[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 1. 정○섭(2000헌마92)
대리인 1. 변호사 한경수
2. 법무법인 한 중
담당변호사 이희석
2.양○석 외 11인( 2000헌마240 )
청구인들 대리인 변호사 류권홍
1.공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표1]「국회의원지역선거구구역표」
(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것)는 헌법에 합치되지 아니한다.
2.위 선거구구역표는 2003. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2000헌마92 사건
청구인은 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표1]「국회의원지역선거구구역표」상의 “경기 안양시 동안구 선거구”에 주소를 두고, 2000. 4. 13.에 실시될 예정인 제16대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자이다.
1999. 12.말 현재 위 선거구의 인구수는 331,458명으로서, 전국선거구의 평균인구수 208,502명(총인구 47,330, 000명÷지역구 227개)과 비교하여 ＋59%의 편차를 보이고 있고, 위 선거구구역표상의 최소선거구인 “경북 고령군·성주군 선거구”의 인구수 90,656명에 비하여 3.65：1의 편차를 보이고 있다.
이에 청구인은 위 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여 자신의 투표가치가 “경북 고령군·성주군 선거구”의 선거권자의 그것에 비하여 3.65분의 1밖에 되지 않게 되어 평등선거의 원칙에 반할 뿐만 아니라, 청구인의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권이 침해되었다고 주장하면서, 2000. 2. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2000헌마240 사건
청구인들은 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표1] 국회의원지역선거구구역표상의 “인천 서구·강화군 을선거구”에 각 주소를 두고, 2000. 4. 13.에 실시될 예정인 제16대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자들이다.
청구인들은 위 국회의원지역선거구구역표 중 “인천 서구·강화군 을선거구란”에 자신들의 거주지인 인천 서구 검단동과 지리적으로 분리되어 있고, 사회·경제적으로 유대감이 거의 없는 인천 강화군이 하나의 선거구로 규정됨으로써 자신들의 헌법상 보장된 선거권, 평등권 등이 침해되었다고 주장하면서, 2000. 4. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것, 이하 ‘공선법’이라 한다) 제25조 제2항에 의한 [별표1]「국회의원지역선거구구역표」(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 “경기 안양시 동안구 선거구란” 및 “인천 서구·강화군 을선거구란”의 위헌 여부이고, 이 사건 선거구구역표의 내용은 [별표1]과 같다.
2. 청구인들의 주장
가. 2000헌마92 사건
(1)선거구 인구의 불평등은 투표의 평가가치의 불평등을 초래하는 것으로서 결국 선거권의 평등을 침해하는 것이므로 우리 헌법 전문 및 제11조 제1항이 보장하는 평등권을 침해하는 것이고, 정치적 영역에서의 평등권의 침해는 종국적으로 우리 헌법이 근본이념으로 하고 있는 민주적 기본질서의 구현을 위한 대의민주주의제도의 훼손으로 귀결된다.
(2)1999. 12.말 현재 청구인이 거주하는 “경기 안양시 동안구 선거구”의 인구수는 331,458명으로서, 전국선거구의 평균인구수 208,502명(총인구 47, 330,000명÷지역구 227개)과 비교하여 ＋59%의 편차를 보이고 있고, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인 “경북 고령군·성주군 선거구”의 인구수 90,656명에 비하여 3.65：1의 편차를 보이고 있다. 따라서, 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여 청구인이 행사하는 투표의 결과가치는 “경북 고령군·성주군 선거구”의 선거권자의 그것에 비하여 3.65분의 1밖에 되지 않게 되어 청구인의 헌법상 보장된 평등권과 선거권이 침해되었다.
(3)평등선거의 원리를 구현하기 위하여는 선거에 있어서 투표의 등가성을 완전히 실현시킬 수는 없다 하더라도, 30여년 전에 이미 확립된 세계적인 통설·판례의 입장에 따라 최대선거구와 최소선거구간의 인구편차가 적어도 3：1을 넘어서는 아니된다고 할 것인데, 이 사건 선거구구역표에 의하면, 인구편차가 3.88：1에 이르고 있어 지극히 후진적일 뿐만 아니라, 5년 전의 헌법재판소의 결정 취지에도 정면으로 배치되는 것이다. 이처럼 선거에 있어서의 투표가치의 평등, 특히 투표의 결과가치의 평등이라는 헌법적 이념을 완전히 무시하고 있는 이 사건 선거구구역표는 국회의원선거에 있어서의 선거권의 평등을 침해하여 국민의 기본적 인권으로서의 평등권을 침해하는 것이다.
나. 2000헌마240 사건
(1)선거구의 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 인접지역이 아닌 지역을 1개의 선거구로 구성하는 경우에는, 특별한 사정이 없는 한, 입법재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로서 헌법에 위반된다.
