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해한 때에는 이를 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있다(헌재법 제66조).
가. 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결 권한
국회의원은 국회의 구성원으로서의 지위를 가질 뿐만 아니라 국민의 대
표로서의 지위를 가지며 국민의 선거에 의하여 선출되고(헌법 제41조 제1항) 헌법과 법률에 의하여 여러 가지 특권과 권한 내지 책임이 부여되어 있으며{헌법 제42조(임기보장), 제44조(불체포특권), 제45조(면책특권), 제46조제2항(국가이익을 우선하여 양심에 따른 직무수행), 제52조(법률안제출권) 등과 법의 여러 규정들}, 이를 토대로 입법활동 및 국정의 비판·감시 활동을 수행함으로써 결정적으로 국가의사형성에 관여하고 있다. 이 중 청구인이 주장하는 법률안 심의ㆍ표결권에 대하여 보면, 이러한 권한은 국회 본회의와 상임위원회(특별위원회 포함. 이하 같다)18)에서의 그것을 의미한다고 할 것이다. 즉, 국회의원은 2 이상의 상임위원회의 위원이 되므로(법 제39조 제1항),19)국회의원은 상임위원회와 본회의에서 의제 또는 의사진행에 관하여 발언하고(헌법 제45조) 동의를 함으로써 의제를 성립시킬 수 있는 권리를 가진다. 여기에는 의제에 대한 찬반토론을 할 수 있는 권리를 포함한다(법 제99조 내지 제108조). 또한 국회의원은 상임위원회와 본회의에서 표결에 참가할 권리를 가진다(법 제111조).
나. 교섭단체의 역할과 상임위원회의 기능
(1) 교섭단체의 의의 및 기능
국회는 일반적으로 이중적으로 조직되어 운영된다. 즉 정치적으로는 교섭단체(交涉團體)로, 법적으로는 위원회(委員會)로 구성되어 운영된다.20)교섭단체(Negotiation Group)는 원칙적으로 국회에 일정수 이상의 의석을 가진 정당에 소속된 의원들로 구성되는 원내의 정당 또는 정파를 말한다. 정당은 국민의 정치적 의사형성을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직이기 때문에 정당에 소속된 의원은 당연히 소속정당의 구성원으로서 의정활동을 하게 되므로, 원내에 다수의 의석을 확보한 정당은 정당의 정강정책을 소속의원을 통하여 최대한 국정에 반영하고 소속의원으로 하여금 의정활동을
효율적으로 할 수 있도록 하게 할 필요성이 요구된다.21)
법 제33조는 국회에 20인 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다고 규정하고 있고,22)제48조는 국회내 위원회의 구성은 교섭단체 소속의원수의 비율에 의하여 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 선임 및 개선한다고 규정하고 있어, 국회운영에 있어 교섭단체가 중요한 역할을 한다는 것을 알 수 있다.23)교섭단체는 정당국가에서 의원의 정당기속을 강화하는 하나의 수단으로 기능할 뿐만 아니라 정당소속 의원들의 원내 행동통일을 기함으로써 정당의 정책을 의안심의에서 최대한으로 반영하기 위한 기능도 갖는다.24)
(2) 상임위원회의 의의 및 기능
(가) 의의
상임위원회(Standing Committee)를 포함한 위원회는 의원 가운데서 소수의 위원을 선임하여 구성되는 국회의 내부기관인 동시에 본회의의 심의전에 회부된 안건을 심사하거나 그 소관에 속하는 의안을 입안하는 국회의 합의제기관이다. 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하여 본회의의 판단자료를 제공하는데 있다. 따라서 위원회의 의결은 본회의의 심의 전에 행하여질 필요가 있으나 위원회의 의결이 본회의의 의결을 법률적으로 구속하는 것은 아니다.25)그러므로 위원회의 의결은 국회의 최종의결을 의미하는 것이 아니며, 또 원칙적으로 외부에 대하여 구속력을 가지는 것도 아니다.26)
