[공보(제116호)]
가.국회의 법률제정행위가 권한쟁의심판의 대상이 될 수 있는 ‘처분’에 해당하는지 여부(적극)
나.국회의 법률제정행위에 대한 권한쟁의심판의 청구기간 기산점
다.공포·시행 후 60일이 지나 청구된 구 종합부동산세법(2005. 1. 5. 법률 제7328호로 제정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7836호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제정행위에 대한 권한쟁의심판의 청구기간 준수 여부(소극)
가.헌법재판소법 제61조 제2항에 따라 권한쟁의심판을 청구하려면 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하여야 한다. 여기서의 처분은 입법행위와 같은 법률의 제정과 관련된 권한의 존부 및 행사상의 다툼, 행정처분은 물론 행정입법과 같은 모든 행정작용 그리고 법원의 재판 및 사법행정작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력 처분을 의미하는 것으로 보아야 할 것이므로, 법률에 대한 권한쟁의심판도 허용된다고 봄이 일반적이나 다만, ‘법률 그 자체’가 아니라 ‘법률제정행위’를 그 심판대상으로 하여야 할 것이다.
나.헌법재판소법 제63조 제1항에 따라 권한쟁의심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다. 법률의 제정에 대한 권한쟁의심판의 경우, 청구기간은 법률이 공포되거나 이와 유사한 방법으로 일반에게 알려진 것으로 간주된 때부터 기산되는 것이 일반적이다. 일정한 법률안이 법률로 성립하기 위해서는 국회의 의결을 거쳐 관보에 게재ㆍ공포되어야 하고, 이로써 이해당사자 및 국민에게 널리 알려지는 것이기 때문이다.
다.이 사건 법률은 2005. 1. 5. 관보에 게재되었으며 부칙 제1조에 따라 같은 날 시행되었다. 그러므로 이 사건의 경우에 2005. 1. 5. 청구인들은 자신들의 권한침해 내지 권한침해의 가능성을 충분히 예상했다고 보아야 할 것이다. 이와 달리 이 사건 법률의 시행 이후 도래하는 최초의 납기가 이 사건 법률에 따라 재산세 내지 종합부동산세의 납세의무를 부담하게 되는 개인의 기본권침해 여부를 인식하는 시점이 될 수 있음은 별론으로 하고, 청구인들의 자치재정권에 대한 권한침해 여부를 인식하는 시점으로 볼 수는 없다. 그러므로 이 사건 법률이 공포ㆍ시행되어 청구인들이 자신들의 권한침해 여부를 알았음이 분명한 2005. 1. 5.이 헌법재판소법 제63조 제1항이 정한 ‘그 사유가 있음을 안 날’에 해당되어, 청구기간은 이때부터 60일 이내인 2005. 3. 5.까지로 보아야 할 것인데, 그 기간이 경과한 2005. 7. 1. 접수된 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수하지 아니한 것이다.
청 구 인 서울특별시 강남구 외 21인(청구인 명단은〔별지〕와 같음)
대리인 변호사 이전오
피청구인 국회
대표자 국회의장 김원기
대리인 법무법인 한결
담당변호사 김응조 외 4인
청구인들의 심판청구를 각하한다.
1.사건의 개요와 심판의 대상
가.사건의 개요
(1)피청구인은 2005. 1. 1. 본회의에서 종합부동산세법을 가결ㆍ통과시켰으며, 이 법률은 2005. 1. 5. 법률 제7328호로 공포되었다.
(2)이에 청구인은 위 법률의 제정으로 헌법 제117조, 지방자치법 제126조, 지방세법 제2조, 지방분권특별법 제11조에 의하여 부여된 자신들의 자치재정권이 침해되었다고 주장하며, 이러한 침해의 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 2005. 7. 1. 헌법재판소에 청구하였다.
나.심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인 국회가 법률 제7328호로 종합부동산세법을 제정한 것이 청구인들의 권한을 침해하였는지의 여부이다. 이 사건 법률의 주요 내용 및 관련규정들의 내용은 다음과 같다.
