나. 이 사건 법률조항이 과잉처벌 또는 형벌체계상의 정당성을 성실하였는지 여부(소극)

다. 이 사건 법률조항이 유사한 연구업무에 종사하는 사설 연구기관의 연구기관에 비하여 형사상 불리하게 차별함으로써 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

나. 지방연구원 소속 연구원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성이 요구되고, 이 사건 법률조항은 이를 보호하고 담보하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되며, 위 입법목적을 달성하기 위하여 지방연구원 소속 연구원을 형법상 뇌물죄 규정을 적용함에 있어 공무원으로 의제하는 형식을 취한 것은 적합한 수단이다. 또한 이 사건 법률조항이 지방연구원 소속 연구원의 범위에 관하여 일정한 제한을 두지 아니한 채 지방연구원 소속 연구원의 금품수수 관련 행위를 형법 제129조 등에서 규정한 뇌물죄에 의하여 처벌한다 하더라도 이것이 지나치게 가혹하여 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는 과잉처벌에 해당한다고 볼 수 없고, 공무원의 신분이 아님에도 불구하고 그 직무의 공공적 성격으로 인하여 청렴성과 불가매수성이 요구되는 경우에 그 직무와 관련된 수재행위를 공무원의 뇌물수수 행위와 같거나 유사하게 처벌하는 사례는 우리 형사법 체계상 흔히 찾아볼 수 있다는 점에서, 이 사건 법률조항이 전체 형벌체계상 정당성을 상실하였거나 현저히 균형을 잃은 것이라고도 할 수 없다.

다. 지방연구원은 공공적 성격 및 그로부터 도출되는 그 인적 구성원의 청렴성 및 직무의 불가매수성이라는 측면에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 직무와 관련된 수재행위를 공무원의 수뢰죄와 동일하게 처벌한다고 하더라도 거기에는 합리적 근거가 있다.

지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7858호로 개정된 것) 제2조

형법 제129조, 제130조, 제132조

특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2008. 12. 26. 법률 제9169호로 개정된 것) 제2조

나. 헌재 1999. 5. 27. 98헌바26 , 판례집 11-1, 622, 630

헌재 2001. 11. 29. 2001헌바4 , 판례집 13-2, 678, 686-687

대리인 변호사 정재천

당해사건대구지방법원 2008고합811 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물) 등

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 지방자치단체출연 연구원인 재단법인 ○○문화재연구원의 조사연구실장인바, 2006. 11. 내지 12.경 문화재 발굴조사와 관련된 사례금 명목으로 주식회사 ○○ 이사로부터 2,000만 원을 수수하고, 2007.

5.경 문화재 발굴조사와 관련하여 부정한 청탁을 받고 제3자에게 뇌물을 공여하게 하였으며, 2007. 11.경 문화재 발굴조사와 관련하여 ○○건설 주식회사 부사장으로부터 1억 5,000만 원을 수수하였다는 공소사실로 기소되었다.

(2) 청구인은 위 공소사실에 관한 대구지방법원의 소송 계속 중 지방자치단체출연 연구원 소속 연구원을 형법 제129조 등의 적용에 있어서 공무원으로 보는 ‘지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률’ 제2조 및 제24조에 대하여 위헌법률심판제청신청(2009초기114)을 하였으나, 위 법원이 2009. 2. 13. 이를 기각함과 동시에 당해 사건에 관하여 유죄판결(2008고합811)을 선고하자, 2009. 3. 12. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 ‘지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률’(2006. 3. 3. 법률 제7858호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제2조 및 제24조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 법 제2조는 지방자치단체출연 연구원(이하 ‘지방연구원’이라 한다)에 대한 정의규정으로 법 제24조를 해석함에 있어 전제가 되는 조항에 불과하다. 또한 당해 사건은 지방연구원 소속 연구원의 수재행위 등이 문제된 경우로서 법 제24조 중 ‘임원 및 직원’ 부분과는 관련이 없다.

