2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 주식회사 B에 대한 사업조정 개시결정

(1) 주식회사 B(이하 'B'라 한다)는 2010. 5. 17. 온라인 사이트 C(D, 이하 'C'이라 한다)을 개설하여 물품판매업을 개시하고, 부산 부산진구 E 소재 B 서면점을 리모델링하여 2011. 8. 30. F 서면점을 개점하였다.

(2) 식자재 등을 납품하는 도매상으로 구성된 '사단법인 G협회'(이하 '협회'라 한다)는 2011. 8. 25. '대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률'(2012. 1. 17. 법률 제11173호로 개정되기 전의 것, 이하 '상생협력법'이라 한다) 제32조 제1항에 따라 H단체를 경유하여 피고에게 B의 C에 대한 사업조정신청을 하였다.

(3) 피고는 2011. 8. 31. B에게 협회의 사업조정 신청사실을 통보하고, 사업조정 자료를 요구하였다. 피고는 B 및 협회로부터 자료를 제출받아 2011. 12. 19. 중소기업사업조정심의회를 개최한 다음, "C 및 F 서면점은 상생협력법상 사업조정 대상으로 인정된다."는 이유로, 2011. 12. 21, B 및 협회에 'F 서면점 및 C 사업조정 신청관련 사업조정심의회 개최결과 통보'라는 제목으로, "F 서면점 및 C에 대한 사업조정 신청건은 사업조정 대상으로 인정하여 사업조정을 진행한다."고 통보하였다.

나. C 사업의 양도 및 원고에 대한 사업조정 개시결정

(1) B는 2012. 2. 29. 원고에게 C 사업을 양도하였다. 이에 따라 협회는 2012. 5. 25. 피고에게 원고의 C에 대한 사업조정을 신청하였다.

(2) 피고는 2012. 9. 26. 원고, 협회에게 'C 2차 사업조정관련 사업조정 범위 등 통보'라는 제목으로, 사업조정에 따른 제1차 자율조정회의를 2012. 10. 17. 개최하니, 2012. 10. 5.까지 상생협력방안을 제출하라."고 통보하였다(이하 '이 사건 통보'라 한다).

다. B의 사업조정 개시결정에 대한 소송 경과

(1) B는 서울행정법원(2012구합7271)에 피고를 상대로 사업조정 개시결정의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 2012. 7. 20. 위 법원으로부터 "C에 대한 사업조정 개시결정의 취소를 구하는 부분은 각하하고, F 서면점에 대한 사업조정 개시결정은 취소한다."는 판결을 받았다.

(2) 피고는 취소부분에 관하여 서울고등법원(2012누25226)에 항소하였는데, 2013. 7. 26. 위 법원으로부터 "1심 판결을 취소하고, 각하한다."는 판결을 받았다. [인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제3, 5, 6호증, 을 제1, 2, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

(1) 이 사건 통보는 상생협력법상 사업조정 진행을 통보하는 것에 불과하므로, 독립적인 행정처분으로 볼 수 없다.

(2) 조정심의결과에 따라 권고, 공표, 이행명령 등이 이루어지지 않은 이상, 사업조정 개시 여부를 판단하기 위한 자료제출의무, 임원급 이상의 조정위원회 참석 의무가 있다는 사정만으로는 취소를 구할 개별적 · 직접적·구체적 이익이 없다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것으로서, 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2002, 12. 27. 선고 2001두2799 판결 참조).

