소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 송우철, 박태준, 오정민

소송대리인 법무법인(유한) 지평

담당변호사 박용대

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 초·중·고등학교에서 사용되는 검인정 교과용 도서를 출판하는 출판사로서, [별지 1] 처분 목록 '교과용 도서명'란 기재와 같이 2015학년도 초등학교 56학년 교과서 및 초등학교 5 ~ 6학년 교사용지도서(이하 위 교과서와 교사용지도서를 합하여 '이 사건 각 교과용 도서'라 한다)를 출판하면서, 그 가격을 '희망가격'란 기재금액으로 결정하였다.

나. 피고는 교과용도서에 관한 규정(이하 '교과용 도서 규정'이라 한다) 제33조 제2항 제1호, 제3호의 사유로 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다는 이유로, 2015. 5. 15. 원고에게 이 사건 각 교과용 도서의 가격을 [별지 1] 처분목록 '조정 가격'란 기재 가격과 같이 조정할 것을 명하였다(구체적인 처분사유는 [별지 2] 처분 사유 기재와 같고, 이하 위 명령을 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2015. 6. 12. 피고에게 교과용 도서규정 제33조 제4항에 따라 이의신청을 하였으나, 피고는 2015. 8. 11. 원고에게 위 이의신청을 모두 '불수용'한다는 내용의 심사결과를 통지하였다.

라. 원고는 다시 2015. 11. 9. 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2016. 6. 14. 이를 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로, 취소되어야 한다.

1) 가격 조정 명령을 하기 위해서는, 해당 교과용 도서가 교과용 도서규정 제33조 제2항 각 호의 사유에 해당함은 물론, 그와 같은 사정 등으로 인하여 '가격이 부당하게 결정될 우려가 있음이 별개로 인정되어야 하는데, 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분사유는 존재하지 않는다.

2) 검.인정도서 가격 조정 명령을 위한 항목별 세부사항 고시(교육부고시 제2015-49호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 교과서 가격 산정에 필요한 항목들을 충분히 반영하고 있지 않고, 실제 발행부수가 평균부수에 못 미치는 출판사와 평균부수 이상인 출판사를 합리적 근거 없이 차별하는 등 정당한 가격 산정 기준이 될 수 없으므로, 이를 기초로 조정가격을 산출한 것은 위법하다.

3) 설령 처분사유가 인정되더라도, 이 사건 각 교과용 도서의 조정 가격이 지나치게 낮게 책정되어, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

[별지 3] 관계 법령 기재와 같다.

다. 가격 조정 명령의 요건 및 '가격이 부당하게 결정될 우려'의 존재 여부

1) 초·중등교육법 제29조 제2항은 "교과용 도서의 범위·저작·검정 · 인정·발행·공급·선정 및 가격 사정(査定) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"고 규정하고 있다. 이에 따라 대통령령인 교과용 도서규정 제33조는 제1항에서 "검정도서와 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정한다"고 규정하고, 제2항에서 "제1항 에도 불구하고 교육부장관은 다음 각 호의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있거나 그 가격이 결정된 이후 도서개발에 투입된 비용을 출판사가 전부 회수하였음에도 이를 가격에 반영하지 아니하는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 명할 수 있다"고 규정하면서, 각 호의 사유로 "1. 제조원가 중 도서의 개발 및 제조 과정에서 실제 발생하지 아니한 제조원가가 차지하는 비율이 1,000분의 15 이상인 경우, 2. 가격결정 항목 또는 비목(費目) 구분에 잘못이 있는 경우, 3. 예상발행부수보다 실제 발행부수가 1천부 이상 많은 경우"를 들고 있다(이하 교과용 도서규정 제33조 제2항을 '이 사건 조항'이라 한다).

