[결정해설 (결정해설집13집)]
공직선거법 제218조의4 제1항 등 위헌확인
- 재외선거인 선거권 및 국민투표권 제한 사건 -
원 유 민*1)
【판시사항】
1. 주민등록이 되어 있지 않고 국내거소신고도 하지 않은 재외국민(이하 ‘재외선거인’이라고 한다)에게 임기만료지역구국회의원선거권을 인정하지 않은 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제15조 제1항 단서 부분(이하 ‘선거권조항’이라 한다) 및 공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것) 제218조의5 제1항 중 ‘임기만료에 따른 비례대표국회의원선거를 실시하는 때마다 재외선거인 등록신청을 하여야 한다’ 부분(이하 ‘재외선거인 등록신청조항’이라 한다)이 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 재외선거인에게 국회의원 재·보궐선거의 선거권을 인정하지 않은 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 재외선거인으로 하여금 선거를 실시할 때마다 재외선거인 등록신청을 하도록 한 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인의 선거권을 침해하는지 여부(소극)
4. 인터넷투표방법이나 우편투표방법을 채택하지 아니하고 원칙적으로 공관에 설치된 재외투표소에 직접 방문하여 투표하는 방법을 채택한 공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것) 제218조의19 제1항 및 제2항 중 재외선거인이 재외투표소에 직접 방문하여 투표하도록 한 부분(이하 ‘재외선거 투표절차조항’이라 한다)이 재외선거인의 선거권을 침해하는
지 여부(소극)
5. 재외선거인의 국민투표권을 제한한 국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것) 제14조 제1항 중 ‘그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 ｢재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률｣제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자’ 부분(이하 ‘국민투표법조항’이라 한다)이 재외선거인의 국민투표권을 침해하는지 여부(적극)
【심판대상】
이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제15조 제1항 단서 부분(이하 ‘선거권조항’이라 한다), ② 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제218조의4 제1항 중 ‘주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 사람’ 부분(이하 ‘국외부재자 신고조항’ 이라 한다), ③ 공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것) 제218조의5 제1항 중 ‘임기만료에 따른 비례대표국회의원선거를 실시하는 때마다 재외선거인 등록신청을 하여야 한다.’ 부분(이하 ‘재외선거인 등록신청조항’이라 한다), ④ 공직선거법(2012. 10. 2. 법률 제11485호로 개정된 것) 제218조의19 제1항 및 제2항 중 재외선거인이 재외투표소에 직접 방문하여 투표하도록 한 부분(이하 ‘재외선거 투표절차조항’이라 한다), ⑤ 국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것) 제14조 제1항 중 ‘그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및｢재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률｣제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자’ 부분(이하 ‘국민투표법조항’이라 한다), ⑥ 국민투표법(1989. 3. 25. 법률 제4086호로 전부 개정된 것) 제14조 제2항 중 ‘국내거주자’ 부분(이하 ‘국민투표 부재자신고조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이
있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.
1. 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조 제1항에 따라 국내거소신고를 하고 국내거소신고인명부(이하 “국내거소신고인명부”라 한다)에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람으로서 해당 국회의원지역선거구 안에 국내거소신고가 되어 있는 사람
제218조의4(국외부재자 신고) ① 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 사람으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여 외국에서 투표하려는 선거권자(지역구국회의원선거에서는 국내거소신고가 되어 있는 선거권자는 제외한다)는 대통령선거와 임기만료에 따른 국회의원선거를 실시하는 때마다 선거일 전 150일부터 선거일 전 60일까지(이하 이 장에서 “국외부재자 신고기간”이라 한다) 서면 또는 전자우편으로 관할 구·시·군의 장에게 국외부재자 신고를 하여야 한다. 이 경우 외국에 머물거나 거주하는 사람은 공관을 경유하여 신고하여야 한다.
1. 사전투표기간 개시일 전 출국하여 선거일 후에 귀국이 예정된 사람
2. 외국에 머물거나 거주하여 선거일까지 귀국하지 아니할 사람
제218조의5(재외선거인 등록신청) ① 주민등록이 되어 있지 아니하고 국내거소신고도 하지 아니한 사람으로서 외국에서 투표하려는 선거권자는 대통령선거와 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거를 실시하는 때마다 선거일 전 150일부터 선거일 전 60일까지(이하 이 장에서 “재외선거인 등록신청기간”이라 한다) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 중앙선거관리위원회에 재외선거인 등록신청을 하여야 한다.
1. 공관을 직접 방문하여 서면으로 신청하는 방법. 이 경우 대한민국 국민은 가족(본인의 배우자와 본인·배우자의 직계존비속을 말한다)의 재외선거인 등록신청서를 대리하여 제출할 수 있으며, 대리하여 제출하는 사람은 자신의 여권사본을 함께 제출하여야 한다.
2. 관할구역을 순회하는 공관에 근무하는 직원에게 직접 서면으로 신청
하는 방법. 이 경우 제1호 후단을 준용한다.
3. 전자우편을 이용하여 신청하는 방법
제218조의19(재외선거의 투표 절차) ① 국외부재자신고인 및 제218조의5 제1항 제1호·제2호에 따른 방법으로 재외선거인 등록신청을 한 재외선거인은 재외투표소에 가서 재외선거관리위원회위원과 투표참관인 앞에서 구·시·군선거관리위원회로부터 받은 투표용지, 발송용 봉투, 회송용 봉투와 신분증명서(여권·주민등록증·공무원증·운전면허증 등 사진이 첩부되어 본인임을 확인할 수 있는 대한민국의 관공서나 공공기관이 발행한 증명서 또는 사진이 첩부되고 성명과 생년월일이 기재되어 본인임을 확인할 수 있는 거류국의 정부가 발행한 증명서를 말한다)를 제시하여 본인임을 확인 받은 다음 기표소에 들어가 후보자의 성명(대통령선거와 지역구국회의원선거에 한한다)이나 정당의 명칭 또는 기호를 적은 다음 이를 회송용 봉투에 넣어 봉함(封緘)하고 투표참관인의 앞에서 투표함에 넣어야 한다.
② 제218조의5 제1항 제3호에 따른 방법으로 재외선거인 등록신청을 한 재외선거인은 자신이 거주하는 지역을 관할하는 공관의 재외투표관리관이 같은 조 제3항에 따라 공고한 서류의 원본을 제시하여 국적 및 본인 여부를 확인받은 다음 제1항에 따라 투표하여야 하며, 제시한 서류에 본인임을 확인할 수 있는 사진이 첩부되지 아니한 경우에는 제1항에 따른 신분증명서를 함께 제시하여야 한다.
제14조(투표인명부의 작성) ① 국민투표를 실시할 때에는 그때마다 구청장(자치구의 구청장을 포함하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·읍장·면장(이하 “구·시·읍·면의 장”이라 한다)은 국민투표일공고일 현재로 그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자를 투표구별로 조사하여 국민투표일공고일로부터 5일 이내에 투표인명부를 작성하여야 한다.
제14조(투표인명부의 작성) ② 투표인명부에 등재된 국내거주자 중 다음 각 호의 1에 해당하는 자로서 국민투표일 현재에 스스로 투표소에서 투표할 수 없는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국민투표일공고일로부터 5일 이내에 구·시·읍·면의 장에게 부재자신고를 할 수 있다. 이 경우 우편은 무료로 한다.
1. 투표인명부에 등재된 개표구밖에 장기 여행하는 자
2. 법령에 의하여 영내 또는 함정에 장기 기거하는 군인
3. 병원·요양소·수용소·교도소 또는 선박 등에 장기 기거하는 자
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
청구인들은 현재 일본과 미국에 거주하고 있는 만 19세가 넘은 재외국민으로서, 주민등록이 되어 있지 않고 국내거소신고도 하지 않은 사람들이다(이하 주민등록이 되어 있지 않고 국내거소신고도 하지 않은 재외국민을 ‘재외선거인’이라고 한다). 청구인들은 공직선거법 제218조의4 제1항, 국민투표법 제14조 제1항 등이 재외국민의 국회의원선거권 및 국민투표권 등을 박탈함으로써 헌법상 보장된 청구인들의 선거권 및 국민투표권을 침해한다고 주장하며, 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 청구인들의 주장
재외선거인 등록신청조항이 재외선거인의 임기만료지역구국회의원선거권과 국회의원재·보궐선거권을 인정하지 않고, 재외선거인 명부작성에 있어서 직권등록제가 아니라 신청등록제를 채택한 것은 청구인들의 선거권 등을 침해한다. 재외선거 투표절차조항이 재외투표소에 직접 방문하여 투표하도록 규정한 것은 사실상 선거권행사를 극히 곤란하게 하여 청구인들의 선거권 등을 침해한다. 국민투표법 제7조가 19세 이상의 국민은 투표권이 있다고 규정하고 있음에도 불구하고, 국민투표법조항은 국내에 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고가 되어 있는 국민을 대상으로 투표인명부를 작성하도록 규정하여, 재외선거인의 국민투표권을 사실상 박탈하고 있
으므로, 청구인들의 국민투표권을 침해한다.