그렇다면 이 사건 심판의 대상을 법 제24조 중 ‘연구원’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부로 한정함이 상당하며, 그 내용은 다음과 같고, 관련 조항의 내용은 [별지] 기재와 같다.

[심판대상조항]

지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7858호로 개정된 것) 제24조(벌칙 적용에 있어서의 공무원 의제)지방연구원의임원·연구원및 직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다.

2. 청구인의 주장요지 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장요지

(1) 법 제2조의 “지방자치단체출연 연구원”은 구성요건의 개념으로서는 그 의미가 지나치게 추상적이고 광범위하므로 명확성의 원칙에 반한다.

(2) 법 제2조 및 이 사건 법률조항은 지방연구원 및 공무원으로 의제되는 직원의 대상이나 범위를 한정하지 아니하여 그 범위가 지나치게 광범위하거나 대상이 모호하므로, 입법목적의 달성에 필요한 정도를 넘어 과잉금지원칙에 반한다.

(3) 지방연구원과 민법 제32조에 따라 설립된 비영리법인인 문화재연구원은 문화재 조사업무(지표·발굴조사)에 있어서 본질적으로 유사·동일한 업무를 수행하고 있음에도 불구하고 지방연구원 소속 임원·연구원 및 직원만을 공무원으로 의제하여 가중처벌하는 것은 합리적 근거 없는 차별이어서 평등의 원칙에 반한다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유

(1) 법 제2조는 지방연구원을 “지방자치단체 등이 출연·보조하고 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원”이라고 명확히 정의하고 있고, 이 사건 법률조항은 위와 같은 지방연구원 소속 임원·연구원 및 직원을 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고 있으며, ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제2조는 형법상 뇌물죄에 대하여 그 뇌물가액에 따라 가중처벌하도록 규정하고 있으므로, 형법상 뇌물죄에 해당할 경우 그 수뢰액에 따라 ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’에 따라 가중처벌될 수 있다는 것은 건전한 일반상식과 법감정을 가진 일반인이라면 누구나 명료하게 이해할 수 있다.

(2) 이 사건 법률조항에 따른 처벌이 지방연구원의 강한 공공성에 비추어 그 임원·연구원 및 직원에게 요구되는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성을 담보하기 위한 목적에서 비롯된 점, 지방연구원 소속 연구원의 직무 관련 금품수수 행위로 인한 사회·경제적 손실이 심각하고 회복하기 어려운 점을 고려하면, 이 사건 법률조항은 입법목적의 달성에 필요한 정도를 넘는 과잉처벌에 해당하지 않으므로 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

(3) 이 사건 법률조항에 따른 처벌이 지방연구원의 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애고 운영사업의 투명성·공정성을 확보하기 위한 것임을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 지방연구원 소속 연구원의 직무와 관련한 수재행위 등에 대하여 일반 사인이나 사설 연구기관의 직원과 달리 공무원의 수뢰죄와 동일하게 처벌한다고 하더라도 이는 합리적 근거 있는 차별에 해당한다.

다. 검찰총장의 의견

법원의 위헌제청신청 기각 이유와 대체로 같다.

3. 판 단

가. 지방연구원의 설립취지

1990년대 이후 지방자치가 본격화됨에 따라 정책개발에 대한 경험이 거의 없었던 각 지방자치단체는 지역단위의 정책개발능력을 보완하기 위하여 조례로 지

방연구원을 설립하고 연구업무를 수행하도록 하였다. 그런데 이러한 지방연구원들이 법률의 근거 없이 조례로 설립된 까닭에 우수 연구인력의 확보 및 재원확보에 어려움을 겪게 되자, 이러한 문제를 해결함과 동시에 지방자치제도의 개선, 지역발전 및 지방문화 창달에 이바지할 정책개발기관으로서의 지방연구원을 육성·발전시킬 목적으로 2000. 1. 12. 법률 제6121호로 ‘지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률’을 제정하였다. 위 법률의 제정으로 지방연구원에 대한 법적 근거규정이 마련되었으며, 지방연구원은 법인격을 부여받게 되었다(법 제3조).

