2. 피고가 2012. 1. 27. 원고에게 한 별지 1 기재 공개청구청보 중 별지 2 공개대상 기재 정보에 대한 거부처분을 취소한다.

3. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 1/3은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

가. 원고는 2006. 8. 24. 구 B단체 C센터가 B단체로부터 분화되어 설립된 경제관련 시민단체로서, 소액주주의 권익보호를 위한 소액주주운동, 기업지배구조 관련 법제도 개선 및 정부정책 감시 등을 주요한 활동목적으로 하고 있는 법인이다.

나. D 주식회사(이하 'D')는 열병합발전소의 상업운전을 개시하여 E 공항시설 및 공항신도시에 전기와 열을 공급하기 위한 목적으로 1997. 2. 21. F민자사업단1)과 대한민 국정부 사이의 E열병합발전소 민자유치시설사업에 관한 실시협약'(이하 '이 사건 실시 협약')에 의하여 위 민간기업들과 E공사가 대주주로 참여한 가운데 설립되었다.

다. D는 사업실시 초기부터 LNG가스 등 에너지 가격의 급등 등으로 인하여 경영의 어려움을 겪게 되었고, 2008년 무렵 부채가 순자산을 초과하는 자본 잠식 상태에 있었다.

라. 피고는 2008. 8.경 감사결과처분요구서를 통하여 국토해양부장관에게 'D가 에너지 수요를 잘못 판단하여 첫해부터 만성적인 적자에서 벗어나지 못하고, 국제유가 상승 등 외부적인 악재까지 겹쳐 정상적인 경영이 어려운 위 회사의 열병합발전소의 문제점을 종합적으로 고려하여 청산 등 실현가능한 근본적인 대책마련이 시급하다'는 취지로 권고하였다(갑 제8호증 8쪽 내지 23쪽 참조).

마. E공사는 2008. 12. 2. D의 청산발의를 위하여 임시주주총회의 소집을 요구하였고, D는 2009. 5. 7. 임시주주총회를 열고 2009. 6. 26.까지 경영정상화가 이루어지지 않을 경우 이 사건 실시협약을 해지하기로 결의하였다.

바. 국토해양부(산하 서울지방항공청 포함)는 2009. 7.부터 2009. 12.까지 관계기관들과 협의 및 검토를 거쳐 E공사가 D 주식을 인수하는 방안을 추진하였고, 결국 E공사는 2009. 12. 말경 G 주식회사와 H 주식회사의 지분 65%를 무상으로 인수하는 주식양 수도계약을 체결하였다.

사. 원고는 2010. 2. 11. E공사의 D 인수와 관련하여 피고에게 감사를 요청하였다.

피고는 2011. 7. 5. E공사에 대한 기관운용 감사결과를 발표하였고, D 인수 등과 관련하여서는 2011. 12. 1. 아래와 같은 요지로 추가로 감사결과를 발표하였다(갑 제5호증).

●국토해양부 · 내용 : 서울지방항공청은 E공사로 하여금 2009년말 현재 자본금 529억 8,200만원이 잠식된 D 주식회사에 대한 민간기업들의 지분 66%를 인수하도록 함. 위와 같이 자본금이 완전 잠식되고 추가 부채까지 있는 위 회사에 대하여 자구 노력 (자본금 증자)을 통해 민간투자사업을 계속 영위하게 하 거나, 부득이 D를 인수하게 할 때에는 인수전문회사를 선정하여 사업성을 객관적으로 평가한 후 협 상을 통해 사업성이 확보되는 유리한 조건에서 인수하도록 조치함이 타당하다. 서울지방항공청은 2009. 8. 13. 채권금융기관들의 D에 대한 공동관리(워크아웃) 개시 결정에 따라 채권금융기관들과 D 간에 도출된 경영정상화 방안과 위 평가용역 결과 등을 비교하여 민간투자사업을 계속 영위하는 방안, 청산·파산 등의 방안, 그리고 공사가 인수하는 방안 중에서 가장 유리한 처리방안을 마련하지 않고 2009. 8. 19. 갑자기 E공사로 하여금 D의 지분인수 가능성을 검토하도록 한 후 2009. 8. 26. D 인수관련 회의에서 회사가치 평가용역 수행자를 부실당사자인 D가 선정·수행(용역비 부담)하도록 하였다.이에 따라 용역사인 회계법인은 2009. 9. 22. D가 제출한 회사자료에 대한 정확한 실사도 하 지 아니한 채 회사담당자와의 인터뷰 등을 근거로 ‘사업성이 있다'는 취지의 D 주식산정보고서를 작 성·제출하였다. 또한 서울지방항공청은 2009.11. 13. 채권금융기관들로부터 공동관리 기간연장을 위한 가시적인 조치를 요구받자, D 지분 인수 가능성에 대해 출자자 등과 협의하도록 E공사에 지시함으 로써, 결국 2009. 12. 3. 및 2009. 12. 21. D 정상화방안 관련기관 회의에서 D 지분인수 방안을 결 정하게 되었다.