【결정요지】
1. 지역구국회의원은 국민의 대표임과 동시에 소속지역구의 이해관계를 대변하는 역할을 하고 있다. 전국을 단위로 선거를 실시하는 대통령선거와 비례대표국회의원선거에 투표하기 위해서는 국민이라는 자격만으로 충분한 데 반해, 특정한 지역구의 국회의원선거에 투표하기 위해서는 ‘해당 지역과의 관련성’이 인정되어야 한다. 주민등록과 국내거소신고를 기준으로 지역구국회의원선거권을 인정하는 것은 해당 국민의 지역적 관련성을 확인하는 합리적인 방법이다. 따라서 선거권조항과 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인의 임기만료지역구국회의원선거권을 인정하지 않은 것이 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배되지 않는다.
2. 입법자는 재외선거제도를 형성하면서, 잦은 재·보궐선거는 재외국민으로 하여금 상시적인 선거체제에 직면하게 하는 점, 재외 재·보궐선거의 투표율이 높지 않을 것으로 예상되는 점, 재·보궐선거 사유가 확정될 때마다 전 세계 해외 공관을 가동하여야 하는 등 많은 비용과 시간이 소요된다는 점을 종합적으로 고려하여 재외선거인에게 국회의원의 재·보궐선거권을 부여하지 않았다고 할 것이고, 이와 같은 선거제도의 형성이 현저히 불합리하거나 불공정하다고 볼 수 없다. 따라서 재외선거인 등록신청조항은 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배되지 않는다.
3. 재외선거인의 등록신청서에 따라 재외선거인명부를 작성하는 방법은 해당 선거에서 투표할 권리가 있는지 확인함으로써 투표의 혼란을 막고, 선거권이 있는 재외선거인을 재외선거인명부에 등록하기 위한 합리적인 방법이다. 따라서 재외선거인 등록신청조항이 재외선거권자로 하여금 선거를 실시할 때마다 재외선거인 등록신청을 하도록 규정한 것이 재외선거인의 선거권을 침해하지 않는다.
4. 입법자가 선거 공정성 확보의 측면, 투표용지 배송 등 선거기술적인 측면, 비용 대비 효율성의 측면을 종합적으로 고려하여, 인터넷투표방법이나 우편투표방법을 채택하지 아니하고 원칙적으로 공관에 설치된 재외투표
소에 직접 방문하여 투표하는 방법을 채택한 것이 현저히 불공정하고 불합리하다고 볼 수는 없으므로, 재외선거 투표절차조항은 재외선거인의 선거권을 침해하지 않는다.
5. 헌법 제72조의 중요정책 국민투표와 헌법 제130조의 헌법개정안 국민투표는 대의기관인 국회와 대통령의 의사결정에 대한 국민의 승인절차에 해당한다. 대의기관의 선출주체가 곧 대의기관의 의사결정에 대한 승인주체가 되는 것은 당연한 논리적 귀결이다. 재외선거인은 대의기관을 선출할 권리가 있는 국민으로서 대의기관의 의사결정에 대해 승인할 권리가 있으므로, 국민투표권자에는 재외선거인이 포함된다고 보아야 한다. 또한, 국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리이다. 이처럼 국민의 본질적 지위에서 도출되는 국민투표권을 추상적 위험 내지 선거기술상의 사유로 배제하는 것은 헌법이 부여한 참정권을 사실상 박탈한 것과 다름없다. 따라서 국민투표법조항은 재외선거인의 국민투표권을 침해한다.
6. 국민투표법조항이 위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 국민투표를 실시하고자 하여도 투표인명부를 작성할 수 없게 되므로, 입법자가 국민투표법조항을 개선할 때까지 일정 기간 국민투표법조항을 잠정적으로 적용할 필요가 있다. 또한 국민투표의 절차상 기술적인 측면과 국민투표의 공정성 확보의 측면에서 해결되어야 할 많은 문제들이 존재한다. 그러므로 국민투표권조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 다만 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속적용을 명하기로 한다.
재판관 이진성, 재판관 서기석의 선거권조항 및 재외선거인 등록신청조항 중 임기만료지역구국회의원선거에 관한 반대의견
자유위임제도를 채택하고 있는 헌법 하에서 국회의원은 해당 선거구에서 선출되기는 하나, 선거모체인 선거구의 선거인이나 정당의 지령에도 법적으로 구속되지 아니하는 ‘국민의 대표’이다. 지역구국회의원이 현실적으로 지역대표의 성격을 지니고 있다 하여 법리적으로도 지역대표에 불과하다고 볼 수는 없다. 지역구 선택 문제 등 현실적으로 극복하기 쉽지 않은
문제가 발생할 우려가 있음을 이유로, 그 선거권 자체를 부정하는 것은 국회의원의 국민대표성에 정면으로 반하므로 재외선거인으로부터 지역구국회의원 선거권을 박탈하는 것은 보통선거원칙에 위배된다. 이는 투표의 계산가치 불평등뿐만 아니라, 의석배분에 있어서 결과가치의 불평등까지 초래하는 것으로서 평등선거원칙에도 위배된다. 결국 선거권조항 및 재외선거인 등록신청조항은 재외선거인의 선거권을 침해한다.
재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 재외선거 투표절차조항에 관한 반대의견
재외선거 투표절차조항은 재외선거인의 투표방법을 정함에 있어서 오로지 공관을 직접 방문하여 투표하는 방법만을 허용하고 있다. 이러한 방법은 재외공관이 설치되지 않은 국가에 거주하는 재외선거권자, 공관으로부터 멀리 떨어진 지역에 거주하는 재외선거권자 등의 선거권을 실질적으로 보장해주지 못한다. 우편투표제도를 도입하는 경우 재외투표소가 설치되지 않는 지역에 거주하는 재외선거권자와 생계활동 등의 사정으로 선거일 당일에 관할 공관에 방문할 수 없는 재외선거권자도 투표할 수 있게 된다. 부정행위를 방지하면서 재외국민의 선거권을 실질적으로 보장하는 방법을 강구할 수 있는데도 불구하고, 재외선거 투표절차조항이 직접 공관을 방문하여 투표하는 방법만을 허용하는 것은 재외선거인의 선거권 행사를 현저히 곤란하게 하는 것이므로 재외선거인의 선거권을 침해한다.
재판관 이진성, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 국민투표법조항에 관한 반대의견
국민투표는 대한민국의 헌법질서에서 가장 핵심적인 영역에 대해 국민의 의사를 직접적으로 반영하는 절차이므로, 국내에서 어느 정도로 생활을 영위하는지 그 밀접성의 정도에 따라 국민투표권의 범위를 제한할 수 있다. 헌법 제72조 국민투표의 대상인 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책은 외국과 이해관계가 충돌하는 분야이므로, 외국에서 생활의 기반을 잡고 영주하는 재외국민의 국민투표참여요구의 진지성은 주민등록을
하거나 국내거소신고를 한 재외국민과 다를 수 있다. 국민의 헌법개정에 대한 진정한 의사를 반영하기 위해서는 국민투표권자를 대한민국의 영토에서 생활영역을 영위하는 사람으로 한정할 수 있고, 헌법개정절차에 영토와의 밀접한 관련성을 반영하는 것이 반드시 위헌적이라고 볼 수 없다. 국민투표법조항이 정치 참여 요구의 진지성·밀접성 등을 고려하여 주민등록이나 국내거소신고를 한 국민에게만 국민투표권을 인정한 것은 입법부의 합리적인 입법형성의 재량범위 내에 있다. 그러므로 국민투표법조항은 헌법에 위배되지 않는다.
【해 설】
1. 재외국민의 참정권에 대한 헌법재판소의 선례
재외국민의 참정권과 관련하여, 공직선거법 제37조 제1항은 선거인명부 작성책임자로 하여금 선거를 실시할 때마다 선거인명부작성기준일로부터일정기간 내에 그 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 선거권자를 조사하여선거인명부를 작성하도록 의무지우고 있었다. 이 규정에 의해 국내에 주민등록이 되어 있지 않은 자는 선거권을 행사할 수 없었다. 헌법재판소는 재외국민에게 선거권을 부여하지 않는 것과 해외거주자에 대한 부재자투표제도를 인정하지 않는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 보기도 하였으나(헌재 1999. 1. 28. 97헌마253 등; 헌재 1999. 3. 25. 97헌마99 ), 이후 재외국민의 참정권을 제한하고 있던 공직선거법 및 국민투표법 조항들에 대해 선례를 변경하면서 헌법불합치 결정을 하였다(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644 등).