국회의원을 상임위원회의 위원이 되도록 한 것은 국회의원으로 하여금
안건심사의 중심기관인 상임위원회에 반드시 참여하도록 함으로써 그 활동을 보장하고 상임위원회 전문화의 취지를 철저히 하기 위한 것이다.27)
(나) (상임)위원회 중심주의
법 제48조 제1항은 국회내 위원회의 구성에 관하여 “상임위원은 교섭단체 소속의원수의 비율에 의하여 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 선임 및 개선한다”고 규정하고 있다. 위원회는 의장이 상임위원회 및 특별위원회의 위원정수에 맞도록 위원을 선임함으로써 구성된다. 즉, 전체 의원수에서 의장을 제외한 나머지 의원을 「상임위원회위원정수에관한규칙」에 규정된 위원회별 정수(법 제38조 참조)에 맞게 선임하는데, 교섭단체별로 위원수 비율을 산출하고 소수점 이하 단수를 조정하여 위원회별로 위원수를 할당하여 선임한다. 그러나 실제 상임위원회 배정권은 정당의 소수 지도부가 장악하고 있으며, 정당지도부는 이러한 선임권을 통하여 의원의 자율성을 통제하고 있다.28)즉, 의원들은 개인의 정치적 목표와 관련하여 소위 인기위원회에 선임되고자 하는 열망이 대단히 크기 때문에 교섭단체대표의원 등 정당간부들은 위원회 선임문제를 통해 의원들을 통제하는 것이다.29)
우리나라 국회의 법률안 심의는 본회의 중심주의가 아닌 소관 상임위원회 중심으로 이루어진다. 소관 상임위원회에서 심사·의결된 내용을 본회의에서는 거의 그대로 통과시키는 이른바 “위원회 중심주의”를 채택하고 있는 것이다(헌재 2000. 2. 24. 99헌라1 , 판례집 12-1, 115, 127). 오늘날 의회의 기능에는 국민대표기능, 입법기능, 정부감독기능, 재정에 관한 기능 및 통합기능 등이 포함된다. 의회가 이러한 본연의 기능을 수행함에 있어서는 국민대표로 구성된 의원 전원에 의하여 운영되는 것이 요망된다. 그러나 다수의 의원 전원이 장기간의 회기동안 고도의 기술적이고 복잡다양한 내용의 방대한 안건을 다루기에는 능력과 시간상의 제약이 따른다. 이처럼 직접민주정치의 한계를 극복하기 위한 방안으로 위원회제도가 요구된다. 그리하여 상임위원회의 구성과 활동은 의회의 업적과 성패를 실질적으로 결정짓는 변수가 되고 있다.
(다) 상임위원의 임기 및 사임ㆍ해임
1) 임기
일반적으로 위원의 임기는 위원회의 존속기간, 즉 의회의 존속기간 또는 특정기간과 일치한다. 예컨대, 일본의 경우 상임위원회의 위원은 의회의 회기초에 선임되고, 의원의 임기중에 그 임무를 수행한다. 프랑스의 경우는 하원의 상임위원회 위원의 임기는 1년, 상원의 상임위원회 위원의 임기는 3년인데, 실제로는 의원의 임기중 계속되는 것이 상례이다.
그리고 위원은 같은 위원회에 재선임될 수 있는데, 다만 위원의 재선임
에 관하여 제한을 두고 있는 나라도 있다. 예컨대, 스위스의 경우는 한 의원이 동일한 상임위원회에 최고 6년까지만 재임할 수 있으며, 상임위원회를 사임한 위원은 3년 동안은 동일 위원회에 재선임될 수 없다.
우리나라의 경우 상임위원회 위원의 임기는 2년으로 하되, 보임 또는 개선된 상임위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다(법 제40조). 의원의 전문성을 활용한다는 취지에서 본다면 상임위원의 임기를 의원의 임기와 일치시킴이 더욱 효율적일 것이나, 그럴 경우 소관 이외의 사항에 대한 의원의 활동이 더욱 어렵게 되는 한편 상임위원회의 위원선임에 불만이 예상될 수 있으므로 한 차례 소속 위원회를 달리할 수 있도록 위원의 임기를 2년으로 한 것이라고 한다.30)
2) 사임 및 해임
위원의 사임에 관하여는 위원이 스스로 사임할 수 있는지 또는 본회의와 같은 다른 기관의 동의가 필요한지에 따라 국가간에 차이가 있다.
