소송대리인 변호사 이상동

가. 원고의 위탁훈련 실시 내용

1) 원고는 김포시 B건물 C에서 D어린이집을 운영하는 사업주인바, 주식회사 E(이하 'E'라 한다)과 자신의 보육교사들에 대한 위탁훈련 계약을 체결한 후 보육교사들이 위탁훈련 수료 요건을 충족하여 그 훈련비용을 E에게 선지급하였다는 서류를 한국산 업인력공단에 제출하여 고용보험법 제27조 등에 따라 사업주직업능력개발훈련비용을 자신의 계좌로 수령하였다[사업주에 대한 직업능력개발훈련 지원규정(고용노동부고시) 제8조에 의하면, 훈련비용을 지원받으려면 훈련시간의 80% 이상을 출석하고 해당 훈련과정을 이수하여야 한다.

2) 이와 같이 원고가 수령한 사업주직업능력개발훈련비용은 2012. 5, 26.부터 2014. 3. 17.까지 소속 보육교사 4명이 수료한 '교구제작1' 등 26개 과정의 훈련비용 총 10,811,144원이다.

나. 원고에 대한 처분1) 인천부평경찰서는 수탁훈련기관인 E에 대한 수사 과정에서 "원고를 비롯한 총 488개의 어린이집 사업주가 훈련비를 선지급하지 않았음에도 선지급한 것처럼 허위의 위탁계약서와 세금계산서를 작성 · 발행하고, 훈련생인 보육교사들이 훈련과정에 80% 이상 출석하지 아니하여 수료기준에 미달하였음에도 마치 수료기준을 충족한 것처럼 꾸며 훈련비용을 지원받았다."고 피고에게 통보하였다.

2) 이에 피고는 2016. 4. 22. 원고에게 인천부평경찰서의 수사 결과, 훈련비 부정수급의 내용, 향후 행정처분 및 수사의뢰 가능성 및 근로자직업능력 개발법 시행규칙 제22조의2 제1항 제3호에 따라 '자진신고'의 경우에는 부정수급액의 반환 이외에 추가 징수하여야 하는 금액의 전부 또는 일부를 감액할 수 있다는 점을 명시하여 '직업능력 개발훈련비용 부정수급 자진신고 안내'를 하고 2016. 4. 25.부터 2016. 5. 10.까지 자진 신고기간을 운영하였으나, 원고는 일체 이에 응하지 않았다.

3) 피고는 2016. 11, 17. 원고가 수령한 부정수급액 중 소멸시효가 도과된 부분을 제외한 뒤 부정수급액 반환처분 4,793,200원 및 추가징수 4,793,200원, 처분일로부터 360일간 지원융자제한 처분(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.다. E 대표자 등에 대한 형사처벌

1) E의 대표 등 관련자들은 2014. 11. 17. 이 법원 2014고합838 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기), 보조금관리에관한법률위반으로 기소되었는바, 2016. 12. 15. 사기죄 부분은 유죄를 선고받고(두 범죄가 상상적 경합으로 기소되었는데 보조금 관리에관한법률위반 부분은 피고인들이 보조금을 교부받은 자에 해당하지 않는다는 이유로 무죄로 판단받았다), 서울고등법원 2017노59호로 항소하였으나 2017. 4. 27. 그 항소가 기각되고, 다시 대법원 2017도7147호로 상고하였으나 2017. 8. 18. 상고기각됨으로써 제1심이 확정되었다(이하 위 판결을 '형사판결'이라 한다).

2) 형사판결 범죄사실의 주요 요지는 아래와 같다.

○ 피고인들은 2012. 5. 6.경부터 2014. 6. 30.경까지 별지 범죄일람표 기재와 같이 사실은 어린이집 보육교사들이 훈련에 출석하지 않았거나 훈련에 출석하더라도 평일 4시간 훈련의 경우 3시간만, 토요일 13시간 훈련의 경우 5시간만 훈련을 실시하였고 일요일 8시간 훈련의 경우에는 훈련을 실시하지 않아 실제로 어린이집 보육교사들의 훈련시간이 인증받은 훈련시간의 100분의 80에 미달함에도, 마치 평일 4시간, 토요일 13시간, 일요일 8시간의 훈련이 정상적으로 이루어지고 그 출석률도 80~100%에 달하는 등 보육교사들이 정상적으로 훈련과정을 수료한 것처럼 허위의 훈련실시 신고서·훈련자 수료보고서를 피해자 공단에 제출하고, ... 이에 속은 피해자 공단으로 하여금 위 기간 동안 사업주 직업능력개발훈련비용 지원금 명목으로 어린이집 사업주488명에게 합계 1,531,577,419원을 지급하게 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 2호증, 을 제1 내지 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

피고는 이 사건 각 처분 중 원고에 대한 각 360일씩의 지원 · 융자제한처분은 2017. 4. 23.까지이어서 그 기간이 모두 도과하였으므로, 소의 이익이 없어 부적법하다고 주장한다. 살피건대 근로자직업능력개발법 시행규칙 [별표6의2] 지원 융자 · 수강 제한의 기간 (제22조 관련)의 1.의 가., 3)에 의하면, "제한처분을 받은 자가 반복하여 제한처분을 받게 되는 경우에는 3년의 범위에서 제한 처분을 할 수 있다."고 정하고 있는바, 비록

제한처분의 기간이 경과하였다고 하더라도 나중에 법위반 전력을 근거로 가중재제의 불이익이 있다고 할 것이므로, 원고들은 이러한 제한처분 취소를 구할 이익을 여전히 가지고 있다.