그 결과 서울지방항공청은 객관성이 결여되고 사실과 다르게 작성된 주식가격산정 용역 보고서 등을 근거로 E공사로 하여금 자본이 완전히 잠식되고 향후에도 수익이 창출될 수 없는 구조 인 위 D(총 채무 1,613억원)를 인수하게 하여 E공사의 경영에 부담을 주었다. ○ 조치할 사항 앞으로 민간투자사업 시행자가 운영하는 부실회사를 공공기관으로 하여금 인수하게 할 때에는 사 업성 검토를 철저히 한 후 사업성이 확보되는 경우에 인수하도록 업무처리하고, 관련자들에게 주의 를 촉구하기 바람. ●E공사 내용 : 위 주식가격산정용역보고서에서 제시된 '사업성이 있다'는 결과에 대하여 적정성 여부를 검토하지 않았을 뿐만 아니라 2009. 9. 30, 제11차 이사회보고(열병합발전소 처리 진행상황보고) 에 서 '마이더스 자산가치의 기업 인수시 지분가치가 마이더스이므로 주주들이 공동으로 손해를 부담하 는 구조가 필요하다'는 인수와 관련한 공사의 의견을 위 항공청에 피력조차 하지 않은 채, 2009. 12. 30. 실시협약을 일부 변경하는 조건(당초 구역 전기공급사업자격을 반납, 열공급지역을 영종하 늘도시까지 확대, 생산된 전기는 한국전력에 판매하는 방법으로 변경)으로 위 주식을 인수하였다. -조치사항 : 앞으로 민간투자사업 시행자가 설립하여 운영하는 부실회사를 인수할 때에는 사업성 검 토를 철저히 한 후 사업성이 확보되는 경우에 인수하도록 업무처리하고, 관련자에게 주의를 촉구하 기 바람.

아. 원고는 위 감사결과보고서에 기재된 사실관계의 확인을 위하여 2012. 1. 16. 별지 1 기재 정보(이하 '이 사건 정보')에 대하여 정보공개를 청구하였다.

자. 피고는 2012. 1. 18. 원고의 정보공개청구와 관련된 기관인 서울지방항공청과 E 공사에 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법') 제11조 제3항에 의하여 의견 요청을 하였고, 서울지방항공청과 E공사는 2012. 1. 20. '위 정보는 D와 체결된 실시협약에 의한 비밀유지대상이 되고, D의 경영상 민감한 사항이므로 비공개를 요청한다'는 취지로 회신하였다.

차. 피고는 2012. 1. 27. '정보를 생산한 기관인 서울지방항공청과 E공사가 정보공개법 제9조 제1항 제1호 및 제7호의 규정에 따라 비공개요청을 하였고, 감사 중 취득한 감사자료(증거서류)를 공개할 경우 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 수 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따라 비공개한다'는 이유로 정보공개를 거부하였다(이하 '이 사건 처분').

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 8, 12, 14, 17, 21 내지 23호증, 을 제1, 2(가지번호 포함, 이하 같다) 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

피고는, 이 사건 정보 중 제2항 기재 정보에 대하여 피고가 보유·관리하고 있는 정보가 아니므로, 이 부분에 대한 청구는 부적법하다고 본안 전 항변을 한다. 살피건대, 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점에 비추어, 원고로서는 공개를 구하는 정보를 피고가 보유관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증하여야 한다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조).