(2)인천 서구 검단동과 인천 강화군은 모두 1995. 3. 경 경기도에서 인천광역시로 편입된 지역으로서 거리상으로도 약 20㎞ 정도 떨어져 있고, 검단동은 공업을 주로 하고, 강화군은 인삼경작 등 농업을 주로 하는 지역으로서 생활의 기초가 달라 지역적 유대감을 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라, 특히 검단동의 경우 인천광역시로 편입된 이후 교통, 환경 등의 문제가 심각하여 그 해결이 시급한 실정이다. 그럼에도 불구하고 서구에서 유독 검단동만이 분리되어 강화군과 하나의 선거구를 이룸으로써 청구인들을 비롯한 검단동 주민들의 의사가 의회에 정확하게 전달되기가 어렵게 되었으므로, “인천 서구·강화군 을선거구란”은 청구인들의 행복추구권, 평등권 및 선거권을 침해하는 것이다.
3. 판 단
가. 대의제민주주의와 평등선거의 원칙
우리 헌법 제1조 제2항은 국민주권주의 원리를 명문으로 규정하고 있으나, 오늘날의 대의제민
주주의하에서는, 예외적인 경우를 제외하고는, 주권자인 국민이 다른 국가기관에 국가권력을 위탁하여 이를 행사하고 있다.
대의제민주주의의 성공 여부는 국민들의 의사가 얼마나 정확히, 그리고 효과적으로 정치의사결정에 반영되는지 여부에 달려 있다고 할 것이므로, 선거에 있어 선거구의 획정은 선거결과가 가능한 한 국민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 함은 물론이다. 그릇된 선거구획정으로 말미암아 선거에 있어서 선거권의 평등이 침해된다면, 국민의 의사가 왜곡되는 결과가 되고, 이로 인하여 대의제민주주의의 본질과 정당성이 훼손된다고 할 것이다.
우리 헌법은 제11조 제1항에서 일반적인 ‘평등의 원칙’을 선언함과 동시에, 제41조 제1항에서 “국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.”고 규정함으로써 국회의원의 선거에 있어서 ‘평등선거의 원칙’을 선언하고 있다.
평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적 평등, 즉 1인 1표의 원칙(one person, one vote)과 투표의 성과가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등, 판례집 7-2, 760, 771), 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정을 의미하기도 한다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54 , 판례집 10-2, 742, 747; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74 등, 판례집 10-2, 764, 773).
나. 선거구획정에 관한 입법재량과 그 한계
우리 헌법은 제41조 제3항에서 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.”고 규정하여 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적 결정을 국회의 재량에 맡기고 있다.
따라서, 국회는 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구의 균형뿐만 아니라, 우리 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적·전통적 일체감 등 여러 가지 정책적·기술적 요소를 고려하여 선거구를 획정함에 있어서 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 공선법 제25조 제1항은 “국회의원지역선거구는 시·도의 관할구역안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, ……”라고 함으로써 이러한 취지를 규정하고 있다.
한편, 헌법 제41조 제2항은 “국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다.”고 규정하고 있고, 공선법 제21조에 의하면, 국회의원 정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 273인으로 하고 있으며, 227개 지역구에서 소선거구 상대적 다수대표제의 원칙에 따라 각 1인의 국회의원을, 1개의 전국구에서 46명의 국회의원을 선출하도록 되어 있는바, 이러한 국회의원 총정수, 즉 입법부의 크기도 선거구획정의 고려요소가 된다. 즉 헌법상의 요청인 200인 이상을 넘어야 할 것임은 물론이나, 의원수가 과다하게 되어도 입법부로서 효과적으로 활동하기 곤란할 것이므로, 적절하고도 효과적인 입법부를 구성한다는 취지도 선거구획정에서 고려되어야 할 것이다.
그러나, 선거구획정에 관하여 국회의 광범한 재량이 인정된다고 하여도, 선거구획정이 헌법적
통제로부터 자유로울 수는 없으므로, 그 재량에는 평등선거의 실현이라는 헌법적 요청에 의하여 다음과 같은 일정한 한계가 있을 수밖에 없다.
첫째로, 선거구획정에 있어서 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이기 때문에, 합리적 이유없이 투표가치의 평등을 침해하는 선거구획정은 자의적인 것으로서 헌법에 위반된다고 하지 아니할 수 없는 것이므로, 이러한 점에서 선거구획정에 관한 국회의 재량에는 스스로 그 한계가 있다고 할 것이다.
우리 재판소는 이 점에 관하여 “국회가 통상 고려할 수 있는 제반사정, 즉 여러가지 비인구적 요소를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다.”고 판시한 바 있다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등, 판례집 7-2, 760, 773).
둘째로, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리맨더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54 , 판례집 10-2, 742, 748; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74 등, 판례집 10-2, 764, 775).
우리 재판소는 “선거구의 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하다.”고 하면서, 특단의 불가피한 사정이 없음에도 다른 지역을 사이에 두고 접경지역 없이 완전히 분리되어 있는 지역을 1개의 선거구로 획정한 경우를 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로서 헌법에 위반된다고 판시한 바 있다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등, 판례집 7-2, 760, 788-789).