먼저 주민등록을 요건으로 선거권을 제한하였던 공직선거법 제37조 제1항에 대해 선거권의 제한은 불가피하게 요청되는 개별적·구체적 사유가 존재함이 명백할 경우에만 정당화될 수 있고, 막연하고 추상적인 위험이나 국가의 노력에 의해 극복될 수 있는 기술상의 어려움이나 장애 등을 사유로 그 제한이 정당화될 수 없다고 하였다. 북한주민이나 조총련계 재일동포가 선거에 영향을 미칠 가능성, 선거의 공정성, 선거기술적 이유 등은 재외국민등록제도나 재외국민 거소신고제도, 해외에서의 선거운동방법에 대한 제한이나 투표자 신분확인제도, 정보기술의 활용 등을 통해 극복할 수
있으며, 나아가 납세나 국방의무와 선거권 간의 필연적 견련관계도 인정되지 않는다는 점 등에 비추어 볼 때, 단지 주민등록이 되어 있는지 여부에 따라 선거인명부에 오를 자격을 결정하여 그에 따라 선거권 행사 여부가 결정되도록 함으로써 엄연히 대한민국의 국민임에도 불구하고 주민등록법상 주민등록을 할 수 없는 재외국민의 선거권 행사를 전면적으로 부정하고 있는 공직선거법 제37조 제1항은 어떠한 정당한 목적도 찾기 어려우므로 헌법 제37조 제2항에 위반하여 재외국민의 선거권과 평등권을 침해하고 보통선거원칙에도 위반된다고 보았다.
국내거주자에게만 부재자신고를 허용하였던 공직선거법 제38조 제1항에 대해, 직업이나 학문 등의 사유로 자진 출국한 자들이 선거권을 행사하려고 하면 반드시 귀국해야 하고 귀국하지 않으면 선거권 행사를 못하도록 하는 것은 헌법이 보장하는 해외체류자의 국외 거주·이전의 자유, 직업의 자유, 공무담임권, 학문의 자유 등의 기본권을 희생하도록 강요한다는 점에서 부적절하며, 가속화되고 있는 국제화시대에 해외로 이주하여 살 가능성이 높아지고 있는 상황에서, 그것이 자발적 계기에 의해 이루어졌다는 이유만으로 국민이면 누구나 향유해야 할 가장 기본적인 권리인 선거권의 행사가 부인되는 것은 타당성을 갖기 어렵다는 점에 비추어 볼 때, 선거인명부에 오를 자격이 있는 국내거주자에 대해서만 부재자신고를 허용함으로써 재외국민과 단기해외체류자 등 국외거주자 전부의 국정선거권을 부인하고 있는 공직선거법 제38조 제1항은 정당한 입법목적을 갖추지 못한 것으로 헌법 제37조 제2항에 위반하여 국외거주자의 선거권과 평등권을 침해하고 보통선거원칙에도 위반된다고 하였다.
주민등록을 요건으로 재외국민의 국민투표권을 제한하는 국민투표법 제14조 제1항에 대해서도, 국민투표는 국가의 중요정책이나 헌법개정안에 대해주권자로서의 국민이 그 승인 여부를 결정하는 절차인데, 주권자인 국민의 지위에 아무런 영향을 미칠 수 없는 주민등록 여부만을 기준으로 하여, 주민등록을 할 수 없는 재외국민의 국민투표권 행사를 전면적으로 배제하고 있는 국민투표법 제14조 제1항은 앞서 본 국정선거권의 제한에 대한 판단에서와 동일한 이유에서 청구인들의 국민투표권을 침해한다고 판시하였다. 헌법재판소는 위 조항들에 대해 헌법불합치결정을 하였고, 2008. 12. 31.을
시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다는 결정을 하였다.
2. 공직선거법의 개정과 재외선거의 도입
가. 공직선거법의 개정
우리나라 최초의 재외국민 선거권행사는 1967년 주월국군의 국외부재자투표이다. 1967. 5. 3. 실시된 제6대 대통령선거, 1967. 6. 8. 실시된 제7대 국회의원선거, 1971. 4. 27. 실시된 제7대 대통령선거 및 1971. 5. 25. 실시된 제8대 국회의원선거에서 국외부재자투표가 실시되어, 약 4만 명 이상의 재외국민이 선거권을 행사하였다.2)국외부재자투표제도는 1972. 12. 6. 통일주체국민회의법이 시행되면서 폐지되었고, 그 이후에는 부재자신고를 계속 국내거주자에게만 허용하여 왔다.
헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644 결정 이후 공직선거법은 2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정되면서 제14장의2에 재외선거에 관한 특례를 신설하여 대통령선거 및 임기만료에 따른 국회의원선거에서 국외부재자투표제도 및 재외선거제도를 도입하였다. 이로써 국내에서 투표할 수 없는 단기해외체류자 또는 재외국민도 국외부재자신고 또는 재외선거인 등록을 하고 재외투표소에서 직접 투표를 할 수 있게 되었다. 1960년대의 국외부재자투표제도는 주민등록을 한 재외국민에게 한정되어 있었지만, 2009년에 도입된 재외선거는 주민등록을 하지 않은 영주권자 등의 재외국민에게도 선거권행사를 보장하였다. 2012년에 실시될 제19대 국회의원선거와 제18대 대통령선거를 앞두고 제도적 미비점을 보완하기 위해 공직선거법은 수 차례 개정되었고, 그 주요 개정연혁은 다음과 같다.
① 2009. 2. 12. 법률 제9466호 개정: 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 재외국민은 국외부재자신고서에 따라 시·군·구의 장이 국외부재자신고인명부를 작성하고, 주민등록이나 국내거소신고를 하지 않은 재외국민은 재외선거인 등록신청을 한 후 중앙선거관리위원회가 재외선거인 등록신청서에 따라 재외선거인명부를 작성하게 하였다.
② 2011. 7. 28. 법률 제10981호 개정: 국회의원선거의 후보자등록기간을
앞당겨 재외국민의 후보자에 대한 알 권리를 보장하고, 후보자등록이 끝나기 전에 재외선거가 시작되는 문제점을 시정하고, 재외선거인명부 및 국외부재자신고인명부 작성기준일을 명확하게 정하며, 투표용지를 재외투표소에서 투표용지 발급기로 교부할 수 있도록 하고, 본인확인서류에 여권 외에 주민등록증, 공무원증 등의 증명서도 허용하였다.
③ 2011. 9. 30. 법률 제11070호 개정: 재외선거인 등록신청을 하려는 사람은 등록신청서에 여권 사본과 국적 확인에 필요한 서류의 사본을 첨부하되 원본을 함께 제시하여야 하고, 재외투표관리관은 원본을 제시하지 아니한 재외선거인 등록신청을 접수하지 않도록 하였다.
④ 2011. 11. 7. 법률 제11071호 개정: 지역구국회의원선거와 지방선거가 지역의 대표자를 선출한다는 특성을 고려하여 영주권자는 선거인명부작성기준일 현재 해당 국회의원지역선거구의 선거구역 안에 3개월 이상 계속하여 국내거소신고인명부에 올라 있는 경우에만 선거권을 부여하는 한편, 영주권자가 국외에 체류하는 경우에는 지역구국회의원선거에서 국외부재자투표를 할 수 없도록 하였다.
⑤ 2012. 2. 29. 법률 제11374호 개정: 국외에서 중대한 선거범죄를 행한 자에 대하여 여권 발급 등을 제한하고, 2013. 1. 1.부터 부재자투표에서 통합선거인명부를 활용한 사전투표제도를 신설하여 선거일 전에 투표하려는 선거인이 부재자신고 없이도 부재자투표기간에 투표할 수 있도록 하였다.
⑥ 2012. 10. 2. 법률 제11485호 개정: 재외선거인 등의 등록신청방법과 관련하여 순회등록, 가족대리등록 및 전자우편을 통한 등록신청방법을 추가하였다.
⑦ 2014. 1. 17. 법률 제12267호 개정: 거소에 관계없이 국내거소신고인명부에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람에게 지역구국회의원선거의 선거권을 부여하였다(제15조 제1항 제2호 및 제2항 제2호). 종전에는 해당 국회의원지역구의 선거구역 안에 3개월 이상 국내거소신고가 있는 재외국민만 지역구국회의원 선거권이 있었으나, 2016년 제20대 총선부터는 거소에 관계없이 국내거소신고인명부에 3개월 이상 등재된 사람은 선거권이 있다.
나. 재외선거제도 개관
(1) 대상선거
재외선거의 적용대상은 대통령선거와 임기만료에 따른 국회의원선거이다. 국민투표법에는 재외선거와 같은 특례조항이 신설되지 않아 국민투표는 재외선거의 범위에서 제외되었다.
