2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 항만시설의 관리 및 운영사업 등을 영위하고 있는 법인이다.

나. 국가 소유의 항만시설인 선식(船席) 및 야적장 등을 민간 부두운영회사(Terminal Operation Company, TOC)에게 일괄 임대하여 자율적으로 전담운영하게 하는 부두운 영회사 제도의 시행에 따라, 국가 소유의 '목포항 대불부두(64번 선석)' 항만시설운영자인 피고는 2009.경 원고를 목포항 대불부두(64번 선석)(이하 '이 사건 부두'라 한다)의 운영자로 선정하였다.

다. 이 사건 부두의 운영자로 선정된 원고는 2009. 9.경 피고와, 이 사건 부두시설에 프런 12,500m, 야적장 45,898,00m, 통로 15,432m, 기타부지(진입도로) 7,200m², 3만톤급 1선석(안벽 250m)]에 대하여 임대차기간을 2008. 5. 11.부터 2013. 5. 10.까지 5년간으로 정하여 임대차계약(이하 '이 사건 임대차계약'이라 한다)을 체결하고 그에 따른 임대차계약서를 작성하였다. 이 사건 임대차계약의 주요 내용은 다음과 같으며, 이 사건 임대차계약은 2013. 5. 10. 갱신되어 2018. 5. 10.까지로 5년간 임대차기간이 연장되었다.

라. 이 사건 임대차계약 제3조 제1항에 따라 이 사건 임대차계약에 적용되는 해양수산부장관이 2004. 1.경 작성한 신설부두 TOC 임대료 산정방안(이하 '이 사건 산정방안'이라 한다)은 다음과 같다.

마. 원고가 2008년부터 2010년까지 이 사건 부두에서 처리한 화물의 실제처리물량, 적정 취급물량, 연차별 적정 취급물량은 아래와 같다.

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바. 피고는 2008.경부터 2013.경까지 원고에게 이 사건 부두에 대한 2008년 내지 2013년도 임대료를 아래와 같이 산정하여 부과하였다.

(단위 : 톤, 원)

피고는 위 2011년 이후 임대료와 관련하여, 이 사건 산정방안 중 '5년차 이전이라도 적정취급물량 이상을 처리한 다음연도부터 5년차부터는 용역결과에 따라 전년도(5 년차) 기본임대료(창고 · 야적장 + 통로 + 선석임대료)에 과거 5년간의 생산자물가 상승율 중 최고치, 최저치를 제외한 3년간 생산자물가 상승률의 평균치와 연계조정하도록 하는 방안과 동일하게 적용한다'는 규정(이하 '이 사건 쟁점규정'이라 한다)에 따라

적정 취급물량 이상을 처리한 다음연도인 2011년도의 임대료를 전년도인 2010년도의 기본임대료(525,000톤을 기준으로 산정한 임대료 341,366,000원)를 기준으로 산정하고, 이를 기초로 2012년, 2013년도의 임대료를 산정하여 원고로부터 임대료를 지급받았다.

사. 감사원은 2014.경 피고에게 '이 사건 쟁점규정의 해석과 관련하여, 개장 초기 (1~4년차)에 적정취급물량 이상을 처리한 경우 다음연도의 임대료 산정은, 적정취급물량 미만을 기준으로 산정된 전년도 기본임대료에 물가상승률을 적용하여 다음연도의 임대료를 산정하는 것이 아니고, 적정취급물량 비율 100%를 기준으로 하여 산정한 전년도 기본임대료에 물가상승률을 적용하여 다음연도의 임대료를 산정하여야 한다'는 취지의 내용이 기재된 이 사건 산정방안 적용 지침을 통보하였다.

아. 이에 피고는 2014. 11. 26. 원고에게 '이 사건 부두에 대한 2011년도 임대료를 (전년도인 2010년도의 기본임대료를 연차별 적정물량인 525,000톤이 아닌 적정취급물량의 100%인 700,000톤을 기준으로 하여) 366,029,560원으로 재산정하였고, 이를 기초로 2012년, 2013년도의 임대료를 산정하여 2011년 내지 2013년도의 임대료 합계 55,221,470원(부가가치세 별도)을 재산정하였으며, 위 금액에 더하여 2014년도 임대료 합계 414,193,970원(부가가치세 별도)1)을 납입할 것을 고지하는 내용의 통보(이하 위 55,221,470원 및 2014년도 임대료 중 원고가 추가 발생분이라고 주장하는 19,395,940원의 임대료를 납입할 것을 고지한 부분을 '이 사건 통보'라 한다)를 하였고, 2011년 내지 2013년도 임대료 재산정액, 기존 부과액, 차액은 다음과 같다.