다.“경기 안양시 동안구 선거구란”의 위헌 여부(투표가치의 평등과 관련하여)
(1)인구편차의 허용범위에 관한 헌법재판소의 판례
우리 재판소는 선거구획정에 따른 선거구간의 인구편차가 처음으로 헌법상의 문제로 제기된 사건(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등)에 대한 결정에서, 당시, 심판의 대상이 된 국회의원지역선거구구역표를 위헌이라고 선언하면서, 선거구획정시 인구편차의 허용범위에 관하여 다음과 같은 기준을 제시한 바 있다.
즉 재판관 김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언 등 5인의 재판관은 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균 인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 하였고, 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석 등 4인의 재판관은 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 따로 나누어 전국 선거구의 평균인구수에서 그 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균 인구수에서 그
상하 50%의 편차를 초과하는 선거구의 획정은 국회의 입법형성의 재량범위를 일탈하는 것으
로서 헌법에 위반된다고 하였다.
한편, 재판관 김문희, 황도연, 신창언 등 3인의 재판관은 위 5인 의견에 대한 보충의견에서 국회는 현재의 국회의원지역선거구간의 인구불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정함이 마땅하며, 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최대·최소 선거구간의 인구편차를 2：1 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이라고 하였고, 위 5인 의견에 대한 재판관 김진우의 보충의견에서도 앞으로는 투표가치의 비율이 2：1 미만이 되도록 조정되어야 한다는 점을 지적하고 있다.
(2) 이 사건 선거구구역표의 선거구별 인구편차
중앙선거관리위원회가 발행한 제16대 국회의원선거총람은 2000. 4. 13. 실시된 선거에 대하여 2000. 3. 22. 현재를 기준으로 한 선거구별 인구수 등 각종통계를 제시하고 있는바, 이에 의거하여 국회의원지역선거구별 인구비율 및 인구편차를 분석하여 보면, 다음과 같다([별표2] 국회의원지역선거구별 인구비율표, [별표3] 국회의원지역선거구별 인구편차표 참조).
최소선거구인 “경북 고령군·성주군 선거구”의 인구수(엄밀하게는 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로, 이하 모두 ‘인구수’를 기준으로 설명한다)는 90,190명인데 비하여, 청구인이 거주하는 “경기 안양시 동안구 선거구”의 인구수는 328,383명으로서 그 3.64배에 이르고 있고, 최대선거구인 “경기 의정부시 선거구”의 인구수는 350,118명으로서 그 3.88배에 이르고 있다. 최소선거구 인구수의 2배 이상의 인구를 갖는 선거구는 모두 154개에 이르고 있고, 그 중 3배 이상의 인구를 갖는 선거구는 45개에 달한다.
또한 전국 선거구의 평균인구수는 208,917명(전국 인구수 47,424, 300명÷선거구수 227개)으로서, 청구인이 거주하는 “경기 안양시 동안구 선거구”는 이로부터 ＋57%의 편차를 보이고 있고, 최소선거구인 “경북 고령군·성주군 선거구”는 －57%, 최대선거구인 “경기 의정부시 선거구”는 ＋68%의 편차를 보이고 있다.
평균인구수로부터 상하 33 1/3%의 편차(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1이다)를 벗어나는 선거구가 모두 81개이고, 그 중 상하 50%의 편차(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1이다)를 벗어나는 선거구만도 30개에 이르고 있다.
특히 상하 60%의 편차(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1이다)를 벗어나는 선거구도 10개(모두 상한선을 초과한 경우임)에 달하는바, 이는 헌법재판소가 위 95헌마224 등 결정 당시 제시한 헌법합치적 기준인 상하 60%의 편차를 정면으로 위반한 것이라고 아니할 수 없다.
(3) 인구편차의 허용기준
(가)우선 인구편차의 허용기준을 제시함에 있어 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가, 아니면, 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가의 문제가 있으나, 우리 재판소는 이미 위 95헌마224 등 결정에서 독일연방선거법의 규정이나 독일연방헌법재판소의 판시기준 및 당시
중앙선거관리위원회의 의견 등의 예에 따라 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시한 바 있으므로, 이에 따라 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토하기로 한다.
(나) 다음으로 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 구별하여 서로 다른 기준에 따라 위헌 여부를 판단할 것인가의 문제가 있다.
우리 재판소의 위 결정에서도 일부 재판관이 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 구별하여 보는 견해를 취하고 있으나, 도시 유형과 농어촌 유형을 구분하는 기준이 명확하지 아니할 뿐 아니라, 같은 도시 유형이나 농어촌 유형 사이에서도 다른 고려요소가 서로 같지 아니한 사정 등을 감안한다면, 이러한 유형화는 부적절하거나 불필요한 것이라고 할 수 있으므로, 이하에서는 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 구별하여 보지 아니하기로 한다.