따라서 실제 취소되더라도 아무런 소의 이익이 없다는 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

훈련생인 보육교사들의 출석률이 80% 미달하지 아니하므로 처분사유가 부존재하고, 수사과정에서 불입건 내지 무혐의 결정을 받았으므로 그 고의가 인정되지 아니함에도 추가징수결정을 한 것은 법리오해의 위법이 있다.

이 사건 처분과 관련된 고용노동부의 '사업주 행정처분 기준 안내'는 그 성격이 재량준칙으로서 불기소 처분된 사업주에 대하여는 행정처분에서 제외하도록 정하고 있음에도 이를 위반한 점, 자진신고를 한 사업주들의 경우 추가징수처분을 면제하였음에도 처분이 특정되지 않았다고 보아 자진신고를 하지 아니한 원고들에 대하여 추가징수의 불이익을 부과한 점, 그렇지 않다고 하더라도 각 추가징수처분은 원고들의 인식 여부, 그 사실관계 등 귀책성 정도에 비추어 과도한 점에 각 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 판단

1) 처분 사유의 부존재 부분(훈련과정 80% 미만 출석하였는지 여부)

앞서 거시한 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합적으로 고려하면, 원고의 보육교사들은 훈련과정의 80% 미만 출석한 것으로 인정할 수 있다.

가) 우선 무엇보다도, 행정재판에서는 형사재판의 사실인정에 구속을 받는 것은 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로, 행정재판에 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두28240 판결 등), 그런데 형사판결은 원고의 위탁으로 보육교사들에게 교육훈련을 제공한 E가 평일 4시간 훈련의 경우 3시간, 토요일 13시간 훈련의 경우 5시간만 각 실시하고 일요일 8시간 훈련은 아예 하지도 아니하였으며, 그 결과 모든 훈련과정에 대해 100분의 80이상 출석하여 수료한 보육교사는 아무도 없다는 전제 아래 원고를 포함한 어린이집 사업주488명에게 지급된 지원금 합계 1,531,577,419원이 전부 편취금에 해당한다는 취지로 판시하였다. 따라서 이러한 확정된 사실관계는 이 사건에서도 강력한 증명력을 갖는다. 나) 또한 E의 지부장 F 뿐만 아니라 E 소속의 강사들도 평일 3시간, 토요일 5시간으로 하여 강의료 약정을 하였고, 일요일에는 강의가 없었으며, 모든 훈련과정을 정상적으로 수료한 보육교사는 없었다(을 제13호증의 1, 2)고 진술하였다.

다) 원고 소속 보육교사들이 참여한 각 훈련과정과 그 실시 요일, 인정시간 등을 살펴보면, ① 교구제작1 (토요일 1회 총 13시간), ② 놀이영역인형 교구제작3-1 (화, 수,목 평일 3일 총 12시간), ③ 리본을이용한교구제작1 (토요일 1회 13시간), ④ 역할영 역놀이교구제작1 (일요일과 월요일 2회 총 14시간), ⑤ 톨페인팅 2-11 (금요일과 토요일 2회 총 14시간), ⑥ 톨페인팅 2-14 (일요일과 월요일 2회 총 14시간), ⑦ 톨페인팅교구 제작1 (토요일 1회 총 13시간), ⑧ 톨페인팅교구제작2일 - 4기 (금요일과 토요일 2회 총 14시간), ⑨ 톨페인팅교구제작2일 - 5기 (일요일과 월요일 2회 총 14시간)으로 구성되어 있는바, 위 가), 나)의 사실인정을 여기에 대입하면, 토요일과 일요일이 포함된 훈련시 간의 경우 당연히 80%에 미달할 것이고, 평일 3회에 걸쳐 이루어진 놀이영역인형 교구 제작 3-1 과정도 총 12시간 중 9시간에 불과하여 80%에 미달하였음을 인정할 수 있다.

라) 따라서 훈련생인 보육교사들의 출석률이 80% 미달하지 아니하여 처분사유가 부존재한다는 주장은 받아들이기 어렵다.

