2. B

가. 해양수산부장관은 2001. 12. 28. 해양수산부고시 C로 전남 무안군 D면 소재 연안습지를 E습지보호지역(이하 '이 사건 습지보호지역'이라 한다)으로 지정하였는데, 위 습지보호지역에 소외 F 소유의 전남 무안군 D면 소재 등록번호 G(광업지적 H), I(광업 지적 J), K(광업지적 L)인 광업권(이하 '이 사건 각 광업권'이라 한다)이 편입되었다. 나. 원고 A의 아버지인 소외 M와 원고 B은 2002. 1. 11. 이 사건 각 광업권을 공동매수하였고, 공동광업권자인 위 M가 2008. 3. 18. 사망함에 따라 2010. 2. 18. 사망을 원인으로 광업권 탈퇴 등록이 마쳐졌다. 이후 원고 A, B은 2010. 2. 19. 매매를 원인으로 광업권이전등록을 마쳤다.

다. 원고 A은 2009. 12. 9.경 무안군수에게 망 M 명의로 이 사건 습지보호지역에 편입된 이 사건 각 광업권의 매수를 건의하였고, 무안군수는 2009. 12. 23. 망 M에 대하여 이 사건 각 광업권이 습지보호지역에 위치하여 매수대상으로 판단되나 감정평가 및 예산확보에 다소 어려움이 있어 소요예산 확보 등 국토해양부와의 협의를 거쳐 보상절차를 진행할 계획이다'라는 취지로 회신하였다.

라. 무안군수는 2010. 2. 5.경 N회사 이와 주식회사 P에게 이 사건 각 광업권 중 육지부를 제외한 나떠지 습지보호지역 내 광구에 대하여 광업권 감정평가를 의뢰하였는데, 이 사건 각 광업권의 육지부를 제외한 부분에 대한 평가금액은 158,566,500원(2개 업체 평균 금액임)으로 산출되었다.

마. 원고 A은 2011. 6. 28. 피고에게 습지보호법 제20조의2의 규정에 근거하여 이 사건 각 광업권 중 육지부를 제외한 습지보호구역 내 광구에 대한 매수청구(보상요구액 158,566,500원)를 하였다(이하 '이 사건 매수신청'이라 한다).

바. 피고는 2011. 7. 7. 원고 A에 대하여 '습지보호지역 지정 이후 해당 광구의 육상 부분에서 2차례(2003년 1,319톤, 2005년 8,000톤)의 광물(고령토) 생산실적이 있었던 것으로 파악되고, 위 원고가 2010. 1, 5. 매매를 통하여 권리를 얻었으므로, 그 전에 지정·고시된 E 습지보호지역에서의 행위 제한 등의 사유로 재산상의 피해가 발생한 것으로 판단할 수는 없다'는 이유로 이 사건 매수신청을 거부하였다(이하 '이 사건 거부처분'이라 한다).

사. 이에 원고 A이 2011. 7. 13. 피고에게 재차 광업권 매수 청구수리를 촉구하자, 피고는 2011. 7. 14. 원고 A에게 '공유수면에서의 광물 채굴은 공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제1항 제10호에 따라 허가를 받아야 하므로, 이 사건 각 광업권 중 매수를 청구하는 부분은 습지보호지역 지정 이전에도 광물 채굴이 제한되어 있었고, 원고 A이 매매를 원인으로 이 사건 각 광업권을 취득하기 이전에 이미 습지보호지역이 지정·고시된 이상 행위제한 등의 사유로 재산상의 피해가 발생한 것도 없다'는 내용으로 위 원고의 매수청구가 불가하다는 취지로 회신하였다.

아. 원고 A은 2011. 8. 11. 중앙행정심판위원회에 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 취지로 행정심판을 청구하였는데, 중앙행정심판위원회는 2012. 2. 28. 위 원고의 청구를 기각하였다.

자. 한편, 소외 Q 주식회사는 1996. 1. 10. R광산의 이 사건 각 광업권에 대하여, 소 외 M는 2003. 2. 10. S광산의 이 사건 각 광업권에 대하여 각 전라남도지사로부터 채광계획변경인가를 받았는데, 위 R광산 및 S광산의 채광지는 답(논)으로서 농지이고, 이 사건 각 광업권의 채굴실적은 다음과 같다.

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차. 피고의 위 채광계획변경인가 협의사항에 대한 2012. 1. 26.자 질의에 대하여 전라남도는 2012. 1. 21. '위 각 광산의 채광지가 답(논)으로 농지법에 따른 농지의 타 용도 일시사용허가에 대해서만 의제 처리되었으며, 신청지가 답인 관계로 공유수면 점유 사용은 의제처리 대상이 아니므로 의제처리되지 않았음'이라는 취지로 회신하였고, 무안군은 2011. 8. 26. '위 채광계획변경인가시 공유수면 점용 및 사용의 허가에 대한 협의 요청이 없었다'라는 취지로 회신하였다.