구 종합부동산세법(2005. 1. 5. 법률 제7328호로 제정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7836호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제1조(목적) 이 법은 고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제7조(납세의무자) ①과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택에 대한 재산세 과세표준을 합한 금액이 4억5천만 원을 초과하는 자는 당해 주택에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
②다음 각 호의 주택은 제1항의 규정에 의한 과세표준 합산의 대상이 되는 주택의 범위에 포함되지 아니하는 것으로 본다.
1.임대주택법 제6조의 규정에 의하여 임대사업자가 임대사업용으로 등록한 임대주택으로서 임대기간, 주택의 수, 가격, 규모 등을 감안하여 대통령령이 정하는 주택
2.그 밖에 종업원의 주거에 제공하기 위한 기숙사 및 사원용 주택, 주택건설사업자가 건축하여 소유하고 있는 미분양주택 등 종합부동산세를 부과하는 취지에 적합하지 않은 것으로서 대통령령으로 정하는 주택
제11조(과세방법) 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 지방세법 제182조 제1항 제1호의 규정에 의한 종합합산과세대상(이하 “종합합산과세대상”이라 한다)과 동법 제182조 제1항 제2호의 규정에 의한 별도합산과세대상(이하 “별도합산과세대상”이라 한다)으로 구분하여 과세한다.
제12조(납세의무자) 과세기준일 현재 토지분 재산세의 납세의무자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 당해 토지에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
1.종합합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 당해 과세대상토지의 재산세 과세표준을 합한 금액이 3억 원을 초과하는 자
2.별도합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 당해 과세대상토지의 재산세 과세표준을 합한 금액이 20억 원을 초과하는 자
부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
③종합부동산세 도입에 따른 자치단체의 재원감소분을 보전하고 재정형평성을 제고하기 위하여 국가는 제1항의 규정에 의한 교부세 재원 외에 종합부동산세법에 의한 종합부동산세 총액을 예산에 매년 계상하여 자치단체에 전액 교부하여야 한다.
④제3항의 규정에 의한 종합부동산세의 교부기준은 종합부동산세 신설에 따른 자치단체의 재원감소분을 기초로 산정하되, 재정여건, 지방세 운영상황, 부동산 보유세 규모 등을 감안하여 대통령령으로 정한다.
대한민국헌법(1987. 10. 29. 헌법 제10호로 전문 개정된 것) 제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②생략
지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전문 개정된 것) 제126조(지방세) 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의하여 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다.
지방세법(1967. 11. 29. 법률 제1977호로 개정된 것) 제2조(지방자치단체의 과세권) 지방자치단체는 이 법에 정하는 바에 의하여 지방세로서 보통세와 목적세를 부과징수할 수 있다.
지방분권특별법(2004. 1. 16. 법률 제7060호로 제정된 것) 제11조(지방재정의 확충 및 건전성 강화) ① 국가 및 지방자치단체는 각 지방자치단체가 사무를 자주적ㆍ자립적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 지방재정을 확충하고 지방재정의 건전성을 강화하는 등 지방재정의 발전방안을 마련하여야 한다.
②국가는 국세와 지방세의 세원을 합리적으로 조정하는 방안을 마련하여야 하며, 지방세의 새로운 세목을 확대하고 비과세 및 감면을 축소하는 등 지방자치단체가 자주적으로 과세권을 행사할 수 있는 범위를 확대하여야 한다.
③국가는 사무의 지방이양 등과 연계하여 지방교부세의 법정률을 단계적으로 상향조정하고, 국고보조금의 통ㆍ폐합 등 포괄적인 지원방안을 마련하는 등 국고보조금제도의 합리적 개선 및 지방자치단체 간의 재정력 격차를 완화하는 방안을 강구하여야 한다.
④지방자치단체는 자체 세입을 확충하고 예산지출의 합리성을 확보하기 위하여 노력하여야 한다.