미국(상원), 호주(상원), 핀란드의 경우는 위원의 사임 및 해임에 본회의의 의결이 있어야 한다. 노르웨이는 선거위원회의 권고에 따라 본회의에서 결정한다. 영국(하원)의 경우는 위원의 선임과 마찬가지로 위원선임위원회가 상임위원을 사임시킬 수 있다. 이탈리아(상ㆍ하원)의 경우는 교섭단체만에 의하여 위원의 해임이 결정된다. 뉴질랜드는 수상(여당) 및 야당지도자가 소속의원을 위원직으로부터 사임시킬 수 있다. 일본의 경우는 사임이 정당한 이유가 있는 경우에 한하여 의장이 허가한다.
우리나라의 경우 의원은 2이상의 상임위원회의 위원이 되므로(법 제39조제1항),31)상임위원은 개선의 경우를 제외하고는 사임할 수 없다. 다만, 국무총리ㆍ국무위원ㆍ국무조정실장ㆍ처(處)의 장, 행정각부의 차관 기타 국가공무원의 직을 겸한 의원은 상임위원을 사임할 수 있다(법 제39조 제4항). 사임이 가능한 경우 위원의 사임은 사임하고자 하는 위원의 사임서를 첨부한 교섭단체대표의원의 신청에 의하여 의장이 허가한다. 다만, 상임위
원이 사임할 경우에는 다른 상임위원회의 위원으로 보임되어야 하기 때문에 교섭단체대표의원은 보임될 상임위원회 위원에의 추천도 아울러 하여야 한다.
다. 국회의장의 직무
(1) 국회의장은 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있고(법 제10조), 이러한 지위에서 본회의 개의일시의 변경, 의사일정의 작성과 변경, 의안의 상정, 의안의 가결선포 등의 권한을 행사한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 , 판례집 9-2, 154, 163). 이 사건과 같은 상임위원의 선임 또는 개선은 이와 같은 국회의장의 직무 중 의사정리권한(議事整理權限)에 속하는 것이다. 국회의장이 의사정리권을 행사함에 있어서 교섭단체대표의원과 관계되는 부분은 다음과 같다.32)
(가) 교섭단체대표의원의 요청이 필요한 경우
국회 상임위원회 상임위원, 그리고 예산결산특별위원회 위원의 선임 및 개선을 하는 경우(법 제48조 제1항, 제45조 제2항ㆍ제6항)33)
(나) 교섭단체대표의원의 통지가 필요한 경우
정부에 대한 질문에 있어서 질문의원ㆍ질문배정시간ㆍ질문순서를 정하는 경우(법 제122조의2 제7항)34)
(다) 그 밖에 교섭단체대표의원과의 협의가 필요한 경우도 있다.35)
(2) 국회의장이 상임위원회 위원의 선임ㆍ개선시 교섭단체대표의원의 요청을 따르도록 한 규정은 현행 헌법제정에 맞추어 국회법을 전면개정한 1988. 6. 15. 법률 제4010호 국회법(제23차개정) 제46조(위원의 선임)에서 “①상임위원은 교섭단체소속의원수의 비율에 의하여 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 선임한다. ②어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 의원의 상임위원 선임은 의장이 이를 행한다.” 라고 처음으로 규정되었다.
종전에는 국회의장이 상임위원회 위원을 선임함에 있어 각 교섭단체대표의원의 추천을 받아 선임하였으나, 위와 같이 제13대국회(제23차개정국회법)부터 각 교섭단체대표의원의 요청으로 국회의장이 선임하도록 한 것36)은 “국회의장의 권한을 일부 축소ㆍ조정하여 각 교섭단체 등의 의견을 존중ㆍ수렴할 수 있도록” 한다는 위 개정국회법의 취지37)의 일환으로 보인다. 그러나 교섭단체대표위원의 “추천”과 “요청”은 사실상 특별한 차이가 있는 것이라고는 볼 수 없다고 할 것이다.