(2) 선거권자
재외선거 선거권자는 공직선거법 제18조에 규정한 선거권 결격사유가 없고 외국에서 투표하려는 19세 이상 대한민국 국민임을 요건으로 한다. 재외국민은 크게 ‘국외부재자’와 ‘재외선거인’으로 나뉜다. ‘국외부재자’는 국외여행자·유학생·상사원·주재원 등과 같이 주민등록을 유지하면서 일시적으로 국외에 체류하거나 국내 거소신고를 한 국민을 말한다. ‘재외선거인’이란 해외에서 거주하여 주민등록이 말소되고 국내거소신고도 하지 않은 국민을 말한다. 공직선거법은 국외부재자와 재외선거인에 대해 선거권의 유무와 참여할 수 있는 선거의 범위를 다르게 규정하고 있다.
※ 현행 공직선거법상 재외국민의 선거권유무 및 재외선거의 범위
(2014. 7. 기준. 이 사건에서 쟁점이 되는 부분은 굵은 테두리로 표시함)
재외선거권자의 선거권 유무 (공선법 제15조, 국민투표법 제7조) | 재외 선거 실시 여부 (공선법 제218조이하) | 비고 | |||||
국외부재자 | 재외선거인 | ||||||
주민 등록 재외 국민 | 국내거소신고 재외국민 | 주민등록×· 거소신고× 재외국민 (청구인) | |||||
3개월 이상 | 3개월 미만 | ||||||
대통령 | 임기만료 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | 모두 선거권이 있으며 재외선거 가능 |
재보궐선거 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ||
비례대표 | 임기만료 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | |
(재선거) | ○ | ○ | ○ | ○ | × | 이론상 재외국민의 비례대표총선 재선거권은 있으나(제15조), 재외선거가 실시되지 않아 선거인명부에 등재될 수 없어 재외선거 불가 (단 발생가능성이 희박하고 국내에서도 실시되지 않음) | |
지역구 | 임기만료 | ○ (재외 가능 국내 가능) | ○3) (재외불가국내가능) | × | × | ○ | 재외선거인은 지역구 선거권 없음. 3개월 이상 국내거소신고인의 선거권은 인정되나(제15조), 지역구총선 국외부재자신고 대상자가 아니어서(제218조의4), 재외선거 불가 |
재보궐선거 | ○ (재외 불가 국내 가능) | ○ (재외불가국내가능) | × | × | × | ||
국민투표 | ○ (재외불가 국내 가능) | ○ (재외 불가국내가능) | ○ (재외불가국내가능) | ○ (국내에 들어와도 투표불가) | × | 재외선거인의 투표권은 인정되나(제7조), 투표인명부에 등재되지 않아(제14조) 투표 불가 | |
(3) 선거인명부 작성
국외에서 투표하려는 국외부재자와 재외선거인은 대통령선거와 임기만료에 따른 국회의원선거 선거일전 150일부터 선거일전 60일까지 신고·신청을 하여 각각 국외부재자신고인명부 또는 재외선거인명부에 등재되어야 한다. 국외부재자는 국외부재자신고서에 여권사본을 첨부하여 서면이나 우편 또는 전자우편으로 구·시·군의 장 또는 재외공관에 신고한다. 재외선거인은 재외선거인등록신청서에 여권사본·재외투표관리관이 공고한 국적확인서류를 첨부(원본제시)하여 서면으로 재외공관에 직접 방문하여 신청하거나 관할구역을 순회하는 공관 직원에게 직접 신청하는 방법, 전자우편을 이용
하는 방법, 가족이 대리하여 제출하는 다양한 방법이 있다. 전자우편으로 신청한 재외선거인은 투표 시에 신분증명서 및 재외투표관리관이 공고한 국적확인서류 원본을 확인받아야 투표할 수 있다(공직선거법 제218조의5). 중앙선거관리위원회는 선거일 전 49일부터 40일까지 위 등록신청에 따라 재외선거인명부를 작성하고(공직선거법 제218조의8), 이에 대한 이의신청절차를 거쳐서 선거일 전 30일에 재외선거인명부가 확정되며, 확정된 재외선거인명부는 당해 선거에 한하여 효력을 가진다(공직선거법 제218조의13 제1항).
(4) 투표방법
재외선거를 도입한 국가에서 실시하고 있는 투표방법은 공관방문 직접투표, 우편투표, 인터넷투표 등의 다양한 방법이 있는데, 우리나라는 공관방문 직접투표를 채택하고 있다. 재외투표소는 재외선거관리위원회가 선거일전 14일부터 선거일전 9일까지 기간 중 6일 이내 기간을 정하여 공관을 설치·운영하되, 공관의 협소 등의 사유로 부득이하여 재외투표소를 설치할 수 없는 경우에는 공관의 대체시설에 재외투표소를 설치할 수 있다(공직선거법 제219조의17).
공직선거법은 투표용지를 작성·교부하는 두 가지 방법을 인정하고 있다. 투표용지를 재외투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 작성·교부하는 경우에는 재외투표소를 방문하여 신분증명서를 제시하고 투표용지를 수령하여 기표를 하는 방법(기표식)으로 하고, 투표용지를 구·시·군선거관리위원회에서 작성하여 국제 특급우편으로 발송하는 경우에는 이를 수령한 후 재외투표소를 방문하여 투표용지, 신분증명서를 제시하고 후보자의 성명이나 기호 또는 정당의 명칭 등을 투표용지에 직접 적는 방법(자서식)으로 한다(공직선거법 제218조의19).4)실제로 실시된 2번의 재외선거(제19대 국회의원선거, 제18대 대통령선거)는 모두 재외투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 투표용지가 직접 교부되었고, 우편에 의한 재외투표용지 발송방법으로 투표가 시행된 적은 없다.
3. 국민투표제도의 개관5)
가. 국민투표의 역사
우리 헌정사에서 현재까지 국민투표는 모두 6차례에 걸쳐 실시되었다. 이 중 5차례는 헌법개정 국민투표였고, 나머지 1차례는 헌법개정 및 정부신임에 관한 국민투표였다(유신헌법에 대한 비판이 강해지자 유신헌법에 대한 찬반투표를 대통령의 신임과 연계하여 국민투표가 실시됨). 마지막 6번째 국민투표는 1987. 10. 27. 현행헌법 개정에 관한 것이었으며, 이후 현재까지 약 28년간 국민투표는 실시된 바 없다.6)
나. 국민투표절차
국민투표법에 의하면 국민투표는 헌법 제72조(외교ㆍ국방ㆍ통일 기타 국가안위에 관한 중요정책)와 헌법 제130조(헌법개정)에 대하여 실시된다. 국민투표는 전국을 단위로 하여 실시되며(국민투표법 제10조), 투표구는 국민
투표공고일 현재 공직선거법에 의한 투표구로 한다(국민투표법 제11조). 투표인명부는 국민투표를 실시할 때마다 구청장ㆍ시장ㆍ읍장ㆍ면장이 관할구역 내에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및 재외국민 중 국내거소신고가 되어 있는 투표권자를 국민투표공고일로부터 5일 이내에 작성하여야 한다(국민투표법 제14조 제1항). 투표인명부에 등재된 국내거주자 중 관할 개표구 밖에 장기 여행하는 자, 법령에 의해 함정에 장기 기거하는 군인 등은 국민투표공고일로부터 5일 이내에 구ㆍ시ㆍ읍ㆍ면의 장에게 부재자신고를 할 수 있다(국민투표법 제14조 제2항).
대통령은 늦어도 국민투표일 전 18일까지 국민투표일과 국민투표안을 공고하여야 하고(국민투표법 제49조), 구·시·군선거관리위원회는 국민투표안의 제안이유ㆍ주요골자와 그 내용 등을 게재한 국민투표공보를 1회 이상 발행하여 투표일 전 4일까지 우편으로 발송해야 한다(국민투표법 제23조, 제24조. 부재자신고인에게는 부재자신고인명부확정일로부터 5일 이내에 발송한다).7)구ㆍ시ㆍ읍ㆍ면의 장은 ‘투표통지표’를 투표인명부에 등재된 투표인에게 투표일전 2일까지 교부하여야 한다(국민투표법 제56조).
투표인은 주민등록증과 투표통지표를 제시하여 본임임을 확인받은 후 투표용지 1매를 받은 다음(국민투표법 제57조), 투표용지에 찬성ㆍ반대를 선택하는 기표방법에 의하여 투표하며(국민투표법 제50조, 제53조, 제59조), 부재자신고인명부에 등재된 투표인은 우편투표만이 허용된다(국민투표법 제58조 제3항).
다. 국민투표법의 개정
구 국민투표법 제14조 제1항은 주민등록이 된 자에 대해서만 투표인명부를 작성하도록 하여 결과적으로 주민등록을 할 수 없는 재외국민은 투표권을 행사할 수 없었으나,8)헌법재판소는 2007. 6. 28. 2004헌마644 등 결정
을 통해 주권자인 국민의 지위에 아무런 영향을 미칠 수 없는 주민등록 여부만을 기준으로 하여 주민등록을 할 수 없는 재외국민의 국민투표권 행사를 전면적으로 배제하는 것은 청구인들의 국민투표권을 침해한다고 보아 헌법불합치결정을 하였다.
