가. 처분청은 2017년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 「신탁법」에 따라 OOO주식회사로부터 위탁받아 청구법인 명의로 등기된 신탁재산인 OOO외 4필지 9,942.7㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 2017.9.10. 청구법인에게 재산세(토지분) OOO재산세(도시지역분) OOO지방교육세 OOO합계 OOO을 부과·고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2017.12.7. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 이 사건 토지 중 OOO에 소재한 OOO건물(이하 “OOO건물”이라 한다)의 서측 보행로 156.6㎡(이하 “쟁점①토지”라 한다)는 사설도로로, 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 대지안의 공지라 하더라도 일반인들의 자유로운 통행에 제공되어 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 재산세 비과세 대상에 해당하는바(대법원 2002두2871, 2005.1.28.), 쟁점①토지는 현재 불특정 다수인이 자유롭게 통행 중에 있고 청구법인은 일반인들이 이를 이용함에 있어서 아무런 제약을 가하지 않고 있으므로 사설도로로서 재산세 비과세 대상에 해당한다.

(2) 이 사건 토지 중 OOO에 소재한 OOO빌딩(이하 “OOO빌딩”이라 한다)의 서측 공개공지 659.07㎡(이하 “쟁점②토지”라 한다) 및 OOO건물의 서측 공개공지 307㎡(이하 “쟁점③토지”라 하고, 쟁점①토지 및 쟁점②토지와 합하여 이하 “쟁점토지”라 한다)는 「건축법」상 의무적으로 설치하도록 되어 있는 공개공지로, 「건축법」제43조 제1항, 서울특별시 건축조례 등에 따르면 공개공지는 ‘지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 일반이 사용할 수 있도록’ 설치하는 것으로서 ‘대지에 접한 도로 중 가장 넓은 도로변으로서 일반인의 접근 및 이용이 편리한 장소에 가로환경과 조화를 이루는 소공원(쌈지공원) 형태’로 설치하도록 되어 있어 일반인의 사용에 공여되는 공원에 해당하는 것이고, 토지 소유자의 독점적·배타적 권리가 제한되고 공중이 이용하기 위한 제반 의무를 이행해야 하며, 건축후퇴선과는 구분된 면적에 해당하는 점 등을 고려할 때 공개공지는 국가 및 지방자치단체가 무료로 사용하는 공공용 토지로서 재산세 비과세 대상에 해당한다 할 것이므로 쟁점②토지 및 쟁점③토지는 공개공지로서 재산세 비과세 대상에 해당한다.

특히, 쟁점②토지 중 27㎡는 공도와 구분되지 않고 연결되어 최소 일주일에 한번 이상 집회신고 및 집회가 이루어지는 곳으로, 청구법인 소유 대지와 시설물에 집회장비 등을 설치함에 있어 아무런 제재를 가하지 않고 있어 청구법인은 위 토지의 유지·보수를 위해 꾸준한 지출을 하고 있으므로 재산세 비과세 대상에 해당한다.

나. 처분청 의견

(1) 청구법인이 ‘사도’로 주장하는 쟁점①토지는 건축선 또는 인접 대지경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로서 생긴 ‘대지안의 공지’로서 주로 건축물의 출입구 및 건축물을 이용하는 일반인이 사용하고 있어 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로로 보기 어렵다.

(2) 쟁점②토지 및 쟁점③토지는 「건축법」제43조 및 같은 법 시행령 제27조의2 등에 의하여 건축물 신축시 설치하도록 강제되어 있는 공개공지로서, 쟁점②토지는 조경시설과 벤치 등 휴게시설이 설치되어 있으나, 경계석 및 보행자 통로와의 높낮이차로 인하여 일반인이 이용하기 어렵고, 건축물의 출입구와 연결되어 건축물의 이용자와 방문자들이 주로 이용하고 있어 이 사건 토지 지상 건축물의 개방감과 안정성을 확보하고 건축물 이용자의 편의제공을 위한 목적 등으로 조성된 것으로 보이므로 재산세 비과세 대상 토지에 해당한다고 보기 어렵고, 쟁점③토지는 조형물 및 조경시설이 설치되어 있고 연접한 공도(인도)와 경계석의 높낮이차가 없기는 하나, 건축물의 지하층 출입구와 연결되어 건축물의 이용자와 방문자들이 주로 이용하고 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 토지 지상 건축물의 개방감과 안정성을 확보하고 건축물 이용자의 편의제공을 위한 목적 등으로 조성된 것이므로 재산세 비과세 대상 토지에 해당한다고 보기 어렵다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

① 쟁점①토지가 재산세가 비과세되는 사설도로에 해당하는지 여부

② 쟁점②토지 및 쟁점③토지가 재산세가 비과세되는 지방자치단체가 무상으로 사용하는 공공용 재산에 해당하는지 여부

나. 관련 법령 : <별지> 기재

다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청 및 청구법인이 제출한 증빙자료에 따르면 다음과 같은 사실이 나타난다.

(가) 청구법인은 2001.11.1. 설립되어 은행업을 영위하는 법인으로, 「신탁법」에 따라 위탁자인 OOO주식회사로부터 이 사건 토지를 수탁받아 신탁재산으로 등기하고 있다.

(나) 쟁점①토지(156.6㎡) 이용현황 등은 다음과 같다.

1) 쟁점①토지는 OOO건물의 서측 외벽과 OOO빌딩의 북측 외벽으로부터 공도까지의 폭 6.3m(가장 넓은 부분 기준)의 보행로 156.6㎡이다.