그러나, 이와 별개로 인구편차의 허용기준을 제시함에 있어 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌간의 인구격차가 극심한 우리의 현실을 고려하지 않을 수 없음은 물론이다.
(다)지역구국회의원의 선거에 있어 인구비례의 원칙을 지키는 문제는 비단 우리 나라에 국한된 문제가 아니라고 할 것인데, 이 문제에 관한 외국의 최근의 판례나 입법추세를 보면, 인구편차의 허용한계가 점점 엄격해지는 경향을 발견할 수 있다.
독일의 경우를 보면, 1996. 11. 15. 개정된 연방선거법(Bunde-swahlgesetz) 제3조 제1항 제3호는 선거구획정시 준수하여야 할 원칙의 하나로서 “한 선거구의 인구수는 선거구의 평균인구수로부터 상하 각 100분의 15를 초과하는 편차를 보여서는 아니되며, 편차가 100분의 25를 초과한다면, 새로운 선거구획정이 이루어져야 한다.”고 규정함으로써, 원칙적으로 상하 편차 15%를 허용한도로 하되, 상하 편차 25%는 반드시 준수해야 할 최대허용한도로 함으로써 탄력적인 입법을 하고 있다.
이는 개정전 연방선거법 제3조 제1항 제2호에서 “한 선거구의 인구수는 선거구의 평균인구수로부터 상하 각 100분의 25를 초과하는 편차를 보여서는 아니되며, 편차가 100분의 33 1/3을 초과한다면, 새로운 선거구획정이 이루어져야 한다.”고 규정하고 있던 것에 비하여 허용한계를 보다 엄격하게 한 것이다.
일본의 경우를 보더라도, 1994. 2. 4. 제정된 중의원의원선거구획정심의회설치법 제3조 제1항은 중의원소선거구선출위원의 선거구 개정안의 작성은 “각 선거구의 인구의 균형을 도모하고, 각 선거구의 인구 중 그 최다의 것을 최소의 것으로 나누어 얻은 수가 2 이상이 되지 아니하도록 하는 것을 기본으로 하고, 행정구획·지세·교통 등의 사정을 종합적으로 고려하여 합리적으로 행하여야 한다.”고 규정함으로써 이러한 추세를 반영하고 있다.
(라)인구편차의 허용한계를 제시함에 있어 고려되어야 할 우리나라의 특수사정에 관하여, 우리 재판소는 위 95헌마224 등 결정에서, 단원제를 채택하고 있는 우리나라의 경우 국회의원이 법리상 국민의 대표이기는 하나, 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있다는 점 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저한 우리의 현실을 선거구간의 인구비례의 원칙을 완화해야 할 필요의 근거로 드는 한편, 소
선거구제와 결합한 다수대표제 하에서는 사표가 많이 발생하기 마련인데, 거기에 덧붙여 선거
구간 인구수의 현저한 편차까지도 허용한다면, 이는 곧바로 대의제민주주의의 기본을 흔드는 결과를 초래할 수도 있다는 점 역시 간과해서는 안된다는 점을 지적하고 있는바(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등 결정, 판례집 7-2, 760, 775), 이러한 사정은 지금도 당시와 비교하여 크게 달라진 것이 없다고 할 것이다.
(마)구체적으로 선거구 획정에 대한 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다.
지금까지 앞에서 살펴본 여러 가지 사정을 종합하여 보건대, 인구편차의 허용한계에 관한 다양한 견해 중 인구편차가 상하 33 1/3%(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1) 미만인 경우에도 그 편차를 정당화할 합리적인 사유의 존재 여부에 따라서 그 위헌 여부를 따지는 견해는 그 기준이 너무 엄격하여 우리나라의 현실에서 이를 채택하는 것은 시기상조인 것으로 보이고, 위 95헌마224 등 결정에서 취한 상하 60% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1)의 기준을 5년 이상이 지난 지금에도 그대로 답습하는 것은 향후 위헌판단의 기준은 더욱 엄격해질 것을 시사한 보충의견에 비추어 보거나, 이 사건 결정에서 제시하는 기준이 2004년에 실시되는 국회의원총선거에 적용될 선거구구역표의 개정지침이 될 것이라는 점을 고려하더라도 곤란할 뿐만 아니라, 인구편차의 허용한계를 점점 엄격하게 보는 세계적 추세에도 역행하는 것이라고 할 것이다.
그렇다면 대체로 현시점에서 선택가능한 방안으로 상하 33 1/3% 편차를 기준으로 하는 방안, 또는 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있을 것이다.
위 두가지 기준 중 상하 33 1/3% 편차 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안임은 말할 필요도 없으나, 위 기준에 의할 때 행정구역 및 국회의원정수를 비롯한 인구비례의 원칙 이외의 요소를 고려함에 있어 적지 않은 난점이 예상된다.