이러한 결정의 취지를 반영하여 입법자는 2009. 2. 12. 법률 제9467호로 주민등록이 되어 있는 투표권자 외에 ｢재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률｣제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자에 대하여도 투표인명부를 작성하도록 국민투표법 제14조 제1항을 개정하여 ‘국내거소신고가 되어 있는 재외국민’은 국민투표권 행사가 가능해졌다. 그러나 국민투표법의 투표인명부조항만 개정되었을 뿐 재외국민투표가 도입된 것은 아니었기 때문에 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있는 재외국민도 국민투표가 실시될 때 국내에 귀국하여야만 국민투표에 참여할 수 있고, 해외에서 국민투표권을 행사할 수 있는 것은 아니다. 또한 국민투표법 제14조 제1항 개정 이후에도 재외국민 중 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 아니한 재외선거인은 여전히 국민투표권을 행사할 수 없다.
4. 이 사건의 쟁점
가. 2004헌마644 등 결정과 쟁점이 다른 부분
이 사건에서 청구인들이 헌법소원심판청구를 한 심판대상조항은 헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644 등 결정 이후 공직선거법에 새로 도입된 재외선거에 관한 특례 조항들이었다. 2004헌마644 등 결정에서는 재외국민이 선거권을 행사할 수 없도록 규정한 것이 문제였다면, 이 사건은 그 이후 새로 도입된 재외선거제도가 재외국민의 선거권행사를 충분히 보장한 것인지에 관한 사건이다. 2004헌마644 등 결정에서는 재외국민의 국정선거권, 국외거주자의 선거권, 국내거주 재외국민의 지방선거 선거권, 국내거주 재외국민의 지방선거 피선거권, 재외국민의 국민투표권 등 재외국민의 참정권에 관한
전반적인 것이 문제였던 반면, 이 사건에서는 2004헌마644 등 결정보다는 축소된 범위에서 선거권 침해 여부가 문제되었다.
먼저 선거의 범위를 살펴보면, 2004헌마644 등 결정에서는 대통령선거, 국회의원선거, 국민투표의 선거권뿐만 아니라 지방의회의원선거권 및 재외국민의 지방선거 피선거권도 함께 문제되었지만, 이 사건에서는 국회의원선거와 국민투표만 쟁점이 되었다. 두 번째로 선거권자의 범위를 살펴보면, 2004헌마644 등 결정에서는 국외여행자·유학생·상사원·주재원 등과 같이 국내에 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 재외국민과 주민등록이나 국내거소신고를 하지 않은 재외국민의 선거권이 문제되었지만, 이 사건에서는 청구인들이 모두 주민등록이나 국내거소신고를 하지 않은 재외국민으로 재외선거인의 선거권만이 다투어졌다. 세 번째로 심판대상조항을 살펴보면, 2004헌마466 등 결정에서는 공직선거법의 선거권조항(제15조), 피선거권조항(제16조), 선거인명부작성조항(제37조), 부재자신고조항(제38조)와 국민투표법의 투표인명부작성조항(제14조)에서 각각 주민등록을 요구하는 부분이 문제되었다. 그 이후 재외선거제도가 도입되었고, 이 사건에서는 지역구국회의원의 선거권을 주민등록이 되어 있거나 3개월 이상 계속하여 국내거소신고가 되어 있는 사람으로 한정하고 있는 선거권조항(제15조)와 제14장의2에 신설된 재외선거에 관한 특례조항들이 심판대상이다.
나. 헌법소원심판청구 이후 개정된 심판대상조항
이 사건 청구인들은 재외선거제도가 처음으로 도입된 당시의 공직선거법 2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 공직선거법 조항들과 국민투표법 조항을 대상으로 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 위에서 본 바와 같이 공직선거법은 수 차례 개정되었고, 이에 따라 공직선거법 조항 중 일부는심판대상에 추가되었고, 일부는 더 이상 판단할 필요가 없어진 부분이 있다.
먼저 공직선거법 제15조 제1항은 “19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다.”라고 규정하고 있었는데, 2011. 11. 7. 법률 제11071호 개정되면서 지역구 국회의원의 선거권에 한하여 주민등록이 되어 있거나 3개월 이상 계속하여 국내거소신고인명부에 올라있는 사람으로 선거권자의범위를 제한하는 단서를 신설하였다. 이 사건 청구인들과 같은 재외선거인과
국내거소신고를 하였지만 3개월 미만인 사람은 지역구국회의원선거권자의 범위에서 제외되었다. 헌법재판소는 이러한 사정을 고려해서 청구인들이 주장하지는 않았지만 공직선거법 제15조 제1항을 심판대상에 포함시켰다.
또한 청구인들이 헌법소원을 제기할 당시에는 재외선거인의 등록신청방법으로 공관을 직접 방문하는 방법만을 인정하였고, 재외선거에서 투표하려는 재외선거인은 결국 재외선거인 등록신청할 때와 투표일 당일에 투표할 때 적어도 두 번은 반드시 공관을 직접 방문해야 했기 때문에 공관에서 멀리 떨어진 지역에 사는 재외국민의 경우에는 불편함을 감수할 수밖에 없었다. 이러한 방법으로 첫 재외선거인 제19대 국회의원선거가 실시되었고, 이후 공직선거법이 2012. 10. 2. 법률 제11485호 개정되어 순회등록, 가족대리등록 및 전자우편을 통한 등록신청방법이 추가되어 제18대 대통령선거에서는 다양한 방법으로 등록신청을 할 수 있게 되었다. 청구인들은 헌법소원심판청구 당시 재외선거인 등록신청조항인 구 공직선거법 제218조의5에 대해서 등록신청방법으로 공관을 직접 방문하는 방법만을 인정한 것이 위헌이라고 주장하였으나, 헌법재판소는 이 부분에 대해서는 별도로 판단하지 않는다고 설시하였다.
다. 이 사건 쟁점 정리
이 사건에서 본안판단의 대상이 되는 조항은 선거권조항, 재외선거인 등록신청조항, 재외선거 투표절차조항과 국민투표법조항이다. 이 사건 쟁점은 ① 선거권조항 및 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인에게 임기만료지역구국회의원의 선거권을 인정하지 않은 것이 위헌인지 여부, ② 재외선거인 등록신청조항이 국회의원재·보궐선거의 선거권을 인정하지 않은 것이 위헌인지 여부, ③ 재외선거인 등록신청조항이 신청등록제를 채택한 것이 위헌인지 여부, ④ 재외선거 투표절차조항이 공관방문투표를 채택한 것이 위헌인지 여부, ⑤ 국민투표법조항이 재외선거인의 국민투표권을 인정하지 않은 것이 위헌인지 여부이다. 이하에서는 결정문의 다양한 쟁점 중에서 견해가 나뉘었던 쟁점인 ①쟁점, ④쟁점, ⑤쟁점에 대해서 공직선거법에 관한 부분과 국민투표법에 관한 부분을 나누어서 살펴보도록 한다.
5. 공직선거법에 대한 결정의 내용과 해설
가. 재외선거인의 임기만료지역구국회의원 선거권
(1) 다수의견의 내용과 해설
헌법재판소의 다수의견은 재외선거인에게 임기만료지역구국회의원선거의 선거권을 인정하지 않는 것이 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배된다고 보지 않았다. 다수의견의 요지는 다음과 같다.
'⌈지역구국회의원은 국민의 대표임과 동시에 소속지역구의 이해관계를 대변하는 역할을 하고 있다. 전국을 단위로 선거를 실시하는 대통령선거와 비례대표국회의원선거에 투표하기 위해서는 국민이라는 자격만으로 충분한 데 반해, 특정한 지역구의 국회의원선거에 투표하기 위해서는 ‘해당 지역과의 관련성’이 인정되어야 한다. 주민등록과 국내거소신고를 기준으로 지역구국회의원선거권을 인정하는 것은 해당 국민의 지역적 관련성을 확인하는 합리적인 방법이다. 따라서 선거권조항과 재외선거인 등록신청조항이 재외선거인의 임기만료지역구국회의원선거권을 인정하지 않은 것이 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배되지 않는다.'⌈
다수의견은 국회의원이 법리상 국민의 대표이기는 하지만 현실적으로는 지역대표성도 겸하고 있다는 기본적인 전제에서 출발하였다. 양원제를 채택하여 양원 중 어느 하나를 지역대표성을 가진 의원으로 구성하고 있는 것과는 달리, 우리나라는 단원제를 채택하고 있어 국회의원에게 국민대표성과 지역대표성이 동시에 인정된다고 보았다.
