2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담한다.

가. 부산 해운대구 A에 있는 지하 7층 지상 30층 B호텔은 그 지하층은 대부분 (호텔주차장으로, 지상 1 내지 3층은 근린생활시설로, 지상 4층은 호텔 사무실과 음식점으로 사용되고 있으며, 나머지 지상 5층부터 30층까지 각 호텔식 서비스가 제공되면서 객실 안에 거실과 세탁실, 주방 등의 편의시설을 갖춘 일종의 레지던스 호텔로서 전체 객실 416실을 각 호실별로 분양하여 각각의 구분소유자가 있는 집합건물이다(이하 '이 사건 집합건물'이라고 한다).

나. 원고는 2009. 9. 22. 이 사건 집합건물의 객실 전부에 대하여 숙박업 영업신고를 하였다가, 이 사건 집합건물의 객실 중 380실의 구분소유자들과 위탁운영계약을 체결하고 2010. 8. 4. 영업 객실 수를 위 380실로 하여 피고에게 숙박업 영업(변경)신고를 마친 후 4층에 접객대, 로비와 호텔 사무실 등의 설비를 갖추고 숙박업을 영위하였으며, 2011. 4. 18. 영업객실 수 3개를 추가하여 숙박업영업변경신고를 하였다. 그 뒤 2012. 7. 1. 이후부터는 원고가 위탁운영하는 객실 수는 223 실로 감소되었다.다. 참가인은 이 사건 집합건물의 객실 중 168실의 구분소유자들과 위탁운영계약을 체결하고, 2012. 7. 3. 영업객실 수를 168실로 하여 피고에게 숙박업영업신고서를 제출하였다.

라. 피고는 2012. 7. 3. '집합건물 숙박시설에 다수의 숙박업 영업신고는 불가'라는 보건복지가족부 질의응답(유권해석(보건복지가족부 생활 위생팀-242호, 2008, 1. 22.. 이하 '관련 질의응답'이라고 한다)에 따라 이미 원고가 숙박업 영업신고를 마친 이 사건 집합건물에 다시 참가인이 한 숙박업 영업신고는 불가하다는 이유를 들어 참가인의 숙박업 영업신고를 반려(이하 '제1차 반려처분'이라고 한다)하였다. 관련 질의응답의 요지는 다음과 같다.

공중위생관리법령상 숙박업의 시설 및 설비에 대하여는 별도의 규정이 없으나 숙박업자는 업소내에 숙박업 신고증을, 접객대에 숙박요금표를 게시하여야 한다는 등의 준수사항이 있는 점과 숙박업자가 공중위생법 위반으로 행정처분의 대상일 경우 공중위 생업을 신고한 자에게 행정상의 권한과 책임(행정처분)이 귀착되므로 같은 집합건물내 다수의 숙박업 영업을 할 경우 영업신고에 따른 영업자 준수 사항이 지켜지기가 어렵고 영업자(관리자)가 현실적으로 업소에 종사할 수 없어 성매매행위, 청소년 혼숙 및 각종 사건사고 등을 예방할 수 없고 이에 따른 책임문제가 발생한다는 점 등에 비추어 집합건물 내 다수의 숙박업 영업신고는 불가하다.

마. 참가인은 2012. 8. 22. 피고에게 객실 1개를 더 추가하여 169실에 대하여 숙박업 영업신고를 하였으나, 피고는 같은 날 제1차 반려처분과 같은 취지로 영업신고를 반려(이하 '제2차 반려처분'이라고 한다)하였다.바, 참가인은 이에 불복하여 부산광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 2012. 9. 18. 제2차 반려처분을 취소한다는 인용재결을 받았다. 이에 따라 피고는 2012. 10. 4. 참가인이 제출한 숙박업영업신고를 수리(이하 '이 사건 처분'이라고 한다) 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3(가지번호 포함, 이하 같다) 내지 7, 8 내지 11호증, 을가 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

피고와 참가인은, 원고가 법률상 이익이 없는 자로서 원고적격이 없으므로 이 사건 소는 부적법 각하되어야 한다고 항변한다.

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 그리고 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 직접적· 구체적 이익을 말한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

살피건대, 원고는 2009. 9. 22. 숙박업 영업신고를 마치고, 이후 이 사건 집합건물에서 숙박업 영업을 단독으로 영위하여 왔으나, 피고의 참가인에 대한 이 사건 처분으로 인하여 1개의 집합건물에 2개의 숙박업을 영위하는 자가 공존하게 되었는바, 만약 공중위생관리법(이하 '법'이라고 한다)과 법 시행규칙의 입법목적 및 취지상 1개의 집합건물에 다수의 숙박업 영업신고가 불가하다는 취지라면 피고의 이 사건 처분으로 인하여 원고가 1개의 집합건물에서 단독으로 숙박업을 영위할 수 있는 법률상 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 침해되는 것이 되므로 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당된다고 할 것이다.