[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 제10 내지 12호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

원고들이 소유한 이 사건 각 광업권 중 일부가 습지보호지역에 편입됨으로써 원고들이 습지보전법 제13조 제1항 제4호에 따라 광물을 채굴할 수 없는 손실을 입었다.

따라서 원고들은 공동광업권자로서 습지보전법 제20조의2 제1항에 따라 피고에게 이 사건 각 광업권 중 습지보전지역에 편입된 부분의 매수를 청구할 권리가 있다고 할 것이고, 정당한 사유가 없는 한 피고로서는 이를 거부할 수 없다. 그런데, 피고는 원고들에게 재산상의 손실이 없다는 등의 부당한 사유로 이 사건 거부처분을 하였다. 또한 이는 무안군수의 견해표명에 반하는 것으로서 원고들의 신뢰를 침해한 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 거부처분은 위법하다[광업법 제30조 제1항, 제17조 제5항 등의 규정에 의하면 광업권을 공동소유하는 경우 그 소유형태는 조합이므로 합유인 공동광업권에 관한 소송은 합일 확정을 요하는 필요적 공동소송에 해당한다고 할 것이고, 이는 공동광업권의 매수신청에 관한 항고소송에 있어서도 마찬가지라 할 것이다(대법원 1964. 3. 31. 선고 63누158 판결 참조)].

나. 관계법령

별지 관계법령의 기재와 같다.

다. 판단

(1) 습지보전법 제20조의2 제1항, 같은 법 시행령 제17조의2 제2항, 제3항에 의하면, 국토해양부장관은 습지보호지역에서 광업권의 소유자가 이를 매도하고자 하는 경우 당해 연도 예산의 범위안에서 매수여부를 결정하여 이를 매수할 수 있다고 규정하고 있고, 위와 같은 습지보호지역에서의 권리매수 규정은 2002, 12. 26. 신설된 것인데, 이는 습지보호지역 지정에 의한 행위제한에 따른 재산권의 피해를 보전하는데 그 취지가 있다. 위와 같은 매수규정의 형식이나 내용, 그 취지 등에 비추어 볼 때, 매수상대방인 국토해양부장관은 광업권 소유자의 매수청구에 구속되는 것이 아니라 습지보 호지역 지정에 따른 재산권 제한의 정도 및 예산의 가용성 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 매수 여부를 결정할 수 있는 재량이 있다고 할 것이다.

(2) 먼저 이 사건 거부처분에 재량권 일탈·남용의 하자가 있는지 여부에 대하여 보건대, 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 사실에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들 및 원고 A의 아버지인 M가 이 사건 각 광업권을 취득하기 이전에 이 사건 각 광업권의 일부가 공유수면에 접한 곳으로 이 사건 습지보호지역 지정·고시가 있었던 점에서 원고들이나 M는 모두 이 사건 광업권의 일부에 행위제한이 존재하는 사정을 알면서 이 사건 각 광업권을 취득하였다고 할 것인 점(더욱이 M와 원고 B이 이 사건 각 광업권을 최초 취득할 당시에는 법규상 위 권리매 수규정도 없었다), ② 위와 같이 이 사건 각 광업권의 일부의 권리행사가 제한된다는 사정을 알았을 원고 A의 이 사건 매수신청에 대하여 피고가 응하지 않더라도 원고들에게 새로운 재산권 제한이 가해지거나 손실이 발생한다고 보기 어려운 점, ③ 이 사건 각 광업권과 관련하여 이 사건 습지보호지역 지정 이전부터 공유수면 부분을 제외한 육상 부분에 한하여 채광계획이 수립되어 채굴한 실적만이 인정될 뿐, 공유수면 부분에 대한 채광계획이나 채굴실적이 보이지 않는 점에서 원고 A이 이 사건 매수신청을 통하여 피고에게 매수를 구하고 있는 부분인 이 사건 광업권 중 습지보호지역(공유 수면) 부분의 경우 습지보호지역의 지정으로 인하여 국가가 매수를 통하여 보상하여야 할 필요가 있는 구체적인 손실이 존재한다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고의 이 사건 거부처분이 재량권을 일탈 남용한 것이라 볼 수 없다.

나아가 이 사건 거부처분이 신뢰보호의 원칙에 위배하였는지 여부에 대하여 보건대, 을 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 무안군수의 감정평가의뢰, 망 M 명의의 건의에 대한 회신 등에서 나타나는 무안군수의 의사는 신뢰보호의 기초가 되는 공적 견해표명에 해당한다고 보기 어렵고, 그밖에 원고들이 제출한 증거만으로 이를 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(3) 따라서 원고들의 주장은 이유없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김태환

판사김진하

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심급 사건

참조조문

참조판례