2) 이 사건 조항의 문언 내용과 개정 연혁, 입법취지 등에 비추어 보면, 이 사건 조항에서 정한 '각 호의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다'는 이유로 가격 조정 명령을 하기 위해서는, 해당 교과용 도서가 이 사건 조항 각 호의 사유에 해당함은 물론, 그와 같은 사정 등으로 인하여 '가격이 부당하게 결정될 우려'가 있음이 별개로 인정되어야 한다. 이때 가격 조정 명령 대상 교과용 도서어 대하여 이 사건 조항 각 호의 사유가 인정된다고 하여, 곧바로 '그 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려'가 추정되는 관계로 볼 수는 없으므로, 피고로서는 이 사건 각 교과용 도서에 관하여 이 사건 조항 각 호의 사유가 인정된다는 점뿐만 아니라 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다는 점까지 증명하여야 한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2015두60020 판결 참조). 그 이유는 다음과 같다.

① 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는지 여부는 검.인정도서 출판사의 과다한 이득과 이로 인한 수요자의 경제적 부담 증가 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 이 사건 조항 각 호가 정한 사유가 있다고 하여 항상 출판사가 과다한 이득을 얻는다거나 그로 인하여 수요자의 경제적 부담이 증가한다고 단정하기 어렵다.

② 이 사건 조항 각 호의 사유와 출판사가 실제로 결정한 가격 또는 희망하는 가격 사이의 상관관계가 명확하다고 보기 어렵다. 이 사건 조항 각 호의 사유가 있음에도 불구하고 출판사가 결정한 가격 또는 희망하는 가격 자체는 객관적으로 보아 부당한 가격이 아닐 수 있다.

③ 이처럼 이 사건 조항 각 호의 사유와 가격이 부당하게 결정될 우려는 개념적으로 구별되고 그 상관관계가 곧바로 인정되지 않을 수도 있으므로, 위 각 호의 사유가 인정된다고 하여 위 부당성이 당연히 추정된다고 볼 수는 없다.

3) 한편, ① 검 · 인정도서를 발행하는 출판사들은 기본적으로 영업활동의 자유의 주체로서 영리를 추구함이 그 본질인 점, ② 검· 인정제도 하에서는 과목당 여러 종류의 교과서가 존재하고 각급 학교에서는 여러 교과서의 내용과 수준, 가격의 적절성 등을 비교·검토한 후 하나의 교과서를 채택하여 주문하게 되므로, 교과서 시장에도 수요·공급의 원칙이라는 최소한의 시장경제의 원리가 작동할 것으로 보이는 점, ③ 교육부가 교과서 가격 자율화 제도를 도입하면서 전체 교과서 중 인정도서의 비중을 확대해 온 취지는, 적정한 이윤보장을 통해 출판사들로 하여금 교과서 제작에 시간과 노력을 투입하도록 함으로써 학생들의 다양한 요구를 반영할 수 있는 양질의 교과서를 제작하도록 유인하기 위한 목적이 있었음을 부인할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 비록 교과용 도서가 공공재적 특성을 지닌다 하더라도, 국가에 의한 가격 결정 개입의 정도는 교과용 도서 가격 인상으로 인한 국가재정 부담 및 학부모 부담 증가 등을 고려하여 가격 결정에 대한 시장의 기능을 합리적으로 보완하기 위한 최소한에 그치는 것이 타당하다. 따라서 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정하기 위해서는 단순히 교과용 도서의 가격상승률이 평균적인 물가상승률에 비하여 높다.

는 등의 사정만으로는 부족하고, 가격에 영향을 미치는 직·간접적인 요소와 경제환경, 국민소득수준, 유사 품목의 물가 등을 종합적으로 고려하여 출판사가 정한 교과용 도서의 가격이 사회통념상 용인할 수 없는 과도한 수준이라고 평가되어야 할 것이다.

4) 피고는 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 주장하면서, 그 근거로 ① 제조원가에 포함될 수 없는 필름출력비와 검정심사수수료 등을 계상하여 희망가격을 산출한 점, ② 실제 발행부수 및 평균부수보다 예상발행부수를 적게 적용하여 희망가격을 산출한 점, ③ 기존 교육과정에 따른 교과서 및 지도서 대비 이 사건 각 교과용 도서의 가격상승률이 최근 3년간 평균 물가상승률 및 1인당 국민총소득 증가율에 비해 과도하게 높은 점 등을 들고 있다.

