2. B

3. C.

4. D

5. E

6. F

7. G G.

8. H

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

가. 이 사건 각하결정

1) 원고 A은 망 I의 자녀이며, 망 I은 1942. 1.경 일본에 의해 러시아 사할린 지역에 노무자로 강제동원되었다가, 국내로 돌아오는 과정 중 1991. 1. 26. 러시아 사할린에서 사망하였다.

2) 원고 B은 망 J의 자녀이며, 망 J은 1939년경 일본에 의해 러시아 사할린 지역에 노무자로 강제동원되었다가, 1965. 4. 22. 러시아 사할린에서 사망하였다.

3) 원고 C은 망 K의 자녀이며, 망 K은 1940년경 일본에 의해 러시아 지역에 노무자로 강제동원되었다가, 1983. 5. 4. 러시아 사할린에서 사망하였다.

4) 원고 D은 망 L의 자녀이며, 망 L는 1943년경 일본에 의해 러시아 지역에 노무자로 강제동원되었다가, 1968. 5. 13. 러시아 사할린에서 사망하였다.

5) 원고 E은 망 M의 자녀이며, 망 M는 1943. 7.경 일본에 의해 러시아 지역에 노무자로 강제동원되었다가, 1968. 11. 7. 러시아 사할린에서 사망하였다.

6) 위 원고들(이하 '원고 A 외 4명')은 2011. 6.경 피고에게 대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법(이하 '특별법') 제4조에 의한 국외강제동원 희생자의 유족으로 위로금을 신청하였다. 피고는 2012. 5. 3. 망 I은 강제동원되었다가 국내로 돌아오는 과정 중에 사망하였고, 망 J, K, L, M는 강제동원되었다.

가 1938. 4. 1.부터 1990, 9. 30.사이에 사망하였으므로 각 국외강제동원 희생자로 결정하고, 원고들이 그 유족인 사실은 인정하였으나, 원고들은 대한민국 국적을 갖고 있지 않아 특별법 제7조에 의한 위로금 지급 제외대상자에 해당한다는 이유로 위로금 등 지급신청을 각하하는 결정(이하 '이 사건 각하결정')을 하였다.

나. 이 사건 기각결정

1) 원고 F은 망 N의 자녀이며, 망 N은 1944. 10.경 일본에 의해 러시아 지역에 노무자로 강제동원되었다가 1994. 10.경 영주귀국(永住歸國)하여 2007. 9. 25. 경북 예천에서 사망하였다.

2) 원고 G는 망 0의 자녀이며, 땅 이은 1938년경 일본에 의해 러시아 사할린 및 일본 규슈 지역에 노무자로 강제동원되었다가 2001, 2. 28. 러시아 사할린에서 사망하였다.

3) 원고 H은 망 P의 자녀이며, 망 P는 1941년경 일본에 의해 러시아 지역에 노무자로 강제동원되었다가 1993. 10. 9. 러시아 사할린에서 사망하였다.

4) 위 원고들(이하 '원고 F 외 2명')은 2011. 6.경 피고에게 특별법 제4조에 의한 국외강제동원 희생자의 유족으로 위로금을 신청하였다. 피고는 2012. 5. 3. 망 N, 0, P의 강제동원 피해사실은 인정되나, 각 그 사망시기가 1990. 9. 30. 이후로 특별법 제2조에 의한 국외강제동원 희생자 요건에 부합하지 않는다는 이유로 위로금등 지급신청을 기각하는 결정(이하 '이 사건 기각결정')을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 특별법 제2조 제3호 다.목, 제7조 제4호(이하 '이 사건 특별법조항')는 합리적 이유 없이 자의적으로 사할린 한인들을 차별하고 있어미로 헌법 제11조 평등원칙에 위배될 뿐만 아니라, 헌법이 천명하고 있는 재외국민 보호의무와 헌법전문 정신에 위배되는 규정이다. 따라서 이에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.

2) 원고 F 외 2명은 러시아국적자로서 특별법 제7조 제4호에 의하여 신청자격이 인정되지 않으므로, 피고는 위 원고들에 대하여 '각하결정'을 했어야 한다. 따라서 이 사건 기각결정은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 특별법조항의 위헌 여부

가) 특별법상 위로금 수급권의 법적 성질

특별법상의 위로금 수급권도 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장 수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 구체적으로 형성되는 권리라고 할 것이고, 국가가 피해자 및 국외강제동원 희생자(이하 '피해자 등)의 유족에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 피해자 등에 대한 평가기준 등에 따라 정하여질 수밖에 없으므로, 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다.