또한 지역구국회의원선거의 특성에 근거하여 지역구국회의원의 선거구에 지역적 관련성이 있는 사람에게 지역구국회의원선거권이 부여되는 것이 타당하다고 하였다. 여기서 고려된 지역구국회의원선거의 특성은 지역구국회의원은 대통령과 비례대표국회의원과 달리 전국이 아닌 지역선거구를 단위로 선거를 실시하고, 지역선거구는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 획정된다는 점이다. 이러한 특성에 비추어 지역구국회의원은 해당선거구 지역과 관련성이 있음을 인정하고,
지역구국회의원 선거권은 지역에 이해를 가지는 자에게 인정된다고 보았다. 그리고 공직선거법에서 주민등록과 국내거소신고를 기준으로 지역과의 관련성을 확인하는 것은 합리적인 방법이므로, 주민등록과 국내거소신고가 되어 있는 사람에게만 지역구국회의원선거권을 인정하는 것이 타당하다고 밝혔다.
다수의견은 주민등록과 국내거소신고가 아닌 다른 방법에 대해서도 검토하였다. 재외선거인의 국내 최종주소지를 기준으로 정하되 등록기준지를 보충적으로 적용하는 방법, 재외선거인 등록신청의 첫날인 150일 당시의 등록기준지로 고정하는 방법 등을 언급하였으나, 현재 우리의 법체계상 등록기준지를 자유롭게 변경할 수 있어서 선거의 결과가 왜곡될 가능성이 있다고 밝혔다. 이는 반대의견에서 제시하고 있는 해결방안에 대해 비판적으로 검토한 부분으로 보인다.
(2) 반대의견의 내용과 해설
재판관 이진성과 재판관 서기석은 재외선거인에게 임기만료지역구국회의원 선거권을 인정하지 않은 것은 헌법에 위반된다고 보았고, 그 요지는 다음과 같다.
'⌈자유위임제도를 채택하고 있는 헌법 하에서 국회의원은 해당 선거구에서 선출되기는 하나, 선거모체인 선거구의 선거인이나 정당의 지령에도 법적으로 구속되지 아니하는 ‘국민의 대표’이다. 지역구국회의원이 현실적으로 지역대표의 성격을 지니고 있다 하여 법리적으로도 지역대표에 불과하다고 볼 수는 없다. 지역구 선택 문제 등 현실적으로 극복하기 쉽지 않은 문제가 발생할 우려가 있음을 이유로, 그 선거권 자체를 부정하는 것은 국회의원의 국민대표성에 정면으로 반하므로 재외선거인으로부터 지역구국회의원 선거권을 박탈하는 것은 보통선거원칙에 위배된다. 이는 투표의 계산가치 불평등뿐만 아니라, 의석배분에 있어서 결과가치의 불평등까지 초래하는 것으로서 평등선거원칙에도 위배된다. 결국 선거권조항 및 재외선거인 등록신청조항은 재외선거인의 선거권을 침해한다.'⌈
반대의견은 다수의견과 달리 지역구국회의원의 국민대표성을 강조하였다. 헌법은 국회의원의 직무에 대해 자유위임제도를 채택하고 있기 때문에,
지역구국회의원이 해당 선거구에서 선출된다 하더라도, 선거모체인 선거구의 선거인이나 정당의 지령에 법적으로 구속되지 않는 ‘국민의 대표’라는 점을 설시하였다. 이에 따라 지역구국회의원에게 지역대표성이 현실적으로 인정된다고 하더라도, 법리적으로는 지역대표에 불과하다고 볼 수 없다는 점을 확인하였다.
반대의견은 고도의 공익적 필요성이 있는 경우에만 선거권이 제한될 수 있고, 선거기술상의 문제만으로는 선거권을 제한할 수 없다는 법리를 강조하였다. 다수의견은 재외선거인이 등록기준지를 자유롭게 선택할 수 있어 선거결과가 왜곡될 가능성이 있다고 보았지만, 반대의견은 이러한 문제점이 모두 정책적 혹은 선거기술적 요소에 불과하므로, 재외선거인의 지역구국회의원에 대한 선거권 자체를 부인할 정도의 사유가 되지 않는다고 보았다. 다수의견이 제시한 지역과의 관련성을 확인하는 방법에 대해서도 반대의견은 재외선거인의 지역구를 정하는 방법으로 재외선거인의 최종주소지 또는 등록기준지 등을 활용하는 다양한 방법이 선거기술상 가능하다고 비판하였다. 공직선거법상 재외선거의 공정성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있음에도 불구하고 국회의원 정수 299명 중 대다수인 246명을 차지하는 지역구국회의원 선거권을 박탈하는 것은 보통선거원칙에 위반된다고 보았다.
한편 다수의견은 재외선거인에게 지역구국회의원 선거권을 인정하지 않는 것이 평등선거원칙에 위배되는지 여부에 대해서 밝히지 않았지만, 반대의견은 보통선거원칙뿐만 아니라 평등선거원칙에도 위반된다고 밝혔다. 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있는 국민은 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 모두 행사할 수 있어 1인 2표를 행사하는데, 재외선거인은 비례대표국회의원만을 선출할 수 있어 1인 1표만을 행사한다는 점을 지적하였다. 이는 투표의 계산가치 불평등뿐만 아니라 의석배분에 있어서 결과가치의 불평등을 초래하여 평등원칙에도 위반된다는 의견을 개진하였다.
나. 공관방문투표제
(1) 다수의견의 내용과 해설
공직선거법은 재외선거의 투표방법으로 공관을 직접 방문하여 투표하는 방법을 채택하고 있다. 청구인들은 이 방법이 선거권행사를 곤란하게 하여 선거권을 침해한다고 주장하였지만, 다수의견은 공관방문투표방법이 청구인들의 선거권을 침해하지 않는다고 보았다.
'⌈입법자가 선거 공정성 확보의 측면, 투표용지 배송 등 선거기술적인 측면, 비용 대비 효율성의 측면을 종합적으로 고려하여, 인터넷투표방법이나 우편투표방법을 채택하지 아니하고 원칙적으로 공관에 설치된 재외투표소에 직접 방문하여 투표하는 방법을 채택한 것이 현저히 불공정하고 불합리하다고 볼 수는 없으므로, 재외선거 투표절차조항은 재외선거인의 선거권을 침해하지 않는다.'⌈
재외선거를 실시하는 국가들에서 채택하고 있는 투표방법으로는 공관을 직접 방문하여 투표하는 방법, 우편으로 투표용지를 발송하는 방법, 팩시밀리에 의한 투표와 전자투표 등이 있고, 두 가지 이상의 방법을 혼합하여 채택하는 방법도 있다.9)다수의견은 여러 가지 투표방법 가운데 공관방문투표와 우편투표·인터넷투표를 비교하였다. 인터넷투표에 대해 선거 편의는 획기적으로 증진될 것이라는 점은 인정하였지만, 투표의 조작이나 위조 여부와 같은 보안상·기술상 문제점이 있음을 우려하였다. 우편투표에 대해서도 분실·착오·위조 등의 문제가 발생하거나 유권자 매수·협박, 사위(詐僞) 투표 등의 선거범죄에 노출될 가능성이 높다고 보았다. 반면, 공관방문투표는 투표하는 사람이 선거인명부에 등재된 본인인지 확인하는 가장 확실한 방법이라고 보았다. 재외선거의 경우 대한민국 국민이 아니거나 선거권이 없는 사람이 재외선거에 참여하는 것을 방지하기 위해서는 본인을 확인하는 절차가 필요한데, 공관을 직접 방문하여 투표하는 경우 투표참관인이 재외선거인의 신분증명서를 제시받아 본인 여부와 재외투표소 등재 여부를 확인할 수 있어 효과적인 방법이라고 설시하였다. 다수의견은 선거기술적인 측면과 비용 대비 효율성의 측면을 종합적으로 고려하여 세 가지 방법 중에 공관방문투표를 채택한 것은 현저히 불공정하거나 불합리하다고 볼 수 없다고 판시하였다.
(2) 반대의견의 내용과 해설
재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성은 공관방문투표제가 재외선거인의 선거권행사를 현저히 곤란하게 하여 청구인들의 선거권을 침해한다고 판시하였고, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
'⌈재외선거 투표절차조항은 재외선거인의 투표방법을 정함에 있어서 오로지 공관을 직접 방문하여 투표하는 방법만을 허용하고 있다. 이러한 방법은 재외공관이 설치되지 않은 국가에 거주하는 재외선거권자, 공관으로부터 멀리 떨어진 지역에 거주하는 재외선거권자 등의 선거권을 실질적으로 보장해주지 못한다. 우편투표제도를 도입하는 경우 재외투표소가 설치되지 않는 지역에 거주하는 재외선거권자와 생계활동 등의 사정으로 선거일 당일에 관할 공관에 방문할 수 없는 재외선거권자도 투표할 수 있게 된다. 부정행위를 방지하면서 재외국민의 선거권을 실질적으로 보장하는 방법을 강구할 수 있는데도 불구하고, 재외선거 투표절차조항이 직접 공관을 방문하여 투표하는 방법만을 허용하는 것은 재외선거인의 선거권 행사를 현저히 곤란하게 하는 것이므로 재외선거인의 선거권을 침해한다.'⌈
반대의견은 현실적으로 공관을 방문하여 투표하기 어렵거나 많은 비용과 시간을 들여야 해서 사실상 투표하기 어려운 사람들의 선거권을 실질적으로 보장해주지 못한다는 점을 지적하였다. 대만 등 재외공관이 설치되지 않은 국가에 거주하는 경우도 있고, 공관으로부터 멀리 떨어진 지역에 거주하는 재외국민과 파병군인의 예를 들었다. 공관의 관할지역이 넓은 미국의 경우, 재외선거권자는 약 46만 명으로 추정되는데 재외투표소는 총 12곳에만 설치되어 하나의 재외투표소의 관할지역이 매우 넓다는 문제점도 지적하였다. 이에 반해, 우편투표는 재외선거인이 투표용지에 투표를 하고 우편을 통해 투표지를 회송하면 되므로, 공관을 직접 방문하기 어려운 사람들도 선거권을 행사할 수 있어 투표참여의 편의성을 높이는 방법이라고 보았다.