그런데 이 법원이 비공개로 이 사건 정보를 열람·심사한 결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 정보 중 제2의 가항의 정보는 16쪽 분량의 발췌된 자료 형태로 존재하나, 제2의 나. 항 내지 라.항 기재 정보에 대하여는 이 사건 정보목록에 포함되어 있지 아니하다. 따라서 원고가 위 정보들도 존재한다는 개연성에 관하여 달리 별다른 입증을 하고 있지 아니한 이상, 위 정보를 피고가 보유관리하고 있다고 보기 어려우므로, 이 부분에 대하여는 그 취소를 구할 법률상 이익이 존재하지 않는다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

1) 피고는 이 사건 처분을 하면서 개괄적인 사유만을 들어 정보공개를 거부하였을 뿐, 비공개사유를 구체적으로 특정하지 아니하여 행정절차법 제23조 제1항, 정보공개법 제13조 제4항에 의한 비공개이유 제시가 흠결된 절차적 하자가 존재한다.

2) 이 사건 정보(위에서 각하된 부분 제외)는 모두 정보공개법에 의한 비공개대상으로 볼 수 없다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 절차적 하자 주장에 대하여

가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 그 근거와 이유를 제시하도록 의무를 지우고 있고, 정보공개법 제13조 제4항도 공공기관이 정보의 비공개결정을 한 경우 비공개이유를 구체적으로 명시하여 통지하도록 규정하고 있으며, 한편 정보공개법 제1조, 제3조, 제8조, 제9조 제1항 등의 관계규정에 의하면, 국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 위 제9조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인 ∙ 검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 제9조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 하며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조).

나) 이 사건으로 돌아와 살펴보면, 피고는 이 사건 처분서에서 서울지방항공청 등 정보 생산기관들이 비공개요청 근거로 제시한 정보공개법 제9조 제1항 제1호, 제7호를 언급하면서 동시에 같은 항 제5호를 비공개사유로 적시하고 있으므로, 피고는 위 조항들을 이 사건 처분의 근거로 제시하였음을 알 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(다만, 피고는 이 사건 소송 과정에서 2012. 7. 9.자 준비서면을 통하여 비공개사유로 정보공개법 제9조 제1항 제5호, 제7호만을 언급하고 있으므로, 같은 항 제1호는 처분사유에서 철회된 것으로 볼 여지도 있는 점, 이 사건 실시협약에 의한 비밀유지의무나 공공감사에 관한 법률 제20조 제5항에 의한 감사관련정보의 감사 목적 외이용금지의무는 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 다른 법률이 정한 비공개사항으로 볼 수 없는 점 등에 비추어, 피고의 처분사유를 정보공개법 제9조 제1항 제5호와 제7호만으로 특정하기로 한다).

2) 쟁점별 판단

가) 이 사건 정보의 유형상 구분

이 사건 정보는 성격에 따라, ① 서울지방항공청이나 E공사에서 D 주식 인수와 관련하여 타기관에 보낸 공문(제1의 가.항 및 나.항, 제3항 기재 정보), ② 서울지방항공청이나 E공사에서 D 주식인수와 관련하여 작성된 회의록 등의 자료(제1의 라.항 및 마.항, 제4항 기재 정보), ③ 피고의 감사과정에서 D 주식인수와 관련하여 작성된 피조사자나 참고인들의 사실확인서 내지 진술서 등 관계서류(제1의 다.항 기재 정보), ④ 용역회사가 작성한 주식산정보고서(제2의 가.항 기재 정보)로 나누어 볼 수 있다. 이하에서는 위와 같은 정보 유형에 따라 판단하기로 한다.

나) 공문 등(①번 유형 정보)

(1) 정보공개법 제9조 제1항 제5호 해당 여부

정보공개법상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제7

조 제1항 제5호에서의 '감사·감독·검사·시험·규제∙입찰계약∙기술개발∙인사관리∙의사결정 과정 또는 내부검토과정에 있는 사항'은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 감사과정에서 제공된 자료 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조). 또한, 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호에서 규정하고 있는 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'란, 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지는 비공개에 의하여 보호할 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조).