나) 평등권 침해 여부

(1) 평등권 침해 여부에 대한 판단기준평등원칙의 위반 여부에 관한 심사기준은 입법자에게 인정되는 입법형성권의 범위에 따라서 달라지게 되는데, 사회적 기본권에 관한 사항은 우리 헌법상 입법자에게 매우 광범위한 입법형성권이 부여된 영역이다. 즉. 시혜적인 법률에 있어서는 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다고 할 것이다. 그러므로, 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 내지 보상능력 등 제반 상황을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다 (헌법재판소 2010. 5. 27. 선고 2009헌바49 전원재판부 결정 등 참조). 따라서 이 사건 특별법조항의 평등원칙 위반 여부에 관하여는 그 차별에 관하여 현저한 불합리성이 있는지 여부, 즉 입법자의 자의성이 있는지 여부만을 판단하면 족하다 할 것이다.

(2) 판단

특별법은 대일항쟁기 강제동원 피해의 진상을 규명하여 역사의 진실을 밝히고 나아가 1965년에 체결된 「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정」과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 국외강제동원 희생자와 그 유족 등에게 인도적 차원에서 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함을 목적으로 하여 제정되었다(제1조), 이는 우리 헌법 제34조 제1항에서 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”고 규정하고, 같은 조 제2항 에서 국가의 사회보장 · 사회복지증진의 의무(입법의무)를 신언한 것 등에 의하여 헌법적 정당성이 뒷받침된다. 따라서 특별법상의 피해자 등의 유족에 대한 위로금 수급권 역시 이러한 기본적인 목적과 일치하는 범위에서 인정되어야 한다.

그런데 원고들이 가질 수 있는 특별법상의 위로금 수급권이 어느 정도 재산권(상속권의 대상)으로서의 성질을 지니고 있는지는 별론으로 하고, 위 수급권은 천부적으로 가지는 권리가 아니며 법률에 의해서 비로소 인정되는 권리이디로, 그에 대한 권리는 당연히 특별법에서 정한 요건에 해당된다고 결정된 날로부터 발생한다. 또한, 특별법의 입빕취지는 피해자 등과 그 유족에게 국가가 응분의 보상을 행하는 윤리적 보답행위를 구체화한 국가보훈적 법률로시 위로금 지급 대상의 범위에 관한 규정은 국가제정형편, 국민정서와 법적 안정성 및 타 국가공헌자와의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 입법 형성권의 범위 내에서 입법정책적으로 결정된 것이다. 따라서 사할린 지역 강제동원 피해자의 경우의 기간을 1938. 4. 1.부터 1990. 9. 30.까지로 정하고, 대한민국의 국적을 갖고 있지 아니한 사람을 위로금 수급권자 범위에서 배제하였다고 하여도 이 사건 특별법조항의 위로금 수급권자의 범위에 관한 입법자의 선택이 자의적이어서 현저히 불합리하다고 볼 사정이 없으므로, 이 사건 특별법 조항이 헌법 제11조에 위배되는 자의적인 차별취급 규정이라고 할 수 없다(오히려 특별법이 제정되기 전의 모법인 태평 양전쟁 전후 국위 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률에서는 사할린 지역 강제동원 피해자의 경우에도 특별법 제2조 제3호 가목 요건에 해당되어야만 '국외강제동원 희생자'로 인정되었으나, 사할린 지역으로 강제동원된 피해자의 경우 당시 구 소련에 의하여 강제로 억류되는 바람에 국내로의 귀환이 사실상 어려웠던 점, 구 소련과의 미수교 등으로 정확한 사망 시점이나 행방불명 시점을 특정하기 어려운 점 등을 감안하여 그 기간을 1990, 9. 30.까지로 인정하도록 개정된 것이다).

나) 재외국민 보호의무 및 헌법전문 정신 위반 여부

(1) 재외국민 보호의무 위반 여부

국가가 재외국민을 보호할 의무를 진다하더라도 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 법원은 단지 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있는 것이다.

따라서 국가가 재외국민에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 심사할 때에,는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 '파소보호 금지원칙'의 위반 여부를 기준으로 삼아, 재외국민의 기본권을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가가 아무런 보호조치를 취하지 않았든지 아니면 취한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 한하여 국가의 보호의무 위반을 확인하여야 하는 것이다(헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2006헌마711 결정 등 참조).