따라서 피고 및 참가인의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 처분은 이 사건 집합건물에 2개의 숙박업자가 존재하여 영업주체의 혼동을 초래하거나 관련 법령상의 의무위반이 발생할 경우 책임주체가 불분명하여 행정처분을 부과하는 것이 어려워지게 하는 것이어서 관련 질의응답에 반하고, 법 및 법 시행규칙 등의 입법목적 달성을 불가능하게 하여 위법하다.

2) 참가인이 2012. 10. 4. 영업신고서를 제출할 당시 이 사건 집합건물의 6층 공용부분인 아트리움에 접객대 및 로비 시설을 하였는데 이는 참가인이 공용부분에 불법적으로 시설물을 설치한 것으로서 영업신고를 수리하여서는 아니됨에도 피고가 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

3) 참가인은 이 사건 처분을 받기 위하여 피고에게 영업신고서 및 이에 첨부된 '영 업시설 및 설비개요서'를 제출하였는바, 이때 참가인이 사용권을 확보하지 아니한 '객 실'까지 포함하여 숙박업을 할 수 있는 객실로 신고하였고, 구분소유권의 대상이 되는 전유부분과 공유부분을 별도로 기재하여 이를 신고하여야 함에도 불구하고 이를 구별하여 기재하지 아니한 채 신고하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 관한 판단

가) 법 제3조 제1항은 공중위생영업을 하고자 하는 자는 '보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 구청장 등에게 신고하여야 한다'고 규정하고, 제3항은 '그 신고의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다'고 규정하고 있는데, 이에 따른 구 공중위생관리법 시행규칙(2012. 12. 11. 보건복지부령 제173호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라고 한다) 제2조는 [별표 1]에서 숙박업에 관하여, 숙박업(생활)은 취사시설과 환기를 위한 시설이나 창문을 설치하여야 하고, 객실별로 욕실 또는 샤워실을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 시행규칙 제3조는 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 소정의 신고서에 영업시설 및 설비개요서, 교육필증 등을 첨부하여 제출하는 방법으로 구청장 등에게 신고하여야 하고, 신고서를 제출받은 담당공무원은 영업소의 건축물대장 등을 확인하여야 하며, 신고를 받은 구청장 등은 즉시 영업신고증을 교부하여야 하고, 만약 구청장 등이 영업소의 시설 및 설비에 대한 확인이 필요한 경우에는 영업신고증을 교부한 후 15일 안에 확인하여야 한다고 규정하고 있다.