나. 지방연구원의 공공성

(1) 지방연구원은 “지방자치단체 등이 출연·보조하고 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원”(법 제2조)을 말하는바, ① 지방연구원을 설립하고자 하는 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 ‘시·도지사’라 한다)는 행정자치부장관의 설립허가를 받아야 하고, 지방연구원의 목적사업이 공익을 유지 또는 증진하는 것이라고 인정되는 등 설립허가 기준에 적합하다고 인정되는 경우에만 행정자치부장관이 허가하도록 되어 있는 점(법 제4조, 법 시행령 제2조), ② 지방연구원은 지방자치단체가 교부하는 출연금 및 보조금과 필요한 경비를 조달하기 위하여 정관이 정하는 바에 따른 수익사업으로 인한 수익금 기타 수입금에 의하여 운영하고, 지방연구원의 재산운영 및 관리에 관하여 필요한 사항은 조례로 정하도록 하고 있는 점(법 제13조, 제14조), ③ 지방자치단체는 지방연구원의 설립·운영을 위하여 필요한 경우에는 공유재산을 그 용도 및 목적에 지장을 주지 아니하는 범위 내에서 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 하고 있는 점(법 제15조, 법 시행령 제3조), ④ 지방연구원은 매 회계연도의 사업계획서와 예산서를 작성하여 시·도지사의 승인을 얻어야 하고(법 제17조), 매 회계연도 종료후 시·도지사에게 수입·지출결산서를 제출하여야 하며(법 제18조), 시·도지사는 매년 지방연구원에 대한 경영평가를 실시하여, 그 결과에 따라 필요한 조치를 강구하여야 하는 점(법 제19조, 법 시행령 제8조), ⑤ 시·도지사는 지방연구원 사무의 검사 및 감독을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 지방연구원에 관계서류·장부 등의 제출을 명하거나 소속공무원으로 하여금 지방연구원의 사무 및 재산상황을 검사하게 할 수 있는 점(법 제22조) 등을 종합하면, 지방연구원은 그 설립목적과 절차, 조직과 재산의 형성·운영 및 그 활동 전반에 걸쳐 공익적 성격이 강하게 나타남을 알 수 있다.

(2) 이 사건에서 문제된 지방연구원은 ○○도 내에 산재한 문화유산의 조사·연구·보존·관리를 통하여 문화유산을 체계적으로 연구·보존하고, 이를 바탕으로 도민에게 문화유산에 대한 바른 인식을 고취시켜 지방문화 창달에 이바지함을 목적으로 설립된 지방연구원이다.

다. 명확성의 원칙 위반 여부

명확성원칙은 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로 하므로, 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 명확성원칙에 위반되는지 여부를 판단할 수 있다. 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 된다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 , 판례집 17-1, 812, 821-822 참조).

청구인은 구성요건인 ‘지방연구원’의 개념이 지나치게 추상적이고 광범위하여 명확성의 원칙에 반한다고 주장하나, 법 제2조, 법 제4조 및 법 시행령 제2조에 의하면, 이 사건 법률조항의 ‘지방연구원’은 지방자치단체 등이 출연·보조하고 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원으로서 행정자치부장관의 허가를 받아 설립된 연구원을 지칭함이 분명하므로, 이를 추상적이라거나 모호하다고 할 수 없다.

한편, 법 제24조는 지방연구원 소속 연구원을 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고 있고, ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제2조는 형법상 뇌물죄에 대하여 그 뇌물가액에 따라 가중처벌하도록 규정하고 있는바, 위 법률조항들을 종합하면, 건전한 일반상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이라면 누구나 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 지방연구원 소속 연구원에게도 그 뇌물가액에 따라 ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제2조가 적용된다는 것을 쉽게 파악할 수 있다고 할 것이다{헌재 2006. 11. 30. 2004헌바86 , 2005헌바77 (병합), 판례집 18-2, 465-467 참조}.