라. 이 사건 사ㆍ보임행위에 대한 평가
(1) 다수의견
국회의원의 법률안 심의·표결권은 헌법 제40조, 헌법 제41조 제1항으로
부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한으로서 국회의원 개개인에게 모두 보장되는 것이고, 국회의장의 이 사건 사ㆍ보임행위가 국회의원의 위와 같은 법률안 심의·표결권을 침해하는 것인지 여부는 결국 위 사ㆍ보임행위 과정에 헌법이나 법률의 규정을 명백하게 위반하여 재량권의 한계를 현저히 벗어난 흠이 있는지 여부에 의하여 판단되어야 한다.
(가) 정당은 국민과 국가의 중개자로서 “정치적 도관(導管)”의 기능을 수행하여 주체적 능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도ㆍ통합ㆍ집약함으로써 국가정책 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다. 그리고 그 구체적 기능으로는 각종 선거에서의 입후보자 추천과 선거활동, 의회에서의 입법활동, 정부의 정치적 중요결정에의 영향력 행사, 대중운동의 지도 등의 과정에 실질적 주도권을 행사하는 것이다. 이와 같이 정당은 오늘날 대의민주주의가 기능하기 위한 불가결의 요소로 간주되고 있다. 이와 같은 정당의 기능을 수행하기 위해서는 무엇보다도 먼저 정당의 자유로운 지위가 전제되지 않으면 안된다. 즉, 정당의 자유는 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성을 가능하게 하는 것이므로 그 자유는 최대한 보장되지 않으면 안되는 것이다.
한편, 정당은 그 자유로운 지위와 함께 “公共의 지위”를 가지므로 이 점에서 정당은 일정한 법적 의무를 지게 된다. 현대정치의 실질적 담당자로서 정당은 그 목적이나 활동이 헌법적 기본질서를 존중하지 않으면 안되며, 따라서 정당의 활동은 헌법의 테두리 안에서 보장되는 것이다. 또한 정당은 그 내부조직에 있어서도 일정한 법적 규제를 받게 된다. 즉, 정당은 정치적 조직체로서의 속성상 그 내부조직에서 형성되는 과두적ㆍ권위주의적 지배경향으로 인하여 많은 위험을 내포하고 있기 때문에 그 과두적 경향을 배제하여 민주적 내부질서를 확보하기 위한 법적 규제가 요구되는 것이다. 그러나 정당에 대한 법적 규제는 위와 같은 한정된 목적에 필요한 범위 안에서 행해져야 하며, 그것이 국민의 정치활동의 자유 및 정당의 단체자치에 부당한 간섭을 초래해서는 아니된다. 특히 정당의 내부질서에 대한 법적 규제는 그것이 지나칠 때에는 정당의 자유에 대한 침해의 가능성이 있으므로 민주적 내부질서에 필요한 최소한도의 규제가 행해져야 한다. 정당은 특히 사상ㆍ신조에 관계된 결사로서 그 자율성이 최대한 존중되어
야 한다. 정당이 정당으로서 충분히 기능하기 위하여는 구성원간에 이데올로기의 동일성이 존재해야 하고, 내부에서의 분쟁처리를 자율적으로 행할 필요가 있기 때문이다.
(나) 현대의 민주주의가 종래의 순수한 대의제 민주주의에서 정당국가적 민주주의의 경향으로 변화하고 있다는 점에 대하여는 이론이 없다고 하겠다. 다만, 정당국가적 현실과 정당규정의 의미를 강조하고 이를 통한 대의제 민주주의에 있어서의 국회의원의 국민대표성에 대한 변화를 중시하는 입장(대표적으로 라이프홀츠)과 대의제 민주주의에 기초한 헌법의 규범적 구조를 중시하고 정당국가적 현실은 기본적으로 대의제 민주주의에 있어서의 국회의원의 전체국민대표성을 침해하지 않는 범위내에서 인정하려는 입장(대표적으로 헤세, 우리나라의 다수설)으로 나누인다.38)
그러나 국회의원의 국민대표성을 중시하는 입장에서도 정당소속 국회의원에게 정당기속 내지는 교섭단체의 결정(소위 ‘당론’)에 위반하는 정치활동을 한 이유로 제제를 가하는 경우 국회의원의 신분상실까지 가져오는 것은 국회의원의 자유위임에 기초한 국민대표성에 상반되는 것으로 인정될 수 없으나 “정당내부의 사실상의 강제”39)또는 당해 “정당으로부터의 제명”40)은 가능하다는 것이므로, 당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원의 경우 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로의 전임(사ㆍ보임)을 요청하는 것은 특별한 사정이 없는 한 헌법상 또는 법률상 인용될 수 있는 “정당내부의 사실상의 강제”의 범위내에 해당한다고 할 것이다.