⑤지방자치단체는 복식부기회계제도를 도입하는 등 예산ㆍ회계제도를 합리적으로 개선하여야 하며, 재정운영의 투명성과 건전성을 확보하여야 한다.
2.청구인들의 주장 및 피청구인의 답변, 관계기관의 의견 요지
가.청구인들의 주장
(1)부동산보유세는 지방자치단체가 제공하는 공공 서비스의 대가적 성격인 응익성, 소요재원을 주민들이 능력에 따라 부담하는 응능성, 과세대상의 보편성 및 세원과 세수의 안정성 등으로 인해 지방세로서의 이상적인 조건을 갖춘 세목이며, 대부분의 국가는 이를 지방세로 하고 있다. 그러므로 피청구인이 이 사건 법률을 제정하여 지방세로서의 본질을 가지고 있는 부동산보유세를 국세화하는 것은 조세의 기본논리에 어긋날 뿐만 아니라, 청구인의 자치재정권에 대한 정면침해이다.
(2)이 사건 법률의 종합부동산세 총액을 예산에 매년 계상하여 자치단체에 전액 교부하도록 한 지방교부세법 제4조 제3항은 단지 선언적 효력을 가진 것에 불과하며, 동조 제4항의 규정은 배분기준을 시행령으로 정하도록 하고 있으나, 이로 인해 중앙정부의 자의성이 개입되어 지방정부의 중앙정부 종속화가 초래될 것이다. 뿐만 아니라 이 사건 법률의 시행으로 인해 청구인 등 지방자치단체의 세원이 줄어들어 재정운용상의 어려움이 발생할 것이며, 가령 청구인 강남구청의 경우 종합부동산세의 시행으로 약 1,000억 원의 세수감소가 예측된다.
(3)따라서 피청구인은 이 사건 법률의 제정으로 청구인의 자치재정권을 침해하였으며, 지방정부의 중앙정부 종속화와 청구인들 지방자치단체의 재정운용상의 어려움 등을 초래하여 지방자치제도 자체의 침해위험성을 야기하였다.
나. 피청구인의 답변
(1)부동산보유세는 응익성ㆍ응능성과는 거리가 먼 과세장치로서 지방세로서의 본질을 가지고 있는 것이 아니며, 상당수의 선진국들은 부동산보유세를 국세로 하고 있거나 국세로 전환하려 한다. 우리 나라의 경우 과거 부동산보유세를 지방세로 규정한 이유는, 우리 나라 지방자치단체의 자치재정이 취약하다는 것을 감안하여 가능한 많은 세입자원을 지방자치단체에게 배분하기 위한 입법적 고려에 불과한 것이었다.
(2)피청구인은 헌법 제122조와 제123조 등에 의한 지방자치단체의 균형발전을 위한 노력의무를 수행하기 위해 이 사건 법률을 제정한 것이며, 지방교부세법을 개정하여 국세로 전환된 세수를 전액 지역균형발전의 재원으로 사용하도록 한 것이다.
(3)따라서 이 사건 법률의 제정을 통해 청구인의 자치재정권이 침해된 사실은 존재하지 아니하며, 나아가 지방자치제도가 침해될 위험성도 전혀 발견되지 아니한다.
다.국세청장의 의견
피청구인의 의견과 대체로 같다.
라.재정경제부장관의 의견
피청구인의 의견과 대체로 같다.
3. 적법요건에 대한 판단
가.피청구인의 처분
(1)헌법재판소법 제61조 제2항에 따라 권한쟁의심판을 청구하려면, 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하여야 한다. 여기서의 처분은 입법행위와 같은 법률의 제정과 관련된 권한의 존부 및 행사상의 다툼, 행정처분은 물론 행정입법과 같은 모든 행정작용 그리고 법원의 재판 및 사법행정작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력처분을 의미하는 것으로 보아야 할 것이다.
