가. 원고는 경남 남해군 B에서 한우를 키우는 사람이다.

나. 남해군청 소속 공수의는 2012. 2. 21. 원고의 축사를 방문하여 원고 소유의 한우 7두에 대하여 구제역 예방백신을 접종(이하 '이 사건 예방접종'이라 한다)하였다.다. 원고는 2014. 4. 30. 피고에게, '원고 소유 한우 1두(이하 '이 사건 한우'라 한다)가 2012. 2. 23. 이 사건 예방접종으로 인한 쇼크로 폐사하였다.'고 하면서 가축전염병 예방법에 따른 보상금의 지급을 청구하였으나, 피고는 2014. 5. 2. 원고에 대하여 아래와 같은 이유로 위 보상금 지급청구를 거부하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 한편 농림수산식품부1) 장관은 2011. 5. 26. 구제역 및 AI 피해농가의 조기 재입식을 통한 재기를 지원하기 위하여 살처분 보상금이 원활히 지급될 수 있도록 조치해 달라는 취지의 공문에 '매몰보상금 신속 지급 방안'을 첨부하여 경상남도지사 등 광역단체장에게 통보하였고, 경상남도지사는 2011. 5. 26. 피고를 비롯한 경상남도 내 지방자치단체장에게 '매몰보상금 신속 지급방안'을 통보하였는데(축산과-11717호), '매몰보상금 신속 지급방안'에 따르면, 가축전염병 예방법 시행령 [별표 1] 제1호 가목의 규정에 따른 보상 중 구제역 백신 피해보상은 구제역 상시 백신 전환에 따라 2011. 6. 1.부터 폐지하도록 되어 있다(이하 '매몰보상금 신속 지급방안' 중 구제역 백신 피해에 관한 보상을 폐지한 부분을 '이 사건 지침'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 을 제1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 한우는 이 사건 예방접종으로 인한 부작용으로 폐사하였으므로, 피고는 가축전염병 예방법 및 같은 법 시행령에 따라 원고에게 이 사건 한우에 대한 보상금을 지급할 의무가 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 지침을 근거로 들어 구제역 상시 백신 전환에 따라 구제역 백신 피해보상이 폐지되었다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 지침은 상위법령인 가축전염병 예방법 및 같은 법 시행령에 반하여 구제역 백신 피해에 관한 보상금을 지급하지 아니하는 것을 내용으로 하고 있어 무효라고 할 것이므로, 이를 근거로 한 이 사건 처분은 법령의 근거 없이 국민의 권익을 침해한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 지침이 상위법령에 위배되는지 여부

가) 가축전염병 예방법 제15조 제1항, 제48조 제1항 제1호는 '농림축산식품부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·자치구의 구청장은 구제역과 같은 가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 막기 위하여 가축의 소유자 등에게 가축에 대하여 주사 등의 조치를 받을 것을 명할 수 있고, 국가나 지방자치단체는 위 주사 등으로 인하여 죽거나 부상당한 가축의 소유자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제11조 제1항 [별표 1]은 '보상금의 지급기준'을 정하고 있으며, 같은 조 제2항은 '제1항의 보상금 지급기준에 의한 가축 등에 대한 평가의 기준 및 방법, 가축의 종류별 평가액의 산정기준 그 밖의 가축 등의 평가에 관한 세부적인 사항은 농림축산식품부장관이 정하여 고시한다.'고 규정하고 있다.

나) 살피건대, 위 각 규정에 따르면, 국가나 지방자치단체는 구제역 백신 접종으로 인하여 죽은 가축의 소유자에게 백신 접종 당시의 해당 가축 평가액의 80/100의 범위 내에서 보상금을 '지급하여야 하고, 농림축산식품부장관은 가축전염병 예방법 제48조 제1항 각 호에서 정한 보상금 지급대상을 전제로 같은 법 시행령 제11조 제1항 [별표 1]에서 정한 '보상금 지급기준'에 관하여 가축에 대한 평가의 기준 및 방법, 가축의 종류별 평가액의 산정기준 그 밖의 가축의 평가에 관한 세부적인 사항을 정할 수 있을 뿐, 같은 법 제48조 제1항 각 호에서 정한 '보상금 지급대상'의 범위를 제한할 수 있는 권한은 없다고 할 것이다. 그런데 이 사건 지침은 2011. 6. 1.부터 구제역 백신 피해에 관한 보상금 지급을 폐지하는 것을 내용으로 하고 있는바, 이는 가축전염병 예방법 및 같은 법 시행령이 농림축산식품부장관에게 위임한 '보상금 지급기준'에 관한 사항을 넘어선 '보상금 지급대상'에 관한 사항으로서 법령의 위임범위를 벗어난 것이다. 따라서 이 사건 지침은 상위법령에 위배되어 무효라고 할 것이므로, 이를 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 피고의 처분사유의 추가 주장에 관한 판단

피고는, '이 사건 예방접종에는 아무런 시술상의 문제가 없었고, 이 사건 한우의 폐사는 예방접종의 부작용이 아닌 비위생적인 축사 환경으로 인한 2차 감염의 부작용 때문이므로 보상금 지급대상에 해당하지 아니한다.'는 이유로 이 사건 처분이 적법하다는 처분사유를 추가하였으나, 위와 같은 처분사유는 당초 처분사유와 그 내용 및 취지가 다르고 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수도 없으므로, 피고가 위와 같은 처분사유를 추가하는 것은 허용되지 아니한다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 더 살필 필요 없이 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사박규도

판사박지연