(다) 앞에서 본 교섭단체의 역할에 비추어볼 때, 국회에서 일정한 정당에 속하는 의원들의 의사를 사전에 종합ㆍ통일하여 각 교섭단체간에 상호교섭함으로써 국회의 의사를 원활하게 운영하기 위하여41)국회의장이 상임위원회의 구성원인 위원의 선임 및 개선에 있어 교섭단체대표의원과 협의하고 그의 “요청”에 응하는 것은 국회운영에 있어 본질적인 요소라고 아니할 수 없다.
따라서 교섭단체대표의원의 “요청”이 헌법 또는 법률에 위반되는 것이 아닌 한, 교섭단체대표의원이 상임위원의 개선에 있어 “당해 위원이 위원회의 구성원으로서의 지위를 계속 유지하기에 적합하지 않다고 판단될 만한 불법 또는 부당한 사유를 가지고 있는 경우에” 한하여 그의 개선을 요청할 수 있다고 보아야 하는 것은 아니라고 할 것이며, 교섭단체대표의원의 상임위원 개선 “요청”이 헌법 또는 법률에 위반되는 것이 아닌 한 국회의장이 이에 따르는 것은 정당국가에서 차지하는 교섭단체의 의의와 기능을 고려할 때 법의 규정취지에도 부합하는 것이라고 할 것이다.
그런데 피청구인은 법 제48조 제1항에 규정된 바와 같이 청구인이 소속된 한나라당 “교섭단체대표의원의 요청”을 서면으로 받고, 이를 받아들여 이 사건 사ㆍ보임행위를 한 것으로서 하등 헌법이나 법률에 위반되는 행위를 한 바가 없다. 다만, 법 제40조는 상임위원회 위원의 임기는 2년으로 한다는 규정을 두고 있으나 이를 2년 동안은 사ㆍ보임을 할 수 없다는 취지로 해석할 수는 없으며, 이는 같은 조문의 후단에서 보임 또는 “개선”된 상임위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다고 규정한 것에서도 알 수 있다고 할 것이다.
(라) 결론
이 사건 사ㆍ보임행위는 국회의장의 직무권한 중 이른바 의사정리권의 일환으로 행하여진 것이며, 법이 요구하는 절차 즉 청구인이 소속된 한나라당 교섭단체대표의원의 요청으로 이루어진 것이다. 그러므로, 비록 청구인이 피청구인에게 위 한나라당 교섭단체대표위원의 이 사건 사ㆍ보임 요청시 이를 거부해 줄 것을 부탁하는 서한을 전달하였다 하더라도,42)피청구인이 청구인의 이러한 거부서한에 기속될 의무가 있는 것이 아니라고 할 것이므로 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위는 헌법은 물론 법률에 위반되는 행위라고 볼 수 없다고 하겠다.
요컨대, 청구인이 소속된 교섭단체대표의원이 정당 내부의 사실상의 강제에 해당하는 조치인 상임위원회 사ㆍ보임 요청을 하였고, 피청구인이 이에 따라 청구인에 대하여 사ㆍ보임행위를 한 것은 청구인의 권한을 침해한 것으로 보기 어렵다고 할 것이다.
(2) 반대의견
재판관 1인43)의 반대의견은 기본적으로 현대적인 정당제 민주주의 내지는 정당국가론을 부인하는 것은 아니지만, 이 사건과 같이 헌법상 기관인 국회의원의 지위 또는 권한이 정당내부의 강제로 말미암아 침해되는 상황에서는 전통적인 대의제 민주주의 내지는 자유위임의 원칙을 우선시하는 입장이라고 할 수 있을 것이다.