(2)권한쟁의심판의 ‘처분’을 이와 같이 이해한다면, 이 사건의 경우와 같이 법률에 대한 권한쟁의심판도 허용된다고 봄이 일반적이다. 다만 권한쟁의심판과 위헌법률심판은 원칙적으로 구분되어야 한다는 점에서, 법률에 대한 권한쟁의심판은 ‘법률 그 자체’가 아니라, ‘법률의 제정행위’를 그 심판대상으로 해야 할 것이다(헌재 2005. 12. 22. 2004헌라3 , 판례집 17-2, 650 참조).
(3)따라서 이 사건의 경우 피청구인이 이 사건법률을 제정한 행위는, 헌법재판소법 제61조 제2항의 ‘처분’에 해당되어 권한쟁의심판의 대상이 될 수 있다.
나.권한의 침해 또는 현저한 침해가능성
(1)헌법재판소법 제61조 제2항에 따라 권한쟁의심판을 청구하려면, 피청구인의 처분 또는 부작위로 인해 청구인의 권한이 침해되었거나 현저한 침해의 위험성이 존재하여야 한다. 여기서 ‘권한의 침해’란 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 청구인의 권한침해가 과거에 발생하였거나 현재까지 지속되는 경우를 의미하며, ‘현저한 침해의 위험성’이란 아직 침해라고는 할 수 없으나 침해될 개연성이 상당히 높은 상황을 의미한다. 권한쟁의심판청구의 적법요건 단계에서 요구되는 권한침해의 요건은, 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 이에 대한 침해가능성이 존재할 경우 충족되는 것으로 볼 수 있다. 권한의 침해가 실제로 존재하고 위헌 내지 위법한지의 여부는 본안의 결정에서 판단되어야 할 것이다.
(2)이 사건의 경우 피청구인이 제정한 이 사건 법률이 시행됨으로 인해 종래 지방세에 속하던 부동산 보유세가 국세로 전환된다면, 지방자치단체가 중앙정부의 간섭을 받지 아니하고 그 재원을 조달ㆍ관리ㆍ운영하는 청구인 지방자치단체의 자치재정권이 침해될 개연성은 존재한다고 볼 수 있을 것이다. 뿐만 아니라, 지방자치단체의 중앙정부에로의 종속 가능성 및 세수감소의 예측가능성 등도 전혀 부인할 수는 없다고 할 수 있을 것이다.
(3)따라서 이 사건 심판청구의 권한침해가능성 요건은 충족되었다고 봄이 상당하다.
다.청구기간
(1)헌법재판소법 제63조 제1항에 따라 권한쟁의심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다. 이 사건에서 이 사건 법률이 피청구인 국회에서 의결된 것은 2005. 1. 1.이고, 공포된 것은 2005. 1. 5.이다. 반면 청구인은 2005. 7. 1. 이 사건 심판청구를 접수하였다. 여기서 문제되는 청구기간의 준수 여부와 관련하여 핵심적인 것은 청구기간의 기산점을 어느 시점으로 보느냐의 문제라고 할 수 있다.
(2)이 사건과 같은 법률의 제정에 대한 권한쟁의심판의 경우, 청구기간은 법률이 공포되거나 이와 유사한 방법으로 일반에게 알려진 것으로 간주된 때부터 기산되는 것이 일반적이다. 일정한 법률안이 법률로 성립하기 위해서는 국회의 의결을 거쳐 관보에 게재ㆍ공포되어야 하고, 이로써 이해당사자 및 국민에게 널리 알려지는 것이기 때문이다.