물론, 행정구역의 문제는 비록 공선법 제25조 제1항에서 “……구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.”고 규정하고 있을지라도, 이는 헌법적 요청이 아니므로, 부득이한 경우에는 선거권 평등이라는 헌법적 요청 앞에서는 양보되어야 할 것이고, 행정구역 자체를 일부 수정하는 방법도 고려될 수 있다.
또한 국회의원정수의 문제도, 헌법 제41조 제2항은 200인 이상이라고만 규정하고 있을 뿐이므로, 인구편차의 시정을 위하여는 탄력적으로 고려되어야 할 것이다.
그러나, 현실적으로 행정구역의 일부를 분할하여 다른 선거구에 속하게 하거나 국회의원정수를 늘리는 일은 국민여론에 비추어 결코 쉽지 않은 일이고, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 선거거구역표 중 평균인구수로부터 상하 50%의 편차를 벗어나는 선거구는 30개이나, 상하 33 1/3%의 편차를 벗어나는 선거구는 모두 81개에 이르고 있는 상황이므로, 선거구를 재조정함에 있어서 상하 33 1/3% 편차 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 크다는 점은 쉽게 예상할 수 있다.
그렇다면, 우리 재판소가 선거구획정에 따른 선거구간의 인구편차의 문제를 다루기 시작한지 겨우 5년여가 지난 현재의 시점에서 너무 이상에 치우친 나머지 현실적인 문제를 전적으로 도외시하기는 어렵다고 할 것이므로, 이번에는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 기준으로 위헌 여부를 판단하기로 한다.
그러나 위 95헌마224 등 결정에서 재판관 김문희 등 3인의 재판관의 보충의견이 밝히고 있는 바와 같이, 국회가 지역선거구의 획정을 함에 있어 인구 이외에 행정구역, 국회의원정수, 도농간의 인구격차 등 다른 요소를 고려하여 배분할 수 있다 하더라도, 헌법상의 요청인 평등선거의 원칙에 비추어 원칙적으로 지역선거구획정에 따른 선거구간의 인구의 편차는 적어도 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 함이 마땅하다 할 것이고, 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차가 상하 33 1/3%(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2 : 1), 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이라는 점을 다시 한번 명백히 밝혀두는 바이다.
(4) 위 선거구란의 위헌성
그렇다면, 위 선거구의 경우 전국 선거구의 평균인구수로부터 ＋57%의 편차를 보이고 있으므로, 그 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈한 것으로서 청구인의 헌법상 보장된 선거권 및 평등권을 침해하는 것임이 분명하다.
라.“인천 서구·강화군 을선거구란”의 위헌 여부(게리맨더링과 관련하여)
(1) 위 선거구란의 제정경위
2000. 2. 16. 공직선거및선거부정방지법이 개정되기 전에는 인천광역시의 서구, 계양구 및 강화군 지역의 선거구는 “계양구·강화군 갑선거구”, “계양구·강화군 을선거구”, “서구 선거구”로 나뉘어 있었고, 이 중 서구는 단일선거구로 하면서, “계양구·강화군 갑선거구”는 계양구 중 계양1동을 제외한 나머지 지역을 선거구역으로 하고, “계양구·강화군 을선거구”는 계양구 계양1동과 강화군 일원을 선거구역으로 하고 있었다.
그런데, 이에 대하여 계양구 중 유독 계양1동만을 분리하여 강화군 선거구에 편입시킨 것은 위헌이라고 하여 위 “계양구·강화군 을선거구란”에 대한 헌법소원이 제기되었고, 우리 재판소는 1998. 11. 26. 96헌마54 결정에서, 위 선거구란에 대하여 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 것으로서 위헌적 요소를 지닌 선거구획정으로 보아야 한다고 하면서도, 입법 당시 제15대 국회의원선거가 임박한 상태에서의 시간부족, 위 선거구란의 한시적 성격 등 특수한 사정을 고려하여 합헌이라고 판시하였다.
우리 재판소는 위 결정에서 인천 계양구와 강화군은 인천 서구 및 경기도 김포군(현재는 김포시)을 사이에 두고 있으므로, 강화군은 같은 도서지역으로서 지리적·행정적 입지조건이 유사한 인천 옹진군과 통합하여 1개의 선거구를 구성하거나, 지리적으로 계양구보다는 인접한 인천 서구의 일부 동(洞)과 통합하여 1개의 선거구를 구성하는 것이 더 합리적임을 지적한 바 있다.
이에 제16대 국회의원선거를 앞두고 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 공직선거및선거부정방지법
을 개정하면서, 헌법재판소의 위와 같은 지적을 고려하여 계양구를 단일선거구로 하는 대신, 강화군을 단일선거구였던 서구와 통합한 다음 서구 중 검단동을 제외한 나머지 지역을 “서구·강화군 갑선거구”로, 서구 검단동과 강화군을 합하여 “서구·강화군 을선거구”로 한 것으로 보인다.