(가) 대의제 민주주의와 정당국가적 민주주의 : 국회의원의 ‘국민’대표성과 ‘정당’대표성
종래 자유주의적, 대의제 민주주의는 정당국가의 발전과 더불어 획기적인 변화를 맞은 것이 사실이다. 이러한 정당국가현상은 미국과 같이 예외적인 경우도 있지만44)현대국가의 일반적 경향이 되고 있다. 그리하여 점차 정치적 중심이 ‘의회’로부터 ‘정당’으로 이행하고 있고 국회의원의 지위에도 변화가 오고 있다. 즉, 원래 대의제 민주주의에 있어 국회의원은 국민전체의 대표자를 의미하였으며 자유위임의 원리에 따라 어느 누구의 지시나 구속도 받지 않고 자신의 판단에 따라 독자적으로 행동하였다. 그러나 정당국가의 발전은 국회의원이 특정정당의 당원으로서 사실상 소속 정당의 규율과 지시ㆍ통제에 구속되고 그 정당의 의사를 대변하고 있다. 이러한 현상은 우리나라의 경우도 예외는 아니다. 헌법(제8조)은 정당조항을 두고 있고, 법 제33조는 20인 이상의 소속의원을 가진 정당을 하나의 교섭단체로 하고 본회의나 위원회는 교섭단체를 중심으로 운영되도록 하고 있다. 또한 국회의원은 현실적으로 정당의 지시나 결정에 따라 움직이는 것이 보통이다.45)
그러나 권력분립을 규정한 우리헌법 제40조, 제41조 제1항, 제66조 제4항, 제67조 제1항, 제101조 제1항 등에 비추어 기본적으로는 대의제 민주주의에 기초하고 있다고 보아야 한다. 또한 제44조, 제45조, 특히 제46조 제2항, 그리고 제7조 등에서 국회의원의 국민전체 대표성과 자유위임 관계가 인정된다고 하겠다.46)우리 헌법재판소도 「헌법 제7조 제1항의 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대해 책임을 진다.”라는 규정, 제45조의 “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.”라는 규정 및 제46조 제2항의 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”라는 규정들을 종합하여 볼 때, 헌법은 국회의원을 자유위임의 원칙하에 두었다고 할 것이다.」라고 판시한 바 있다(헌재 1994. 4. 28. 92헌마153 , 판례집 6-1, 415, 425).
(나) 이 사건 사ㆍ보임행위에 대한 평가
오늘날 대의제 민주주의에 있어서 국회의원의 국민대표성이 사실상 정당국가적 현실에 의해 변질되고, 의원의 정당에의 예속이 일반적인 경향이라고 하더라도 그것이 헌법규범상의 대의제 민주주의를 실현하는 현실의 한 모습에 그치는 것이 아니라 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 그 틀을 뛰어넘는 것이어서는 안된다고 할 수 있다.
이 사건 사ㆍ보임행위 당시 보건복지위원회의 구성을 보면 청구인이 소속된 한나라당 의원이 8명, 민주당과 무소속 의원이 7명이어서 청구인의 1표는 의결의 정족수(과반수)를 결정하는 casting vote의 역할을 할 수 있었다. 따라서 한나라당 교섭단체대표의원의 요청에 따른 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위는 국민의 대표인 국회의원으로서 상임위원회에서 ‘건강보험의 재정통합’ 여부라는 중요한 쟁점(국민건강보험법중개정법률안)에 관한 심의ㆍ표결 권한을 침해한 것으로 평가해야 할 것이다. 국회의원은 한 정당의 대표만이 아니므로 전체국민의 이익을 희생시키지 않는 범위내에서만 소속정당의 정책과 결정에 기속된다고 보아야 하고 ‘정당기속’ 내지 ‘교섭단체기속’보다는 언제나 자유위임관계가 우선하는 효력이 있다47)고 보아야
하기 때문이다.