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 및 관계법령

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

원고는 이 사건 임대차계약 3년차인 2010년도에 적정취급물량인 700,000톤을 초과한 981,025톤을 처리하여 임대차계약 5년차 이전에 적정취급물량 이상을 처리하였는바, 이러한 경우 이 사건 쟁점규정에 따라 4년차인 2011년도 임대료는 전년도(2010 년)의 적정취급물량의 75%를 기준으로 기본임대료를 산정하여야 함에도 불구하고, 피고는 이 사건 쟁점규정의 문언해석의 한계를 일탈하여 2010년도 적정취급물량의 100%를 기준으로 2011년도 임대료를 산정한 후, 이에 기초하여 2011년 내지 2013년도 임대료 합계 임대료 55,221,470원을, 2014년도 임대료 중 19,385,940원을 각 추가로 부과하였다.

2) 신뢰보호원칙 위반

설령, 이 사건 통보가 이 사건 쟁점 규정에 부합하는 처분이라 하더라도, 피고는 2013. 10.경 원고와 2011년도부터 2013년도까지의 임대료 재정산액을 약 26,000,000원으로 합의하였고, 이에 따라 원고가 2013. 11. 25, 이를 완납하였는바, 이러한 상태에서 2011년 내지 2013년도 임대료 추가분 합계 55,221,470원을 부과하는 것은 원고의 신뢰를 침해하는 것이다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

3. 이 사건 소의 적법여부에 대한 직권 판단

직권으로 이 사건 소의 적법여부에 대하여 본다.

행정소송법 제2조 제1항 제1호에서는 항고소송의 대상이 되는 '처분'을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 규정하고 있다. 그러므로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 공권력 행사이어야 하며, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 그 계약에 근거하여 행하는 의사표시는 이에 해당하지 아니한다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결 참조).이 사건에 관하여 보건대, 피고가 부두운영회사 제도에 따라 원고와 체결한 이 사건 임대차계약은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따른 공공계약으로 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상의 계약이라 봄이 상당한 점(대법원

2015. 1. 15. 선고 2013다215133 판결, 서울고등법원 2013나2001653 판결 등 참조), 피고가 이 사건 부두에 대한 임대료를 해양수산부장관이 작성한 이 사건 산정방안 등에 따라 산정하기는 하였으나, 이 사건 임대차계약 제3조 제5항은 임대시설의 규모 등 변경요인 발생 시 원고와 피고가 협의하여 임대료를 조정할 수 있도록 규정하고 있는 점, 이 사건 임대차계약 제20조 제1항은 이 사건 임대차계약으로 발생되는 분쟁 중 중 재법이 적용될 수 있는 사항에 대하여는 대한상사중재원의 중재에 따라 해결하도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 원고에게 이 사건 임대차계약에 따라 임대료를 납입하도록 고지한 이 사건 통보는 피고가 행정청으로서 공권력의 행사가 아니라 사경제적 주체로서 원고와 대등한 지위에서 행한 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.

이에 대하여 원고는, 항만법 제30조 제1항이 항만시설을 사용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항이 해양수산부장관, 항만시설 운영자 또는 임대계약자는 제1항 및 제2항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 사건 통보는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 공권력의 행사로서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하고, 대법원도 2001, 10. 9. 선고 2001두3068 판결 및 1996. 1. 26. 선고 95누1950 판결 등에서 관리청의 임대료부과통지가 처분임을 전제로 하여 사용료부과처분이 위법하다고 판시한 바가 있다고 주장한다.

그러나, 항만법 제30조 제1항은 항만시설(항로표지는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 사용할 수 있는 자로서 원고의 주장과 같이 관리청인 해양수산부장관의 허가를 받은 자 뿐만 아니라 해양수산부장관 또는 해양수산부장관으로부터 항만시설의 운영을 위임 또는 위탁받은 자와 임대계약을 체결한 자 또는 해당 임대계약을 체결한 자의 승낙을 받은 자도 규정하고 있고, 같은 조 제4항이 규정하고 있는 사용료는 임대차계약에 따른 임대료와는 별개의 것이므로, 위와 같은 규정 내용만으로 임대료 부과에 관한 이 사건 통보가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 또한, 원고가 들고 있는 대법원 2001. 10. 9. 선고 2001두3068 판결 및 대법원 1996. 1. 26. 선고 95누1590 판결 등은 항만시설의 사용허가에 따른 사용료부과처분을 한 사안으로서 임대차계약에 따른 임대료를 통지한 이 사건과는 사안을 달리하여 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사장우석

판사류지원

대료 10,000,000원이 감액되었고, 이로 인하여 원고에게 총 합계 414,193,970원이 고지되었으나, 원고는 위 424,193,970원이

2014년도 임대료로 부과 · 고지된 금액임을 전제로 이 사건 청구를 하고 있다.

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