우편투표의 경우 부정선거의 위험성이 증가한다고 본 다수의견에 대해, 반대의견은 부정선거의 위험성 유무 및 정도는 우편투표제도 자체에 달려
있다기보다는 선거인의 의식 수준에 달려있다고 보았다. 현행 공직선거법상 중대한 선거범죄를 행한 자에 대해서는 여권발급이 제한되고 있는데(제218조의30), 재외선거인으로서는 체류국비자의 무효화되어 강제출국되고 형사처벌이 될 위험을 감수하고 투표매수매도행위를 감행할 요인이 크지 않다고 보았다. 또한 영국에서 재외선거인 등록신청할 당시에 등록한 비밀번호를 활용하는 방법과 독일에서 선거증을 활용하여 본인의 직접 서명을 부기하는 방법 등의 입법례를 예시하며, 선거의 공정성을 확보할 방법을 충분히 강구할 수 있다고 보았다. 이러한 방법을 강구하지 않고 공관방문투표만 허용하는 것은 재외선거인의 선거권을 침해한다고 하였다.
6. 국민투표법에 대한 결정의 내용과 해설
가. 다수의견의 내용과 해설
헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644 등 결정 이후 국민투표법이 개정되었지만, 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 않은 재외선거인은 여전히 국민투표에 참여할 수 없었다. 이에 대해 다수의견은 재외선거인의 국민투표권을 침해한다고 선언하였는데, 그 요지는 다음과 같다.
'⌈헌법 제72조의 중요정책 국민투표와 헌법 제130조의 헌법개정안 국민투표는 대의기관인 국회와 대통령의 의사결정에 대한 국민의 승인절차에 해당한다. 대의기관의 선출주체가 곧 대의기관의 의사결정에 대한 승인주체가 되는 것은 당연한 논리적 귀결이다. 재외선거인은 대의기관을 선출할 권리가 있는 국민으로서 대의기관의 의사결정에 대해 승인할 권리가 있으므로, 국민투표권자에는 재외선거인이 포함된다고 보아야 한다. 또한, 국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리이다. 이처럼 국민의 본질적 지위에서 도출되는 국민투표권을 추상적 위험 내지 선거기술상의 사유로 배제하는 것은 헌법이 부여한 참정권을 사실상 박탈한 것과 다름없다. 따라서 국민투표법조항은 재외선거인의 국민투표권을 침해한다.'⌈
다수의견은 국민투표권에 대해 국민이 국가의 특정 사안에 대해 직접 결
정권을 행사하는 권리로서, 각종 선거에서의 선거권 및 피선거권과 더불어 국민의 참정권의 한 내용을 이루는 헌법상 기본권이라는 점을 명시하였다. 헌법 제72조에 의한 중요정책에 관한 국민투표는 국가안위에 관계되는 사항에 관하여 대통령이 제시한 구체적인 정책에 대한 주권자인 국민의 승인절차이고, 헌법 제130조 제2항에 의한 헌법개정에 관한 국민투표는 대통령 또는 국회가 제안하고 국회의 의결을 거쳐 확정된 헌법개정안에 대하여 주권자인 국민이 최종적으로 그 승인 여부를 결정하는 절차라고 설시하였다. 또한 국민투표는 대의기관인 국회와 대통령의 의사결정에 대한 국민의 승인절차이므로, 국민투표권자의 범위는 대통령선거관자 및 국회의원선거권자와 일치되어야 한다고 보았다. 이에 따라 국회의원선거권이 있는 재외선거인에게도 국민투표권이 인정되어야 한다는 결론에 도달하였다.
다수의견은 국민투표와 선거의 차이점에 대해서도 설시하면서, 국민투표권은 국민에게 당연히 인정되어야 하는 권리임을 밝혔다. 선거권이 국가기관의 형성에 간접적으로 참여할 수 있는 간접적인 참정권이라면, 국민투표권은 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 헌법에 의해 보장되는 직접적인 참정권이다. 선거는 대의제를 가능하게 하기 위한 전제조건으로서 국민의 대표자를 선출하는 ‘인물에 관한 결정’이며, 이에 대하여 국민투표는 직접민주주의를 실현하기 위한 수단으로서 특정한 국가정책이나 법안을 대상으로 하는 ‘사안에 대한 결정’이다. 국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리이라는 점을 강조하였다.
나. 반대의견의 내용과 해설
재판관 이진성, 재판관 김창종, 재판관 조용호는 국민투표법조항이 재외선거인의 국민투표권을 침해하지 않는다는 반대의견을 밝혔고, 그 요지는 다음과 같다.
'⌈국민투표는 대한민국의 헌법질서에서 가장 핵심적인 영역에 대해 국민의 의사를 직접적으로 반영하는 절차이므로, 국내에서 어느 정도로 생활을 영위하는지 그 밀접성의 정도에 따라 국민투표권의 범위를 제한할 수 있다. 헌법 제72조 국민투표의 대상인 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한
중요정책은 외국과 이해관계가 충돌하는 분야이므로, 외국에서 생활의 기반을 잡고 영주하는 재외국민의 국민투표참여요구의 진지성은 주민등록을 하거나 국내거소신고를 한 재외국민과 다를 수 있다. 국민의 헌법개정에 대한 진정한 의사를 반영하기 위해서는 국민투표권자를 대한민국의 영토에서 생활영역을 영위하는 사람으로 한정할 수 있고, 헌법개정절차에 영토와의 밀접한 관련성을 반영하는 것이 반드시 위헌적이라고 볼 수 없다. 국민투표법조항이 정치 참여 요구의 진지성·밀접성 등을 고려하여 주민등록이나 국내거소신고를 한 국민에게만 국민투표권을 인정한 것은 입법부의 합리적인 입법형성의 재량범위 내에 있다. 그러므로 국민투표법조항은 헌법에 위배되지 않는다.'⌈
반대의견은 일정한 범위의 재외국민에 한하여 국민투표권을 인정하는 것이 언제나 헌법적으로 허용될 수 없는 것은 아니고, 국내에서 어느 정도로 생활을 영위하는지 그 밀접성의 정도에 따라 국민투표권이 제한될 수 있다는 의견이다. 이미 상당기간 대한민국과는 문화적·사회적·경제적으로 상이한 환경의 외국에서 생활의 기반을 잡고 그곳에 영주할 의사와 권리를 가지고 있는 사람의 경우에는 그렇지 아니한 재외국민이나 국외거주자들과는 대한민국의 정치에의 참여에 대하여 가지는 태도의 진지성, 밀접성이 현저히 다른 경우가 많을 수밖에 없다는 현실적인 측면을 고려하였다. 특히 헌법 제72조 중요정책 국민투표와 헌법 제130조 헌법개정안 국민투표의 기본적 특성에 근거하여 국민투표절차에 국내와의 관련성을 반영할 수 있다고 하였다. 헌법 제72조 중요정책 국민투표는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책에 관해 실시되는데 필연적으로 외국과 이해관계가 충돌할 수밖에 없고, 중요정책의 효력이 주로 국내에 있는 국민들에게 미친다는 점에서 외국에 영주하는 재외국민의 중요정책과의 밀접성이 크지 않다는 특성을 고려하였다. 헌법 제130조 헌법개정안 국민투표의 경우 국민의 모든 생활영역에서의 최고규범인 헌법을 개정하는 절차이므로, 대한민국의 영토에서 생활영역을 영위하는 사람이 참여할 수 있다고 보았다.