정당내 의사결정과정의 민주화가 미진한 우리나라의 경우, “의원에 대한 정당적 통제”라는 관점에서의 접근은 정당국가라는 가상적 전제를 내세워 “자유위임에 따른 국민대표성의 구현”이라는 헌법적 과제를 저해할 수 있게 될 것이다.48)
물론 법 제48조는 상임위원의 ‘개선’의 경우 교섭단체대표의원의 요청이 있는 경우 국회의장이 할 수 있는 것으로 규정하고 있고 그외 특별한 요건을 규정하지 않고 있으나, 그렇다고 하더라도 일반적이고 내재적인 한계는 법률해석상 당연히 있다고 보아야 한다. 즉, 청구인의 경우 보건복지위원회의 상임위원으로 배정되었기 때문에 특별한 사정이 없는 한 2년 동안은 동 위원회의 위원으로 활동할 수 있는 자격 내지는 권한이 주어진 것이므로, 본인이 계속 동 위원회에서 활동하기를 원하고 있다면 법 제48조 제6항의 사유 즉 “의원이 기업체 또는 단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하고 있는 경우 그 직과 직접적인 이해관계를 가지는 상임위원회의 위원으로 선임하는 것이 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있다고 인정하는 때”나 기타 “그 위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우”가 아닌 한 본인의 의사에 반하여 강제로 위원회에서 사임시킬 수는 없다고 보아야 한다.
따라서 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위는 청구인이 국회 보건복지위원회에서 국민건강보험법중개정법률안에 대하여 심의ㆍ표결할 권한을 침해한 것으로 평가될 수밖에 없다고 할 것이다.
참고로 독일연방헌법재판소의 사례 중, 소속 정당(녹색당)에서 축출된 의원에 대하여 전 소속 정당의 교섭단체에서 상임위원회 배제요청을 하여 그 의원이 상임위원회에서 배제된 사안에서, “독일연방공화국의회는, 청구인으로 하여금 어느 하나의 위원회에서 (그 소속위원으로서) 발언권과 신청권을 가지고 활동할 수 있는 가능성을 부여하지 않음으로 인하여, 기본법 제38조49)제1항 제2문 소정의 청구인의 권리(권한)를 침해하였다”는 인
용판결을 한 예가 있다.50)
(다) 주문의 형태 : 이 사건 사ㆍ보임행위가 무효인지 여부
헌재법 제66조 제2항은 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해한 때에는 이를 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 제16대 국회의 제1기 원구성은 이미 종료하고 제2기 원구성도 끝나 청구인은 자신이 원하는 보건복지위원회에 배정된 상태이다(이는 청구인이 이 사건 권한쟁의심판을 통하여 달성하고자 하는 목표이다). 따라서 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위를 취소하는 것은 의미가 없어졌고, 그렇다고 하여 무효를 선언할 수는 없으므로 헌법소원사건에서의 공권력행사에 대한 위헌확인결정과 같이 “위헌확인”은 할 수 있을 것이다.
4. 결정의 의의 및 후속 경과
가. 헌법재판소는 1997. 7. 16. 선고한 96헌라2 국회의원과 국회의장간의 권한쟁의 사건에서 국회의원은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 “국가기관”에 해당하는 것으로 해석하고 권한쟁의심판에서의 당사자능력을 인정하였으며, 이러한 입장은 2000. 2. 24. 선고한 99헌라1 국회의원과 국회의장간의 권한쟁의 사건에서도 마찬가지였다. 그러나 당시에도 여전히 국회의원 개인은 당사자능력이 없다는 소수의견이 존재하였고, 일부 언론에서는 헌법재판소가 국회의원의 권한쟁의심판 당사자능력을 부인하고 있다는 취지의 보도를 내기도 하였다. 그러나 이번 결정에서 9인의 재판관 전원이 국회의원의 당사자능력을 인정하는 입장을 밝혔기 때문에 앞으로는 이 문제에 대하여 오해나 착오가 없을 것으로 보인다.
나. 한편 이 결정에 대하여는, “동일성과 계속성을 갖춘 ‘집단적 대의(集團的代議)’의 단위로서 정당 및 교섭단체를 특별하게 보호하는 것은 무엇보다도 그 조직과 활동의 민주성에 대한 기본적인 신뢰를 전제로 하는 것이
며, 정당국가화 경향이 심화된 오늘날의 대의민주제에서도 교섭단체의 구성원인 동시에 핵심리더격 당원의 입장에 있는 국회의원 개개인의 대의공직자로서의 인격과 양심에 대한 인간적 신임을 바탕으로 한 최소한의 대의적 요소와 이를 뒷받침하는 ‘자유위임관계’는 대의제 민주주의원리의 기본틀이고, 국회의원의 양심에 따른 표결권은 그 핵심”이라고 보는 입장에서 다수의견에 비판적인 평석이 있다.51)