이 사건 법률은 2005. 1. 5. 관보에 게재되어 공포되었으며, 부칙 제1조에 따라 같은 날 시행되었다. 그러므로 이 사건의 경우에도 이 사건 법률이 관보에 게재되어 공포ㆍ시행된 2005. 1. 5. 청구인들은 자신들의 권한침해 내지 권한침해의 가능성을 충분히 예상했다고 보아야 할 것이다. 그 밖에 이 사건 법률은 이미 제정되기 이전부터 초국민적 관심사였으며, 일부 청구인 측에서도 이 사건 법률제정에 대한 공청회에 직접 참여했다는 사실에 비추어 볼 때, 이 사건 법률이 공포된 시점에 청구인들이 자신들의 권한침해 내지 권한침해가능성을 몰랐다고 하기는 어려울 것이다. 청구인들 스스로도 이 사건 법률이 시행되면, 가령 강남구청의 경우 약 1,000억 원의 세수감소가
예측되고 다른 청구인들의 경우에도 큰 금액의 보유세 감소가 예상된다고 주장한 것은, 이러한 사실을 더욱 뒷받침해주는 것으로 볼 수 있다.
청구인들이 2005. 1. 5. 이 사건법률의 공포ㆍ시행을 몰랐다고 하더라도, 법률의 공포일로부터 청구기간이 기산된다는 점에는 영향을 미칠 수 없다. 관보규정 제14조에 따라 지방자치단체는 관보를 열람할 수 있도록 비치할 의무를 지고 있으며, 같은 규정 제17조와 관보규정시행규칙 제9조에 따라 법령공포의 통지에 대한 관보는 공문에 대체하는 것이므로, 이 사건 법률의 공포사실을 몰랐다는 주장은 허용되지 않을 것이다. 뿐만 아니라 이 사건 법률로 인한 종합부동산세의 시행을 위해 2005. 1. 14. 개정된 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제16조의 규정에 따라, 청구인들을 포함한 전국의 모든 지방자치단체는 2005. 1. 14.부터 전국의 모든 단독주택ㆍ연립주택ㆍ다세대주택 등에 대한 시가를 조사하여 2005. 4. 30. 가격을 공시하는 등의 업무를 수행한 바 있다. 그러므로 청구인들은 늦어도 2005. 1. 14.에는 이 사건 법률의 제정으로 인한 자신들의 권한침해 내지 권한침해가능성을 알았다고 보아야 할 것이다.
(3)이에 대하여 청구인들은 이 사건 법률이 청구인들과 직접적인 관련을 갖게 되는 시점은 이 사건법률의 공포ㆍ시행일자가 아니라 ‘이 사건 법률이 시행된 이후 도래하는 최초의 납기’이므로, 토지ㆍ건물 재산세의 납기인 2005. 7. 16. 내지 2006. 9. 16. 혹은 재산세의 과세기준일인 2005. 6. 1.에 이르러서야 청구인들은 자신들의 권한이 침해되었음을 확정적으로 인식한 것이고, 그렇기 때문에 이 사건 심판청구의 청구기간은 도과된 것이 아니라고 주장한다. 그러나 이 사건 법률의 시행 이후 도래하는 최초의 납기가 이 사건 법률에 따라 재산세 내지 종합부동산세의 납세의무를 부담하게 되는 개인의 기본권침해 여부를 인식하는 시점이 될 수 있음은 별론으로 하고, 청구인들의 자치재정권에 대한 권한침해 여부를 인식하는 시점으로 볼 수는 없으므로, 위 최초의 납기가 이 사건 권한쟁의심판청구의 기산점으로 인정될 수는 없을 것이다. 뿐만 아니라 기간의 기산점이라는 것은 특정인이 그 사유를 인식하였는지에 대한 것이지, 특정인이 그 사유와 직접적인 관련을 갖게 되었는지 여부와 무관하다고 할 것이다.
(4)그러므로 이 사건 법률이 공포ㆍ시행되어 청구인들이 자신들의 권한침해 여부를 알았음이 분명한 2005. 1. 5.이 헌법재판소법 제63조 제1항이 정한 ‘그 사유가 있음을 안 날’에 해당되어, 청구기간은 이때부터 60일 이내인 2005. 3. 5.까지로 보아야 할 것이다. 따라서 그 기간이 경과한 2005. 7. 1. 접수된 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수하지 아니한 것이다.
4. 결 론
따라서 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 송인준
주선회 전효숙(주심) 이공현 조대현
〔별 지〕 청구인 명단：생략