따라서 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

라. 과잉금지의 원칙 위반 여부

(1) 지방연구원은 지방자치단체의 각종 정책 수립시 정책대안을 제시하고 지방발전의 토대를 구축하기 위하여 설립된 기관으로서 그 설립목적 및 절차, 조직과 재산의 형성·운영 및 활동 전반에 공익적 성격이 매

우 짙은바, 이러한 지방연구원 업무의 강한 공공성에 비추어 그 직무수행이 투명하고 공정하게 이루어져야 한다는 것은 필요불가결하고 당연한 요청이라고 할 것이다. 만약 지방연구원의 연구업무를 담당하는 연구원이 직무와 관련하여 금품 등을 수수한다면, 지방자치단체 정책의 연구개발이 사적 이해관계에 얽혀 불법적이거나 불공정하게 이루어질 위험성이 있고, 이는 지방자치단체의 정책운영과 지방경제에 악영향을 미칠 염려가 매우 크다. 따라서 지방연구원 소속 연구원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성이 요구된다 할 것이고, 지방연구원 소속 연구원의 청렴성과 그 직무의 불가매수성을 확보하고자 하는 이 사건 법률조항은 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

(2) 나아가 위 입법목적을 달성하기 위한 방법으로 이 사건 법률조항은 지방연구원 소속 연구원을 형법상 뇌물죄 규정의 적용에 있어서 공무원으로 의제하고 있는바, 지방연구원 소속 연구원이 직무와 관련하여 금품수수 등의 수재행위를 하였을 경우 형법상의 배임수재죄(형법 제357조)와 달리 임무에 관하여 ‘부정한 청탁을 받았는지’ 여부를 불문하고 공무원에 준하는 형사제재를 가함으로써 그 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애는 한편 사업의 투명성·공정성을 확보할 수 있을 것으로 보이므로, 수단의 적합성 역시 인정된다.

(3) 지방연구원 소속 연구원의 청렴성과 그 직무의 불가매수성을 확보하여 지방연구원의 업무의 적정성과 공정성을 도모하고, 합리적인 정책대안을 제시함으로써 지방발전의 토대를 구축하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적, 지방연구원의 연구원은 지방자치단체의 정책을 연구개발하는 업무에 종사하는 점, 그리고 연구원이 직무와 관련하여 금품을 수수할 경우에는 지방정책의 적정성과 공정성을 훼손시키고 그로 인하여 심각한 사회적·경제적 손실이 초래될 우려가 있는 점, 범죄의 처벌에 관한 문제는 범죄의 죄질과 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민 일반의 가치관 내지 법감정, 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 상당한 입법재량이 인정되어야 하는 영역인 점 등을 종합적으로 고려한다면, 지방연구원 소속 연구원의 범위에 관하여 일정한 제한을 두지 아니한 채 지방연구원 소속 연구원이 직무와 관련하여 금품을 수수하는 행위를 형법 제129조 등에서 규정한 뇌물죄에 의하여 처벌한다 하더라도, 이것이 지나치게 가혹하여 위 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는 과잉처벌에 해당한다고 보기는 어렵다.

(4) 뿐만 아니라, 이로 인하여 신체의 자유나 행복추구권 등 헌법상 기본권이 다소 제한된다고 하더라도 그 제한의 정도가 이 사건 법률조항에 의하여 보장되는 공익에 비하여 결코 중하다고 볼 수는 없다. 또한, 공무원의 신분이 아님에도 불구하고 그 직무의 공공적 성격으로 인하여 청렴성과 불가매수성이 요구되는 경우에 그 직무와 관련된 수재행위를 공무원의 뇌물수수 행위와 같거나 유사하게 처벌하는 사례는 우리 형사법 체계상 드물지 않게 찾아볼 수 있는바(헌재 1999. 5. 27. 98헌바26 , 판례집 11-1, 630 ; 헌재 2001. 11. 29. 2001헌바4 , 판례집 13-2, 686-687 각 참조), 공무원 의제에 관한 다른 법률에서의 입법례 및 내용에 비추어 보더라도 이 사건 법률조항이 전체 형벌체계상 정당성을 상실하였거나 현저히 균형을 잃은 것이라고 할 수는 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 반하지 아니한다.