(2) 위 선거구란의 합헌성
이 사건 기록 및 중앙선거관리위원회가 발행한 제16대 국회의원선거총람 등 관련자료에 의하면, 첫째로, 인천 서구 검단동과 인천 강화군은 모두 행정구역상 경기도에 속해 있다가 1995. 3. 1. 인천광역시로 편입되었고, 서구 검단동은 인천 북부 외곽에 위치하고 있는 도농복합지역으로서 마전동, 불로동, 대곡동, 왕길동, 오류동, 당하동, 원당동, 금곡동 등 8개의 법정동으로 이루어져 있으며, 주로 공업을 생계수단으로 하는 지역(농가는 10% 미만임)이고, 강화군은 인천 북서부에 위치하고 있는 도서지역으로서 강화도를 비롯하여 크고 작은 15개의 섬으로 이루어져 있으며, 전체주민의 70% 이상이 농업에 종사하고 있는 지역이고, 둘째로, 서구 검단동과 강화군은 경기도 김포시를 사이에 두고 있고 거리적으로 약 20㎞ 정도 떨어져 있으며, 셋째로, 2000. 3. 22. 현재 강화군의 인구수는 67,621명, 강화군과 인접한 도서지역인 옹진군의 인구수는 13,979명, 인천 서구의 인구수는 339,583명이고, 서구는 모두 14개동으로 구성되어 있는데, 그 중 검단동의 인구수는 51,450명으로서 전체 서구 인구수의 약 15%를 차지하여 서구에서 인구수가 가장 많은 동이며, 넷째로, 검단동은 인천광역시로 편입된 이후 급격한 인구증가세를 보이고 있고, 약 1,900여개의 공장이 몰려 있으며, 수도권 쓰레기매립장이 위치하고 있는 등 교통, 환경 등에서 많은 문제점을 안고 있는 사실 등이 인정된다.
위 선거구란의 제정경위와 위 인정사실에 의하여 살피건대, 국회는 제16대 국회의원선거를 앞두고 인구편차의 조정을 위하여 선거구의 최소인구수를 90,000명으로 하기로 정하면서 강화군의 인구수는 그에 미달하여 강화군을 하나의 독립한 선거구로 할 수 없게 되자, 같은 도서지역인 옹진군과 합하더라도 위 최소인구수 기준에 미달되게 되므로, 지리적으로 계양구보다 가까운 서구의 일부를 분할하여 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 하는 선택을 할 수밖에 없게 된 것이라고 할 수 있다. 한편, 서구 중에서 유독 검단동을 분할하기로 한 것은 검단동이 서구의 북쪽에 위치하여 강화군과 비교적 가까운 위치에 있는 데다가, 서구의 여러 동 중에서 가장 인구수가 많아 위 최소인구수의 기준을 충족시키기에 가장 적합하다고 판단하였기 때문으로 보인다.
그렇다면, 이러한 선거구획정은 위 96헌마54 결정에서 지적한 취지에 어긋나지 아니할 뿐만 아니라, 인구비율에 있어서도 검단동의 인구수가 “서구·강화군 을선거구” 전체 인구수의 약 43%에 달하여 검단동이 강화군에 일방적으로 편입되었다고 보기도 어렵다는 점 등을 고려해 볼 때, 위와 같이 인정되는 사실을 감안하더라도 입법자가 서구 검단동에 대하여 차별의 의도를 가지고 자의적인 선거구획정을 하였다고 볼 수 없다.
따라서, 위 선거구란은 청구인들의 선거권, 평등권을 침해한다거나 기타 사유로 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
마. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위
앞에서 본 바와 같이 청구인의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 “경기 안양시 동안구 선거구란”에 관한 부분이지만, 이 사건 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 할 것인지 여부, 즉 선거구구역표를 가분적으로 취급할 수 있는지 여부의 문제가 있다.
우리 재판소는 위 95헌마224 등 결정에서 “선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면, 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 제소기간의 적용 때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면, 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.”는 취지의 판시를 함으로써 불가분설을 취하였는바, 이는 객관적 헌법질서의 보장이라는 측면이나 적극적인 기본권 보장의 측면에서 보더라도 타당한 것으로 보이므로 이러한 입장을 계속 유지하기로 한다.
바. 헌법불합치
원칙적으로 이 사건 선거구구역표 전부에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 이미 이 사건 선거구구역표에 기한 국회의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여야 하는 선거구구역표의 성격상 그 개정입법이 빠른 시일내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 국회의원지역선거구 구역표가 존재하지 아니하게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점 및 국회의 동질성 유지나 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에는 이 사건 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2003. 12. 31.을 시한으로 이 사건 선거구구역표를 개정할 때까지 이 사건 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.