그런데 앞서 본 바와 같이 특별법은 위로금 지급 대상자의 범위를 규정하면서도 사할린 지역 강제동원 피해자의 경우 기간을 제한하였고, 대한민국의 국적을 갖고 있지 아니한 사람을 위로금 지급 대상자에서 제외하였으나, 이는 여러 사정을 감안한 입법자의 합리적인 결단이라고 해석함이 타당하므로, 이러한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백하다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 특별법조항이 재외국민 보호의무를 위반한 것이라고 할 수 없다.

(2) 헌법전문 정신 위반 여부

살피건대, 먼저 헌법 전문에 천명된 "대한민국임시정부의 법통"의 계승 규정을 근거로 대한민국 헌법 제정 이전에 발생한 사실에 관하여 국가에 기본권보호의무를 물을 수 있는지 불분명하다. 설령, 당시 강제동원으로 인한 생명권 내지 신체의 자유라는 기본권 침해에 대하여 대한민국임시정부 법통의 계승을 천명한 국가에게 그와 관련된 책임이 있고 이를 현행 헌법상 기본권보호의 문제로 볼 수 있다고 하더라도, 이와 같은 국외강제동원 희생자들에게 금전적 지원을 해 주는 것만이 유일한 기본권 보호의 방법이라고 볼 헌법적 근거는 존제하지 않는다. 국가가 그동안 일정한 절차를 거쳐 국외 강제동원 희생자로 지정하여 그들의 희생을 기리는 조치를 취한 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 비록 태평양전쟁 관련 국외강제동원 희생자들에 대한 국가의 지원이 충분하지 못한 점이 있다하더라도, 국외강제동원 희생자들을 위하여 국가가 아무런 보호조치를 취하지 아니하였다든지 아니면 국가가 취한 조치가 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우라고 단정하기는 어렵다(헌법재판소 2011.2.24. 선고 2009헌마94 결정 참조). 따라서 이 사건 특별법조항이 헌법전문 정신을 위반하였다고 할 수도 없다.

2) 이 사건 기각결정의 적법 여부

특별법 제4조는 국외강제동원 희생자 또는 그 유족에게 위로금을 지급한다고 규정하면서, 특별법 제7조 제4호는 대한민국의 국적을 갖고 있지 아니한 사람에게는 제4조 에 따른 위로금을 지급하지 않는다고 규정하고 있다. 위 규정 형식에 비추어 피고의 심리과정을 살펴보면, 위로금 지급을 신청받은 피고는 우선 특별법 제22조 제1항 각 호의 각하사유에 해당되는지 여부를 검토한 후, 특별법 제2조 제3호 각목의 '국외강제동원 희생자'에 해당하는지 여부를 판단하여 특별법 제4조에 따른 위로금 지급을 결정하되, 특별법 제7조 제4호에 해당할 경우 위로금을 지급하지 않는 결정을 하게 된다.

결국 특별법 제7조 제4호 규정은 위로금 지급 신청 자체를 하지 못한다는 형식적 요건을 정한 것이 아니라, 위로금 지급의 예외를 규정한 것으로 해석함이 타당하다(이 사건 각하결정의 경우에도 그 이유에서 위 규정 형식에 따라 원고 A 외 4명에 대하여 특별법 제2조 제3호 각목 해당여부를 검토한 다음 특별법 제7조 제4호에 해당된다고 판단하고 있으므로, 주문의 표현이 다소 부적질하더라도 판단 내용이 위법하다고 할 수 없다).

이 사건 기각결정에 관하여 보건대, 특별법 제22조 제1항 각 호의 사유에 해당되지 않는 것으로 보이는 이 사건에서, 피고는 원고 F 외 2명에 대하여 먼저 특별법 제2조 제3호 각목에 따라 판단한 결과 망인들이 '국외강제동원 희생자'가 아니라고 보았고, 특별법 제4조가 정한 위로금 지급 요건에 해당되지 않게 되었다. 따라서 피고로서는 원고 F 외 2명이 특별법 제7조 각 호 사유에 해당되는지 여부를 판단할 필요 없이 기각결정을 할 수 있다고 봄이 타당하다. 원고들의 위 주장은 이유 없고, 이 사건 기각결정은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사정재희

판사손철

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심급 사건

참조조문