마. 평등의 원칙 위반 여부

이 사건 법률조항은 지방연구원 소속 연구원이 직무와 관련하여 금품수수 등의 수재행위를 하였을 경우 그를 공무원으로 의제하여, 별도의 배임행위가 있었는지 여부를 불문하고 공무원 등을 대상으로 하는 형법 제129조 내지 제132조를 적용함으로써 유사한 연구업무에 종사하는 사설 연구기관의 연구원에 비하여 형사상 불리하게 취급하고 있다.

그러나, 지방연구원은 설립목적 및 절차, 조직과 재산의 형성·운영, 활동내역에 있어서 사설 연구기관과 달리 공익적 성격이 강하므로 지방연구원 소속 연구원에게 사설 연구기관 소속 연구원보다 강한 청렴성과 직무의 불가매수성을 요구한다고 하여 불합리한 차별이라고 할 수 없다. 물론 지방연구원 소속 연구원의 업무내용 중 일부가 사설 연구기관 소속 연구원의 업무와 유사할 수는 있으나 그로 인하여 지방연구원의 공익적 성격이 약해지는 것은 아니고, 앞서 본 바와 같이 지방연구원 소속 연구원의 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애고 운영사업의 투명성·공정성을 확보할 필요성이 인정되는 이상, 이를 위하여 지방연구원 소속 연구원을 유사한 연구업무에 종사하는 사설 연구원 소속 연구원과 차별 취급하는 것은 합리적인 근거가 있는 것이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 평등의 원칙에 위반된다고도 할 수

없다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7858호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 "지방자치단체출연연구원"이라 함은 지방자치단체 등이 출연·보조하고 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원을 말한다.

형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제129조(수뢰, 사전수뢰) ① 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

② 공무원 또는 중재인이 될 자가 그 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 후 공무원 또는 중재인이 된 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.

제130조(제삼자뇌물제공) 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 제3자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

제131조(수뢰후부정처사, 사후수뢰) ① 공무원 또는 중재인이 전2조의 죄를 범하여 부정한 행위를 한 때에는 1년 이상의 유기징역에 처한다.

② 공무원 또는 중재인이 그 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속하거나 제삼자에게 이를 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에도 전항의 형과 같다.

③ 공무원 또는 중재인이었던 자가 그 재직중에 청탁을 받고 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

④ 전3항의 경우에는 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있다.

제132조(알선수뢰) 공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.

특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2008. 12. 26. 법률 제9169호로 개정된 것)제2조(뇌물죄의 가중처벌) ① 형법 제129조ㆍ제130조 또는 제132조에 규정된 죄를 범한 자는 그 수수ㆍ요구 또는 약속한 뇌물의 가액(이하 본조에서 "수뢰액"이라 한다)에 따라 다음과 같이 가중처벌한다.

1. 수뢰액이 1억 원 이상인 때에는 무기 또는 10년 이상의 징역에 처한다.

2. 수뢰액이 5천만 원 이상 1억 원 미만인 때에는 7년 이상의 유기징역에 처한다.

3. 수뢰액이 3천만 원 이상 5천만 원 미만인 때에는 5년 이상의 유기징역에 처한다.

②「형법」제129조, 제130조 또는 제132조에 규정된 죄를 범한 자는 그 죄에 대하여 정한 형(제1항의 경우를 포함한다)에 수뢰액의 2배 이상 5배 이하의 벌금을 병과한다.