이 법원이 비공개로 이 부분 정보를 열람 · 심사한 결과에 의하면, 이 부분 정보는 서울지방항공청 등이 E공사 등에 E 열병합발전소 정상화 방안과 관련한 정책을 시달하거나, 추진일정, 회의개최일정, 협의결과 제출 요구 등이 기재된 공문을 대상으로 하고 있다. 살피건대, ① D 주식 인수와 관련된 피고의 감사는 이미 종결된 사항으로서 이 부분 정보를 공개한다고 하더라도 감사의 공정성에 구체적이고 직접적인 영향을 준다고 보기 어려운 점, ② 이 부분 정보는 공공기관 사이의 객관적 의사표시를 반영하고 있을 뿐 개인의 개별적 행위나 주관적 견해를 포함하고 있지 아니한 점 등에 비추어, 정보의 특성상 이를 공개하더라도 피고나 정보생산기관의 업무를 저해한다고 보기 어려운 점 등에 비추어, 이 부분 정보는 위 조항 소정의 비공개사유에 해당하지 않는다.

(2) 제9조 제1항 제7호 해당 여부

이 부분 정보는 D나 민간기업들의 경영 · 영업상 비밀과의 관련성이 희박하

므로2), 이 조항 소정의 비공개사유에 해당하지 않는다.

(3) 소결론

따라서 이 부분 정보는 공개대상으로 판단되므로, 원고의 이 부분 주장은

이유 있다.

다) 회의록 등 관련자료(②번 유형 정보)

(1) 제9조 제1항 제5호 해당 여부

이 부분 정보는 서울지방항공청이나 E공사에서 D 주식 인수와 관련하여 개최하거나 참여한 회의의 토의 사항을 요약한 회의록이나 회의결과보고서 등을 내용으로 하고 있다. 살피건대, ① 위 정보들은 피고의 감사위원들이 감사결과를 논의하기 위한 회의록이 아니라, 피고가 위 기관들을 감사하면서 제출받은 회의록이므로 감사업무의 공정한 수행과 직접 관련이 없을 뿐만 아니라, 이미 감사도 종결된 점, ② 원고의 입장에서는 민자사업의 실패로 부실화된 D의 주식을 E공사가 인수하는 것이 적절한 대책이었는지에 관하여 정보를 수집할 필요성이 있고, 이 부분 정보는 관계기관들이 어떠한 검토과정을 거쳐 주식인수를 결정하게 된 것인지를 파악할 수 있는 자료로 보이는 점, ③ 이 부분 정보는 회의 참석자들의 발언 내용을 그대로 기재한 것이 아니라, 발언 내용의 요지를 정리하는 형태로 객관화된 특성을 가지고 있는 점 등에 비추어, 이 사건 정보의 비공개로 얻을 수 있는 공익보다는 원고의 알 권리 충족의 필요성이 더 큰 것으로 보인다. 따라서 이 부분 정보는 위 조항 소정의 비공개대상정보로 볼 수 없다.

(2) 제9조 제1항 제7호 해당 여부

이 부분 정보는 D 및 민간기업들이 생산한 자료가 아닐 뿐만 아니라, 그들의

경영상 · 영업상 비밀과 직접 관련이 있다고 보기도 어려우므로, 위 조항 소정의 비공개대상정보로 볼 수 없다.

(3) 제1의 라.항 및 마. 항의 '기타 기록문서' 부분

정보공개청구 대상 정보를 기재함에 있어서는 청구대상정보의 내용과 범위

를 확정할 수 있도록 특정함을 요하는데, 특히 국민 개개인으로서는 공공기관의 지배영역 내에 있는 정보의 구체적인 표목이나 작성 매체를 자세히 알 수 없는 것이 보통이므로 일반인의 관점에서 공개 대상 정보의 대략적인 내용을 알 수 있도록 정보의 범위의 확정하였다면 그로써 정보가 특정되었다고 볼 수 있으나, 공개를 청구하는 정보의 내용은 공공기관의 전문직원이 합리적인 노력으로 그 정보가 기록되어 있는 문서 등을 특정할 수 있을 정도로 청구인이 얻고자 하는 정보의 내용을 제시하여야 할 것이다.