그 외에도 반대의견은 재외선거제도를 도입하고 있는 국가들의 입법례를 살펴보면서, 재외선거의 범위는 국가마다 다르게 정하고 있다는 점을 논거로 삼기도 하였다. 재외선거가 실시되는 모든 국가에서 재외국민투표
가 실시되는 것은 아니고, 오히려 재외국민투표를 실시하는 국가는 비교적 적다는 점을 논거로 들었다. 재외선거제도를 도입하고 있는 국가의 입법례를 살펴보면, 재외선거제도는 주로 4가지 유형의 선거, 즉, 총선, 대선, 국민투표, 지방선거에 적용될 수 있다. 위 4가지 유형 중 어느 범위까지 재외선거가 인정되는지는 각 국가마다 다르게 인정되고 있다. 총선만 실시되는 국가, 대선만 실시되는 국가, 총선과 대선만 실시되는 국가, 총선·대선·국민투표 모두 실시되는 국가 등 각 국가의 상황에 맞게 재외선거제도가 운용되고 있다. 국민투표에 대해 재외선거제도를 인정하고 있는 국가는 2007년 기준으로 115개국 중 31개국으로 비교적 적은 편이다.10)재외국민의 참정권을 폭넓게 보장하기 위한 재외선거제도에서도 그 구체적인 범위는 통치구조, 선거제도, 재외선거절차 등 각 국가의 여건에 맞는 형성의 범위에 있다는 것을 알 수 있다. 재외국민투표제도를 인정하고 있지 않다고 하더라도 그 국가의 사정에 비추어보면 합당한 제도형성이 될 수 있을 것이 반대의견의 견해이다.
7. 헌법불합치결정의 의미
헌법재판소는 국민투표법조항에 대해 헌법불합치결정을 선고하되 개선입법이 있을 때까지 계속 적용할 것을 명하였다. 입법자는 늦어도 2015. 12. 31.까지 개선입법을 해야 하고, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 국민투표법조항은 2016. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다고 설시하였다.
국민투표법조항에 대한 위헌 결정의 효과를 예상하기 위해서는 공직선거와는 다른 국민투표만의 제도적 특성을 이해할 필요가 있다. 공직선거는 공직선거법 제34조 및 제35조에 선거일을 규정하고 있고 그 선거가 주기적으로 돌아오기 때문에 만약 재외선거에 관한 조항이 위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 다음에 예정된 선거를 실시할 수 없게 되어 법적 혼란상태가 초래된다는 것을 예상할 수 있다. 이에 반해 국민투표는 헌법 제72조의 규정에 의한 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 제130조의 규정에 의한 헌법개정안에 대해서 실시되는바, 다음 국민투표가
예정된 것은 아니므로 언제 어떠한 내용의 국민투표가 실시될지 미리 예측하기 어렵다. 국민투표법조항에 대해 위헌을 선언하여 즉시 효력을 상실하는 경우 특정한 시기에 법적 혼란상태가 초래될 것이 명백히 예상되는 것은 아니지만, 국민투표가 실시되어야 할 필요가 있을 때 입법자가 개선입법을 만들 때까지는 국민투표가 제대로 실시될 수 없게 된다는 문제점은 여전히 생기게 된다. 헌법재판소는 국민투표법조항이 위헌으로 선언되면 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 국민들까지도 투표인명부에 등재될 수 없어 국민투표권을 행사할 수 없게 되므로, 입법자가 재외선거인의 국민투표권을 보장하는 방향으로 국민투표법조항을 개선할 때까지 잠정적으로 적용한다는 취지를 밝혔다.
또한 헌법재판소는 재외선거인에게 국민투표권을 부여하는 것이 헌법적 요청이라 하더라도, 국민투표의 절차상 기술적인 측면과 국민투표의 공정성 확보의 측면에서 해결되어야 할 많은 문제들이 존재한다고 설시하면서, 입법자는 이러한 문제에 대해 충분한 논의를 거쳐 재외국민투표제도를 형성하여야 하고, 재외선거인에게 국민투표권을 부여하는 구체적인 방안은 입법자의 입법형성의 범위 내에 있다고 판시하였다. 국민투표는 공직선거와 비교하면 매우 짧은 기간 내에 진행되어야 한다는 점에서 해결되어야 할 기술적 문제들이 있다. 공직선거법상 재외선거는 대통령선거와 임기만료에 의한 국회의원선거의 주기인 4년 내지 5년에 한 번씩 실시되고, 재외선거관리위원회는 선거일 전 180일 전부터 설치되며, 국외부재자와 재외선거인은 선거일 전 150일부터 국외부재자 신고 또는 재외선거인 등록신청을 할 수 있게 규정되어 있으므로, 선거일 전 약 6개월 전부터 재외선거가 실시될 수 있도록 준비가 시작된다. 그런데 중요정책 국민투표는 기한에 제한을 두고 있지는 않지만, 헌법개정안 국민투표의 경우에는 헌법에 규정된 기한 내에 실시되어야 한다. 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 하고, 국회는 헌법개정안이 공고된 날부터 60일 이내에 의결하여야 한다(헌법 제129조, 제130조 제1항).11)국회가 헌법개정안을 의결
한 후 늦어도 30일 이내에는 국민투표가 실시되어야 하는데, 재외투표인 등록신청, 재외투표인명부작성 및 열람, 재외투표용지의 송부, 기표 및 회송 등 일련의 절차를 마쳐야 하므로, 재외국민투표가 원활하게 실시되기 위해서는 철저한 준비가 필요하다.12)따라서 입법자는 이러한 기술적인 문제점들을 해결할 수 있도록 충분한 논의를 거쳐 개선입법을 해야 한다.
8. 결정의 의의
헌법재판소는 주민등록을 요건으로 재외국민의 참정권을 제한하는 공직선거법과 국민투표법 조항들에 대해 헌법불합치결정을 선고하였다(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644 등 결정). 이 사건은 그 후 도입된 재외선거에 관한 공직선거법조항과 국민투표인명부 작성에 관한 국민투표법조항에 대해 재외선거인의 선거권 및 국민투표권 등을 침해하는지에 관한 사건이다. 이 사건에서 재외선거인의 국회의원선거권에 관한 다양한 쟁점이 문제되었지만, 헌법재판소는 공직선거법상 선거권조항과 재외선거에 관한 조항들에 대해 합헌을 선언하였다. 재외선거인의 선거권 행사의 범위와 방법이 주민등록이 되어 있는 국민들과는 다르게 규율되고 있지만, 그 자체로 선거권을 침해한다고 보지는 않았다.
이후 공직선거법은 재외투표의 참여율을 제고하고 재외국민의 참정권을 실질적으로 보장하기 위해 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되어 재외선거 시 인터넷을 이용한 방법으로도 국외부재자신고 또는 재외선거인 등록신청이 가능하도록 하고, 재외선거인 등록신청 시 우편 등록을 허용하며, 재외투표소에서 투표용지발급기를 통하여 투표용지를 교부하는 경우에도 재외선거인등이 귀국하여 투표할 수 있도록 규정하였다.13)또한 재외국민의 국내거소신고제도가 폐지되고 재외국민용 주민등록증을 발급하도록 주민등록법이 개정됨에 따라 관련 규정을 정비하였다.
헌법재판소는 이 사건에서 재외선거인의 국민투표권에 대해서는 헌법불합치결정을 선언하였다. 2004헌마644 등 결정 이후 국민투표인명부 작성에 관한 조항인 국민투표법 제14조 제1항이 개정되어 국내거소신고가 되어 있는 재외국민도 국민투표권을 행사할 수 있게 되었지만, 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 않은 재외선거인은 여전히 국민투표권을 행사할 수 없었고, 재외선거와 같은 재외국민투표가 도입되지도 않았다. 국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리라고 선언하였다. 재외선거인은 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 않더라도 국민의 한 사람이므로, 국민투표권을 행사할 수 있어야 할 것이다.
이 결정 이후 19대 국회에서 주민등록 및 국내거소신고를 하지 않은 재외국민에게 국민투표권을 부여하는 국민투표법 개정법률안(의안번호 1912736)이 제출되었다. 이 법률안에 따르면, 재외국민등록법에 의하여 등록된 재외국민 중 국내에 거소등록이 되어 있지 않은 재외국민들을 조사하여 국민투표공고일부터 5일 이내에 재외국민투표인명부를 작성하는 방식을 규정하고 있다. 다만 이에 대해 외교부는 재외국민등록법에 의하여 등록된 재외국민은 전체 재외국민의 1/2에 불과하기 때문에 나머지 등록하지 않은 재외국민은 국민투표인명부에서 제외되므로, 현행 재외선거와 같이 재외투표인 등록신청을 접수하여 투표인명부를 작성하여야 한다는 의견을 제시하
였다. 한편, 재외선거인 등록신청을 상시적으로 가능하도록 하고, 최초로 작성된 재외선거인명부에 새로 등록신청한 재외선거인을 추가하는 방법으로 선거인명부를 작성하도록 하는 영구명부제를 도입하는 공직선거법 개정안이 제출되어 있어, 만약 영구명부제가 도입된다면, 재외국민투표를 실시할 때 명부작성에 걸리는 시간을 단축할 수 있을 것이다.14)재외선거인이 국민투표권을 행사할 수 있도록 위와 같은 선거기술적인 문제점들을 극복한 개선입법이 마련되어야 한다.