나) 앞서 본 법규정과 그 취지 및 각 증거에 갑 제16 내지 20호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 각 사정 즉, ① 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 '행정규칙이나 내부지침'은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아닌바(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 등 참조), 관련 질의응답이 포함되어 있는 보건복지부의 질의 응답집(갑 제6호증의 1)이나 질의 회신(갑 제6호증의 2)은 행정조직 내부에서만 효력이 있다할 것이고 이 사건 처분이 이를 위반하였다고 하여 곧바로 위법하게 되는 것은 아닌 점, ② 법에서 장소적 수범범위를 구체적으로 특정하지 아니하였다고 하더라도 건축법 제38조, 제39조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 엄격히 관리되는 건축물 대장을 통하여 장소적 수범범위를 명확히 특정할 수 있는 점, 3 이 사건 집합건물 입구에는 원고가 운영하는 호텔의 로비가 4층이라는 간판이, 1층 엘리베이터 입구에는 참가인 운영의 호텔 로비가 6층에 있다는 취지가 기재되어 있는 입간판이 각 설치되어 있고, 이 사건 집합건물 1층 입구 및 지하1층 호텔용 엘리베이터 앞에는 참가인이 운영하고 있는 모든 객실을 전체적으로 표시한 '(주)B(참가인) 층별 안내도'를 각 게시하고 있고, 호텔용 엘리베이터 내부에는 원고 및 참가인의 로비를 표시하여 두고 있고, 또한 참가인은 이 사건 집합건물의 6층 617호에 손님의 숙박시설 이용을 위한 투숙 및 퇴실절차, 숙박비 결제 등의 절차 진행을 위한 '접객대 및 로비'를 설치하여 두었고, 참가인이 관리하는 객실마다 객실 문에 참가인의 명칭이 표시되어 있는데 이를 종합하면, 누가 이 사건 집합건물 중 어느 객실을 운영하고 있는지 구분이 가능하고, 공중보건의 위생관리, 범죄발생 등에 관한 행정적 책임 소재를 밝히는데 어려움이 있다고 보여지지 않는 점, (집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제10조 제1항, 제2항은 공용부분은 구분소유자 전원의 공유에 속하고, 다만, 일부의 구분소유자만이 공용하도록 제공되는 것임이 명백한 공용부분은 그들 구분소유자의 공유에 속한다고, 제2항 단서는 제12조, 제17조에 규정한 사항에 관하여는 규약으로써 달리 정할 수 있다고 각 규정하고 있고, 제11조, 제12조는 각 공유자는 공용부분을 그 용도에 따라 사용할 수 있되, 각 공유자의 지분은 그가 가지는 전유부분의 면적 비율에 따르며 일부공용부분으로서 면적이 있는 것은 그 공용부분을 공용하는 구분소유자의 전유부분의 면적 비율에 따라 배분하여 그 면적을 각 구분소유자의 전유부분 면적에 포함한다고 규정하고 있고, 제17조는 각 공유자는 규약에 달리 정한 바가 없으면 그 지분의 비율에 따라 공용부분의 관리비용과 그 밖의 의무를 부담하며 공용부분에서 생기는 이익을 취득한다고 규정하고 있는바, 위 법규정에 의하면 공용부분에 대하여는 모든 공유자에게 그 위생관리기준 위반 등에 대한 책임이 있고 그 책임은 특별한 정함이 없는 경우에 공유자 전원에 미쳐서 이때에는 이 사건 집합건물의 구분소유자들과 위탁운영계약을 체결하여 숙박업을 영위하는 각 숙박업자 모두에게 그 책임이 귀속되므로 그 책임의 주체가 불분명하여 행정처분을 부과하는 것이 어렵다고 볼 수 없는 점, ⑤ 참가인은 제2차 반려처분이 있은 이후인 2012. 9. 18. 부산광역시 행정심판위원회로부터 제2차 반려처분을 취소한다는 취지의 인용재결을 받았는바, 피고가 비록 관련 질의응답의 취지를 이유로 제1, 2차 각 반려처분을 하였다가 관련 질의응답 취지에 반하여 이 사건 처분을 하였다고 하더라도, 이는 위 인용재결의 행정심판법 제49조에 의한 기속력에 따른 것인 점동에 비추어 보면, 이 사건 집합건물에 2개의 숙박업자가 존재한다고 하더라도 국민들에게 영업주체의 혼동을 초래하거나 관련 법령상의 의무위반이 발생할 경우 책임주체가 불분명하여 행정처분을 부과하는 것이 어렵다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 관한 판단

참가인이 6층 공용부분인 아트리움에 접객대를 설치하였다고 인정할 증거는 없고, 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면 참가인이 로비 시설의 일부로 아트리움을 일부 사용한 것은 인정되나, 이 사건 집합건물의 각 구분소유자는 공용부분인 아트리움을 독점적으로 사용할 권한은 없지만 공동으로 사용할 권한은 있으므로 169실의 구분소유자와 위탁운영계약을 체결한 참가인이 아트리움 일부를 객실손님 뿐만 아니라 일반인도 누구나 통행이 가능한 로비 시설의 일부로 사용하고 있는 것만으로는 참가인의 숙박업 영업신고의 수리를 거부할 사유에 해당한다고 보기 어렵다. 따라

서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 세 번째 주장에 관한 판단

앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 참가인이 이 사건 처분을 받기 위해 제출한 숙박업영업신고서에 이 사건 집합건물 중 169실의 객실에 대하여 영업신고를 하였고 그 중 12실의 구분소유자가 참가인과 위탁운영계약을 체결한 후 원고와 위탁운영계약을 체결하여 이중의 위탁운영계약을 체결한 것은 인정되나, 영업신고를 수리하는 행정청으로서는 서면심사를 통하여 신고사항을 제대로 이행하였는지를 검토하고, 공중위생 또는 구비해야 할 설비 등과 관련하여 확인할 필요가 있는 경우 이를 실질적으로 확인 검토하면 족하다고 봄이 타당하고, 영업신고된 객실에 대하여 위탁운영계약이 실질적 확정적으로 이루어 졌는지를 실제로 확인할 법령상 의무가 있다고 보기 어렵고, 실제로 이를 일일이 확인하는 것이 사실상 불가능하다고 보여지는 점, 집합건물 숙박업자의 영업장 면적은 전유부분과 공용부분의 합으로 산정하여야 하고, 이때 포함되어야 할 공용부분은 숙박업자가 이용할 수 있는 공용부분 전체가 아니라 전유부분의 비율에 따라 갖게 되는 공용부분의 지분에 대한 면적을 의미하는바, 앞서 든 각 증거에 을가 제5호증의 기재를 종합하면, 참가인은 이 사건 처분을 받기 위해 영업장 면적을 전유부분과 공용부분의 합으로 산출하여 영업신고서 및 이에 첨부된 '영업시설 및 설비개요서'를 제출하였으므로 위 영업신고서에 영업장 면적 산출과 관련하여 잘못이 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

따라서 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

판사신윤주

판사장성욱