(2) 돌이켜 이 사건을 보건대, ① 상생협력법 제32조, 제33조, 제40조에 의하면, "중소기업자단체의 사업조정 신청이 있을 경우 피고는 조정심의회의 심의를 거쳐 해당 대기업 등에 사업의 인수·개시 또는 확장의 시기를 3년 이내에서 기간을 정하여 연기하거나, 생산품목 · 생산수량 · 생산시설 등을 축소할 것을 권고할 수 있고, 해당 대기업 이 권고에 따르지 않을 경우 권고내용의 공표를 거쳐 이행을 명할 수 있고, 이 과정에서 필요하다고 인정하는 경우 관련 중소기업 또는 대기업 등에 자료제출을 요구하거나, 소속 공무원이 그 사무소 등에 출입하여 장부 등을 조사할 수 있다."고 규정하고 있을 뿐, 해당 대기업 등에 이러한 조정심의회의 심의나 사실조사로 이어지는 사업조정 절차를 개시한다는 '사업조정 개시결정'에 관하여는 규정하고 있지 않은 점, 피고는 중소기업자단체의 사업조정 신청이 있을 때 이를 관계되는 대기업 등에 알려야 하나 (상생협력법 제32조 제4항), 사업조정 개시결정에 대하여는 통보의무가 규정되어 있지 않은 점, ② 사업조정 절차는 중소기업자단체의 신청 후 실태조사를 거쳐 당사자간의 자율조정을 유도하고, 자율조정이 결렬될 경우 사업조정회의를 거쳐 권고, 공표, 이행명령으로 나아가게 되는데, 피고는 2012. 9. 26. 원고에게 'C 2차 사업조정관련 사업조정 범위등 통보'라는 제목으로 본 건 사업조정에 따른 제1차 자율조정회의를 개최하니 원고와 협회는 참석하라."고 통보하였을 뿐이므로, 이 단계에서는 원고에게 어떠한 법률상의 지위에 변동을 가져오지 않는 점, ③ 상생협력법은 사업조정 절차에서 피고의 자료제출 요구에 응하지 않거나 거짓자료를 제출하는 자에게 500만 원 이하의 과태료를 부과함으로써(제43조 제1항 제3호) 해당 대기업에 조사 수인의무를 강제하고 있으나, 자료제출 요구 및 조사권의 행사는 성질상 공권력의 행사를 내용으로 하는 사실행위에 해당하는 점, 그러나 이러한 자료제출 요구 및 조사권의 행사는 중소기업자단체의 사업조정 신청을 요건으로 하는 것이지, 사업조정절차 개시를 요건으로 하는 것이 아니므로, 반드시 사업조정 개시결정을 통하여 자료제출 요구 및 조사권의 행사를 다투어야 한다고 볼 합리적인 근거가 없는 점, 원고는 자료제출 요구 및 조사권의 행사가 있을 때에 이에 대한 행정소송 등을 제기하여 구제받을 수 있는 점, 사업조정 개시결정을 행정처분으로 보아 다투어야 한다면, 처분 시기가 앞당겨짐으로써 제소기간 등과 관련하여 오히려 대기업의 권리구제에 불리할 수 있는 점, ④ 중소기업자단체의 사업조정 신청이 있더라도 반드시 권고, 공표 또는 이행명령으로 이어지는 것이 아니고, 당사자 사이의 자율조정으로 절차가 종료되는 경우도 많은 점, 원고는 피고가 우월적 지위를 이용하여 자율조정을 통해 대기업에 합의를 유도하고 있으므로 원고의 법적 지위에 영향을 미친다고 주장하나, 이러한 사정을 인정할 만한 증거가 없는 점, 오히려 자율조정은 당사자들의 자율적인 대화와 협의의 장을 마련하여 상생방안을 도출하는 임의적 절차로서, 사업조정 제도는 대기업과 중소기업 간 상생협력 관계를 공고히 하여 대기업과 중소기업의 경쟁력을 높이고 대기업과 중소기업의 양극화를 해소하여 동반성장을 달성함으로써 국민경제의 지속성장 기반을 마련함을 목적으로 하므로(상생협 력법 제1조), 자율조정이 대기업의 양보 하에 이루어진 것이라고 하더라도 장기적으로, 대기업의 경쟁력을 높이고 중소기업과 동반성장을 달성하게 한다는 점에서 대기업에 반드시 불이익하다고 단정할 수 없는 점, ⑤ 중소기업자단체의 사업조정 신청에 따라

사업조정 개시결정을 하였더라도, 상생협력법 제32조 제1항의 반대해석상 '대기업 등이 사업을 인수 · 개시 또는 확장함으로써 해당 업종의 중소기업 상당수가 공급하는 물품 또는 용역에 대한 수요를 감소시켜 중소기업의 경영안정에 현저하게 나쁜 영향을 미치거나 미칠 우려가 있다고 인정되지 않는 때'에는 사업조정의 요건을 갖추지 못한 것으로 사업조정 신청이 반려될 수 있는 점에 비추어, 사업조정 개시결정은 사실관계 및 법률관계에 대한 개략적인 심사에 기초하여 잠정적으로 이루어지는 것인 점, ⑥ 사업조정 개시결정을 처분으로 보더라도, 피고는 자료제출 요구 또는 조사를 통해 '기업 등이 사업을 인수·개시 또는 확장함으로써 해당 업종의 중소기업 상당수가 공급하는 물품 또는 용역에 대한 수요를 감소시켜 중소기업의 경영안정에 현저하게 나쁜 영향을 미치거나 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우'에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 것인데(원고도 "원고의 사업이 중소기업의 경영안정에 현저하게 나쁜 영향을 미친다고 볼 수 없다."고 주장하고 있다), 이는 사업조정 개시결정 후 자율조정회의나 실태조사, 조정심의회의 심의 등을 거쳐 신중하게 판단할 필요가 있으므로, 사업조정 개시결정 단계에서 위 요건 해당 여부를 조기에 심사하는 것은 바람직하지 않다고 보이는 점 등을 고려할 때, 이 사건 통보는 협회의 사업조정 신청 이후 진행 상황을 고지한 것일 뿐 고유의 독립한 법률효과를 수반하는 것이 아니어서, 그로 인하여 원고에게 불이익 내지 법적 불안이 생겼다고 인정하기 어려우므로, 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사장승혁

판사손화정

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심급 사건

참조조문

참조판례