그러나 앞서 든 각 증거 및 갑 제8, 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 교과용 도서규정 제13조, 제16조에 의하면, 검· 인정을 신청하는 자는 피고가 신청도서의 쪽수, 검정심사의 교과별 난이도 및 검정비용 등을 고려하여 결정 · 공고하는 검· 인정수수료를 납부하여야 하고 이는 반환되지 않는바, 이와 같이 검· 인정 수수료가 검.인정도서 출판 시 필수적으로 소요되는 비용에 해당하는 이상, 출판사가 교과용 도서 희망가격 산출 시 이를 반영하였다는 사정만으로는 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 단정할 수 없는 점, ② 원고로서는 희망가격 산출 당시 최종 합격될 다른 출판사의 검·인정 교과서의 수나 품질에 관하여 알 수 없었으므로, 미리 실제 발행부수를 정확히 예측하기 어려웠을 것으로, 보이는 점, ③ 이 사건 각 교과용 도서의 경우, 원고가 2009년 개정 교육과정에 맞추어 새롭게 그 내용을 연구, 개발하여 발행하였음에도, 단순히 기존 교육과정에 따른 교과서 및 지도서와 가격을 비교하는 것은 부당하고(기존 교육과정에 따른 교과서 및 지도서의 가격이 합리적으로 결정되었다고 볼 자료도 없다), 앞서 본 바와 같이 교과서 및 지도서의 가격상승률이 물가상승률 등에 비해 높다는 사정만으로는 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 단정할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거만으로는 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 과도하게 결정되었다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 볼 수 없다.

라. 이 사건 고시에서 정한 조정가격 산정 방식의 위법 여부

1) 교과용 도서규정 제33조 제3항은, 이 사건 조항에 따라 가격 조정 명령을 하는 경우, 그 조정 금액은 재료비, 인쇄· 제조비 또는 제작비(도서나 음반 및 전자저작물을 개발하거나 생산하기 위하여 투입하는 비용으로서 인쇄 제본비 또는 복제비, 고정비 및 고정비 이자를 합한 금액을 말한다), 일반관리비, 그 밖의 경비, 출판사 이윤, 저작자 인세, 도서 개발 지원금, 공급수수료 등을 고려하여 산정하되, 항목별 세부사항은 교육부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 이 사건 고시는 제조 원가와 제비용을 합한 '정가총액'을 '기준부수'로 나눈 후 최근 3개년 평균 소비자물가상 승률을 곱하는 방법으로 '조정가격'을 산정하도록 하면서, 위 '기준부수'는 실제 발행부수가 평균부수 이상인 경우에는 실제 발행부수를 반영한 기준부수(실제 발행부수에서 실제 발행부수의 18.5%와 실제 발행부수에 연평균 학생수 증감률을 적용한 부수를 각 공제하여 산정)와 평균부수를 적용한 기준부수(평균부수에 부수구간에 따라 절사단위를 적용한 부수에서 해당 부수의 3.5%와 해당 부수에 연평균 학생수 감소율을 적용한 부수를 각 공제하여 산정) 중 최댓값을, 실제 발행부수가 평균부수 미만인 경우에는 평균 부수를 적용한 기준부수를 적용하도록 규정하고 있다.

2) 그러나 실제 발행부수가 평균부수에 못 미치는 출판사와 평균부수 이상인 출판사에 대해 기준부수를 정함에 있어, 피고가 전자의 경우에는 평균부수 기준 3.5%의 인센티브를 부여하면서도, 후자 중 실제 발행부수를 반영한 기준부수의 경우에는 실제 발행부수 기준 18.5%의 인센티브를 부여하는 등 기준부수 결정구조를 합리적 이유 없이 출판사별로 달리 한 것은 자의적 차별에 해당하고, 그러한 기준부수를 기초로 조정가격을 산출한 것은 위법하다 할 것이다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65725 판결 참조).

마. 소결론

따라서 이 사건 처분사유가 인정되지 않을 뿐만 아니라, 그 조정가격의 산정 방식 역시 위법하므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사박종환

판사추진석

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