이 사건 정보 중 제1의 라.항 및 마.항에서 'D 주식회사 인수와 관련하여 작

성된 기타 기록문서' 부분은 그 적용대상이 지나치게 포괄적이거나 막연하므로3) 공개청구의 대상이 특정 되었다고 보기 어렵다(다만, 기타 기록문서 중 '회의 결과보고'는 특정가능하므로 공개대상에 포함한다). 따라서 원고의 이 부분 정보공개청구는 이유 없다.

(4) 소결론

따라서 이 부분 정보 중 특정되지 아니한 '기타 기록문서'에 관한 원고의 주

장은 이유 없고, 나머지 주장은 이유 있다.

라) 사실확인서 내지 진술서 등(③번 유형 정보)

이 부분 정보는 피고가 감사과정에서 서울지방항공청이나 E공사의 임직원들에 대하여 조사한 내용을 기재한 문답서나 그들로부터 제출받은 사실확인서 등을 내용으로 하고 있다. 이 부분 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보인지 여부에 관하여 살피건대, ① 조사대상자들의 진술이 공개될 경우 특히 관련자들이 자신의 진술내용이 공개되는 데 대한 부담으로 심리적 압박을 받아 자유롭게 진술을 하기 어렵고 이러한 부담으로 조사에 응하지 않을 우려도 있는 점, ② 관련자들의 자유로운 진술을 위해서는 감사가 종료된 이후라도 관련자들의 진술 내용이 외부에 공개되지 않는다는 것이 보장될 필요가 있는 점, ③ 원고는 D 주식인수 사건과 관련하여 정부정책의 감시와 비판이라는 공익과 관련된 일반적 이해관계를 가지고 있을 뿐, 위 사건과 관련하여 고소·고발인이나 형사피의자에 준할 정도로 밀접한 이해관계를 갖고 있지 못한 점 등을 종합하여 보면, 이 부분 정보는 위 조항 소정의 비공개대상 정보로 보아야 한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

마) 주식산정보고서(④번 유형 정보)

(1) 정보공개법 제9조 제1항 제5호 해당 여부

이 부분 정보는 D의 의뢰에 따라 회계법인이 몇 가지 경우의 수를 놓고 위

회사의 주식가격을 산정하여 보고하는 것을 내용으로 하고 있다. 따라서 이 부분 정보는 위 정보와 관련된 D의 경영상 비밀과 관련되어 있을 뿐, 피고의 감사업무의 공정성과는 무관한 정보이므로, 위 조항은 이 부분 정보의 비공개 사유가 될 수 없다.

(2) 정보공개법 제9조 제1항 제7호 해당 여부

살피건대, ① 이 부분 정보는 2009년 7월을 평가기준으로 삼고 있으므로, D의 현재의 기업가치에 대한 대외적 평가에 악영향을 미칠 위험성이 적어 보이는 점, ② 위 보고서는 기본적으로 대차대조표, 손익계산서 등 일반인에게 공시되는 정보를 바탕으로 장래의 매출액과 비용 및 현금흐름 등을 추정한 것에 불과하므로, D의 영업상 비밀에 기초한 것으로 보기는 어려운 점, ③ 위 보고서는 D의 장래 사업가치에 대한 정부의 판단 및 조치가 타당한 것이었는지 여부를 검증할 수 있는 유용한 자료로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 부분 정보는 이 조항 소정의 비공개대상 정보로 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

마) 소결론

따라서, 원고가 당초 공개를 구한 이 사건 정보 중 별지 2 공개대상정보에 해당하는 범위 내에서 원고의 주장은 이유 있고, 나머지 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 별지 1 기재 공개청구정보에서 제2의 나. 항 내지 라. 항에 관한 청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 별지 2 기재 공개대상정보에 대한 청구는 이유 있으므로 이를 인용하며, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 정재희

판사 손철

2) 위 조항에서 말하는 법인·단체에서 국가나 지방자치단체 및 공공단체는 이에 해당하지 않는다. 공공단체는 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개사유를 주장할 수 있을 뿐이다.

3) 피고가 제출한 대부분의 문서가 여기에 해당할 수 있다.

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심급 사건

참조조문

참조판례