4. 결 론
위와 같은 이유로 이 사건 선거구구역표 중 “경기 안양시 동안구 선거구란”은 선거구간 인구편차에 관한 허용한계를 넘어선 것으로서 자의적인 선거구획정이라 할 것이므로, 그 해당 청구인의 심판청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하는바, 위에서 설시한 선거구구역표의 불가분성에 따라, 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하여야 할 것이나, 이 사건 선거구구역표를 2003. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하도록 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 다만, “인천 서구·강화군 을선거구란”에 관한 청구부분은 이유없는 것으로서 기각하여야 할 것이나, 다른 선거구의 위헌성으로 인하여 선거구구역표 전체에 대하여 헌법불합치결정을 하는 이상 위 청구부분도 그러한 범위내에서 받아들여진 것이 되므로 이에 대하여도 굳이 청구기각의 주문을 내지 아니하기로 한다.
이 결정은 재판관 권성의 아래 5.와 같은 별개의견 및 재판관 한대현, 재판관 하경철의 아래 6.
과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견일치에 의한 것이다.
5. 재판관 권성의 별개의견
가. 투표가치 평등의 한계
1：1이라고 하는 투표가치의 산술적 평등 이념은 행정구역을 기초로 하는 소선거구제도하에서는 근본적으로 달성하기 어렵다. 더구나 3：1은 괜찮고 4：1은 안된다고 하는 것은, 별 차이가 없는 것을 문제삼는 셈이어서 지나치게 작위적인 면이 없지 않다.
선거구의 획정에 있어서 투표가치의 평등이라는 것은 가장 우선시되어야 할 이념은 아니다. 선거구 획정에 있어서 고려하여야 할 여러 가지 중요한 기준의 하나에 불과하다.
나. 의원의 지역대표성 또는 주민대표성
다른 기준의 하나로 생각할 수 있는 것이 의원의 대표성 문제이다. 대의제도를 채택하는 이상 그리고 보통선거와 직접선거의 방식을 취하는 이상, 의회의 의원은 어차피 일정한 지역 즉 행정구역을 단위로 하여 그 지역의 국민 즉 주민의 대표를 선출하는 방식을 취할 수밖에 없다. 그 구역의 광협에 따라 소선거구, 중선거구, 대선거구의 구별은 있지만 전국을 하나의 선거구로 하여 다수의 의원을 뽑는 것은 대표성이 매우 취약하여진다. 현행의 전국구의원을 생각하면 이것은 자명하다.
의원은 국민의 대표이지만 동시에 지역주민의 대표이기도 하다. 의원을 국민의 대표라고 하는 것은 법률상의 지위와 정치적 책임을 규정하는 것이고 그로부터 의원이 지역의 이익만을 위하여 일하여서는 안되고 국민 전체를 위하여 일하여야 한다는 의원행동의 윤리강령이 도출되는 것이지만, 이것이 의원의 선출원리는 아니고 의원의 지역주민 대표성을 부정하는 것도 아니다. 오히려 의원의 대표성은 의원이 어느정도의 독자성을 갖는 지역(예컨대 행정구역)의 주민을 대표한다고 할 때 가장 확실하여진다.
다. 주민대표성의 정당성
의원의 주민대표성을 살리는 것은 다음과 같은 이유로 그 합리성과 정당성이 인정된다. 단순한 정서상의 문제가 아니다.
①의회제도 발전의 역사적 연원에 비추어 볼 때 의원은 항상 일정한 지역주민의 대표로 선출되었고 또 그것을 당연한 것으로 여겼다.
②소수자보호(小數者保護)의 원리에 비추어 인구가 많은 지역의 대표나 인구가 적은 지역의 대표 모두가 똑같은 한사람의 의원으로서 동등한 지위를 부여받았고 또 받아야 한다.
③국가통합의 원리에 비추어 인구가 밀집하고 경제력이 강한 지역의 대표와, 인구가 희소하고 경제력이 약하고 변두리에 위치한 지역의 대표가 똑같은 의원으로서의 지위를 부여받았고 또 받아야 한다.
④의원에게 필요한 자존심, 명예감, 사명감은 지역주민의 대표성에 의하여 더욱 강화된다.
그러므로 소선거구제를 택하는 이상 의원의 지역주민 대표성은 투표가치의 평등성과 대등한 이
념으로 인정할 필요가 있다.
라. 주민 분리의 위헌성
따라서 투표가치의 산술적 평등에 보다 접근시키기 위하여 어느 행정구역의 일부 주민을 다른 행정구역에 편입하여 하나의 선거구를 만드는 것은 의원의 주민대표성을 약화시키고 이것은 자기 구역에서 분리되어 타구역에 편입당한 주민들의 선거권을 침해하므로 위헌이 된다. 선거권을 침해당한다고 보는 이유는 다음과 같다.
대의제도는 의회제도의 본질요소이고, 일정한 행정구역을 단위로 하여 선출하는 대표를 대의원으로 삼는 것은 대의제도의 본질요소이다.