2) 법리오해 부분(부정수급 고의와 추가징수처분의 관계)

구 근로자직업능력 개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 직능개발법'이라 한다) 제16조 제2항 제2호에 규정된 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이란 일반적으로 훈련비용을 지급받을 자격이 없는 사람이 그 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 훈련비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말하고, .… 구 직능개발법 제16조 제1항, 제2항, 제3항의 규정 내용과 구 직능개발법 제16조 제6항의 위임에 따른 구 직능개발법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제13조 제4항 제1호가 제재처분의 구체적 조치기준을 정할 때 고려해야 할 사항의 하나로 '위반자의 고의 또는 중대한 과실의 여부'를 들고 있어 위반자에게 고의가 없는 경우에도 제재처분을 할 수 있도록 규정하고 있는바(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두7175 판결 참조), 동일한 법령에서의 용어는 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석 · 적용되어야 하므로, 이 사건 각 처분의 근거인 근로자직업능력 개발법 제55조, 제56조 소정의 '거짓 그 밖의 부정한 방법'도 동일하게 해석하여야 할 것이므로, 중대한 과실의 경우에도 거짓 그밖의 부정한 방법에 해당한다고 할 것이다(한편 원고들이 원용한 대법원 2013. 2. 15. 선고 2011두1870 판결은 산업재해보상보험법과 관련된 것으로서 이 사건과 사안을 달리하여 그 법리를 적용하기 어렵다).

따라서 원고가 수사과정에서 불입건 내지 무혐의 결정을 받았고 부정수급의 고의가 인정되지 아니하여 추가징수결정처분이 위법하다는 원고의 주장은 그 자체로 이유 없다. 나아가 앞서 본 바와 같이, 원고는 자신의 책임으로 E가 소속 보육교사들에게 제대로 훈련을 시켰는지 여부를 확인한 다음 E에게 훈련비용을 선지급하여야 하고 그런 다음에야 그 영수증 등을 첨부하여 한국산업인력공단에 지원금을 신청 수령할 수 있었다. 그런데 평일과 토요일에는 일부만 시행하고 특히 일요일에는 아예 훈련 자체가 실시되지 않았음에도 훈련 과정의 적정한 실시 여부를 확인하지 아니하였고 훈련비를 E에게 선납한 사실이 없음에도 허위의 세금계산서를 발행받아 첨부하는 등의 방식으로 훈련비용을 지급받아 이를 E에게 이체해 준 점 등을 종합하면, 적어도 원고의 중과실이 인정되므로, 이 사건 각 처분 중 추가징수처분도 적법하다.

3) 재량권 일탈·남용 부분

가) 재량준칙 위반 주장

재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리 준칙을 재량준칙이라 하고, 이러한 재량준칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 이를 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 다만 그 재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 취지 참조).

한편 갑 제2호증에 의하면, 고용노동부는 2016. 4. 12. 인천부평경찰서의 사업주 훈련비 부정수급 수사결과와 관련하여 피고를 포함한 관할 행정청에 '사업주 부정훈련 행정처분 기준 등 안내'를 송부한 사실이 인정되기는 하는바, 위 처분기준은 특정 사건과 관련하여 상급기관의 의견을 밝힌 것일 뿐 일반적인 사건의 처리 기준을 부령으로 밝힌 재량준칙이라고도 할 수 없어서 피고가 이에 구속된다거나 이를 위반하였다고 하여 곧바로 재량권의 일탈·남용이라고 볼 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이 사건 각 처분의 위 행정처분 기준 위반 여부를 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

나) 자진신고 관련 주장

앞서 본 바와 같이, 피고는 자진신고를 한 경우 부정수급액만 반환 조치만 한 반면에 자진신고를 하지 않은 원고들에 대하여는 반환명령에 추가징수처분까지 포함하여 이 사건 각 처분을 하였는데, 이러한 처분의 기준이 사전에 명확히 공지되었을 뿐만 아니라, 근로자직업능력 개발법 시행규칙 제22조의2 제1항 제3호에 부합하는 것으로서 그 내용에 합리성이 없어 현저히 부당하다거나 원고의 귀책사유와 비례하지 않는다고 보기 어려운 만큼 자진신고의 경우와 달리 처분하였다고 하여 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 보기 어렵다.

다) 추가징수처분 관련 주장

근로자직업능력 개발법은 근로자의 생애에 걸친 직업능력개발을 촉진 지원하고 산업현장에서 필요로 하는 기술·기능 인력을 양성하기 위하여 직업능력 개발사업을 하는 사업주 등에게 그 사업에 필요한 비용을 지원하도록 정하면서, 부정한 방법으로 비용을 지원받는 경우에는 일정한 제재조치를 가할 수 있도록 정하고 있다. 그런데 원고가 실제로 부정한 방법으로 지원받은 훈련비용의 경우 상당 부분 소멸시효가 도과되어 반환명령 및 추가징수가 불가능한 상황이었고, 부정 수급한 기간이 그리 짧지 않으며, 일요일의 경우 훈련과정이 없음에도 이를 시행한 것으로 하여 청구한 점 등을 감안하면, 이 사건 각 처분 중 추가징수처분으로 받는 불이익이 위와 같은 근로자직업능력 개발법으로 달성하려는 목적이나 취지에 비추어 과도하다고 볼 수는 없다.

4) 따라서 이 사건 각 처분은 적법하다. 4, 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

심급 사건

참조조문

참조판례