그러므로 국회의원의 선거에 있어서 국민은 자기가 거주하는 행정구역의 대표를 선출하여 그로 하여금 국회의원의 지위를 갖도록 하는 권리를 갖는 것이고 이것이 국회의원 선거에 있어서 국민이 갖는 선거권의 본질이다. 따라서 일부 주민이 자기의 행정구역에서 분리된 뒤 다른 행정구역에 편입되어 투표를 하게 되면 자기 지역의 대표를 뽑는 선거권을 상실하게 되는 것이다. 물론 복수의 행정구역을 묶어 하나의 선거구를 만드는 것 또는 인구가 과밀한 행정구역을 복수의 선거구로 나누는 것 등은 모두 어느 정도는 지역 주민의 자기 대표를 뽑을 권리를 제약하게 되지만 공동대표자를 선출한다든지 또는 복수의 대표자를 선출한다든지 하는 관념으로 이것을 파악할 수 있으므로 이것은 대의제도의 본질을 침해하는 것은 아니다.
다수의견은 공선법 제25조 제1항 후단이 국회의원지역구를 획정함에 있어서 “구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.”고 규정한 것은 헌법적 요청이 아니라고 설시하고 있지만 나는 위에서 설명한 바와 같이 투표가치의 산술적 평등에 보다 접근시키기 위하여 어느 행정구역의 일부 주민을 다른 행정구역에 편입하여 하나의 선거구를 만드는 것은 의원의 주민대표성을 약화시키고 이것은 자기 구역에서 분리되어 타구역에 편입당한 주민들의 선거권을 침해하므로 위헌이 된다고 생각하므로 이 규정은 헌법의 요청을 반영한 것이고 이 규정에 어긋나는 선거구의 획정은 따라서 위헌이라고 생각한다.
마. 본건의 경우
이 사건들에서 문제가 되는 현행 공선법상의 지역구를 이상에서 제시한 주민대표성의 원칙에 비추어 검토하면 다음 3개가 문제가 된다.
1.부산광역시 북구·강서구 을선거구：북구 금곡동, 화명동, 덕천제2동 및 강서구 일원
2.해운대구·기장군 을선거구：해운대구 좌동, 송정동 및 기장구 일원
3.인천광역시 서구·강화군 을선거구：서구 검단동 및 강화군 일원
이상 3개의 지역구는 원래의 행정구역에서 분리되어 그 선거구에 편입된 일부 주민들의 선거권을 침해하므로 위헌이고 국회의원 지역선거구 구역표의 불가분성에 의하여 위 구역표 전부가 위헌이 된다고 생각한다.
아울러 헌법재판소는 공선법 제25조 제1항 후단의 규정에 불구하고 예외적으로 행정구역의 일
부를 분할하여 위의 3개 지역구를 획정하는 것을 허용하고 있는 공선법 부칙 제3조의 위헌성을
함께 지적하여야 할 것이다.
6. 재판관 한대현, 재판관 하경철의 반대의견
우리는 “인천 서구·강화군 을선거구란”이 헌법에 위반되지 아니한다는 다수의견의 견해에는 찬성하지만, “경기 안양시 동안구 선거구란”이 청구인의 헌법상 보장된 선거권 및 평등권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다는 다수의견에 대하여는 다음과 같은 이유로 반대한다.
우리 재판소는 1995. 12. 27. 선고한 위 95헌마224 등 결정에서 당시 심판의 대상이 된 국회의원지역선거구구역표를 위헌이라고 선언한 바 있는데, 선거구획정시 인구편차의 허용범위에 관한 위 결정의 취지에 의하면 적어도 어떤 선거구가 전국 선거구의 평균 인구수를 기준으로 상하 60%의 편차를 초과하지 아니하는 한 그 선거구는 헌법에 위반되는 것으로 볼 수 없다고 할 것이다.
그런데 2000. 3. 22. 현재 위 “경기 안양시 동안구 선거구”의 인구수는 328,383명으로서 당시 전국 선거구의 평균인구수 208,917를 기준으로 ＋57%의 편차를 보이고 있으므로, 위 결정에서 제시한 기준에 의할 때 위 선거구가 헌법에 위반된다고 할 수는 없음은 명백하다.
그럼에도 불구하고 우리 재판소가 위와 같은 결정을 한 지 겨우 5년여밖에 지나지 아니한 현시점에서 태도를 바꿔 이 사건에서 문제가 된 위 선거구란을 위헌이라고 하는 것은 국회 입법권의 존중 차원에서 볼 때 바람직하지 않다고 생각한다.
그러나 우리는 2004년에 실시되는 국회의원총선거에 적용될 선거구구역표는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 넘지 않아야 할 것이라는 점에 대하여는 다수의견과 견해를 같이 한다.
결론적으로 우리는 위 선거구란이 위헌임을 이유로 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 헌법불합치의 결정을 하기보다는 이 사건 심판청구를 기각하면서 2004년에 실시되는 국회의원총선거에 적용될 선거구구역표는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 넘지 않아야 하고, 이후에는 이러한 기준에 따라 위헌 여부를 판단할 것임을 밝히는 것으로 족하다고 보는 것이다.
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일(주심) 권 성
김효종 김경일 송인준 주선회