2) 쟁점①토지와 연접하여 폭 3.5m의 공도(인도)가 개설·사용 중이고, 해당 공도의 1.5m 가량을 화단이 차지하고 있어 실제 이용할 수 있는 인도는 2m 가량인 것으로 나타나며, 공도와 쟁점①토지를 구분할 수 있는 경계석이나 화단 등은 없는 것으로 확인된다.

(다) 쟁점②토지(659.07㎡)의 이용현황 등은 다음과 같다.

1) 쟁점②토지는 OOO빌딩의 서측 공개공지로서, 그중 27㎡ 가량은 공도(인도)와 연접하여 경계가 없고, 나머지 632.07㎡는 공도(인도)와 쟁점②토지 사이에 높낮이 차가 있어 경계가 명확하고 수목이 식재되어 있으며 휴게공간으로 이용할 수 있고 지하층을 이용할 수 있는 출입구로 사용되고 있는 것으로 보인다.

2) 쟁점②토지와 연접하여 폭 4m 이상의 공도(인도)가 개설·사용 중인 것으로 나타난다.

(라) 쟁점③토지(307㎡)의 이용현황 등은 다음과 같다.

1) 쟁점③토지는 OOO건물의 서측 공개공지로서, 공도(인도)와 쟁점③토지의 경계에 조형물이 설치되어 경계를 확인할 수 있고 나무 등이 식재되어 있으며 지하층 편의시설의 출입구로 사용되고 있는 것으로 보인다.

2) 청구법인은 쟁점③토지에 보행자들의 휴식을 위한 벤치를 설치하고 발굴된 유물 등을 전시하고 있는 것으로 나타난다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다.

(가) 먼저 쟁점①토지에 관하여 살피건대, 「지방세법」제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 재산세의 비과세대상으로 규정한 ‘일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사설도로’는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제한을 가하지 않고 있고 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것인데(대법원 2009.9.10. 선고 2009두8984 판결),

쟁점①토지는 건축선 또는 인접 대지경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로서 생긴 ‘대지안의 공지’에 해당하고, 연접하여 폭 3.5m의 공도가 존재하여 쟁점①토지를 이용하지 않고도 일반인들의 통행이 자유로운 점, 연접한 공도와 쟁점①토지가 경계선 등으로 명확히 구분되고 인접한 건물 등으로 인해 건물을 출입하는 사람들을 제외하고는 쟁점①토지에 대한 일반인의 이용률이 현저히 떨어지는 점 등에 비추어 쟁점①토지가 일반인의 자유로운 통행에 제공됨에 따라 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어졌다고 보기는 어렵다 할 것이므로 쟁점①토지를 재산세가 비과세되는 사설도로에 해당하는 것으로 인정하기는 어려워 보인다.

(나) 다음으로 쟁점②토지 및 쟁점③토지에 관하여 살피건대, 「지방세법」 제109조 제2항은 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여 재산세를 비과세하도록 규정하고 있고, 이 규정에서의 비과세 대상은 재산의 소유자가 국가 등에 재산을 1년 이상 무상으로 제공하여 공용 또는 공공용으로 사용하도록 하고 이로 인하여 그 소유자는 해당 재산을 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없게 되었으며 그 사실이 사용대차 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 말하는 것이며, 「건축법」상 건축물 신축시 설치하도록 강제되어 있어 소규모 공원 등으로 이용되는 공개공지의 경우에도 마찬가지로 볼 것으로,

쟁점②토지 및 쟁점③토지는 공개공지에 해당하나 불특정 다수인이 이용하는 공원이라기 보다는 주로 해당 건물 고객 및 입주직원들의 통행 및 휴식공간으로 이용되고 있는 점, 국가나 지방자치단체 등이 쟁점②토지 또는 쟁점③토지에 대한 사용권한을 가지고 이를 직접적으로 공공용으로 사용하고 있다는 점을 확인할 수 있는 계약서 등이 제출되지 아니하였고 해당 토지의 유지·관리의 주체가 국가나 지방자치단체가 아닌 소유주인 청구법인인 점, 쟁점②토지와 연접하여 폭 4m 이상의 공도가 존재하여 쟁점②토지를 이용하지 않고도 통행이 자유로운 점 등에 비추어 쟁점②토지 또는 쟁점③토지를 국가 및 지방자치단체 등이 무상으로 사용하는 공공용 재산에 해당하는 것으로 보기 어렵다.

(3) 따라서 처분청이 쟁점토지가 재산세 비과세 대상 사설도로 또는 국가 및 지방자치단체 등이 무상으로 사용하는 공공용 재산 등에 해당하지 않는다고 보아 재산세를 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제4항과 「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.

(1) 지방세법

제109조【비과세】① 국가, 지방자치단체, 지방자치단체조합, 외국정부 및 주한국제기구의 소유에 속하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대한민국 정부기관의 재산에 대하여 과세하는 외국정부의 재산

2. 제107조 제2항 제4호에 따라 매수계약자에게 납세의무가 있는 재산

② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다.

③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제108조【비과세】① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로: 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 건축법

제43조【공개 공지 등의 확보】① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.

1. 일반주거지역, 준주거지역

2. 상업지역

3. 준공업지역

4. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정·공고하는 지역

② 제1항에 따라 공개 공지나 공개 공간을 설치하는 경우에는 제55조, 제56조와 제60조를 대통령령으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.

제46조【건축선의 지정】① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.

② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 시가지 안에서 건축물의 위치나 환경을 정비하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건축선을 따로 지정할 수 있다.

③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 건축선을 지정하면 지체 없이 이를 고시하여야 한다.

제58조【대지 안의 공지】건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령

제27조의2【공개 공지 등의 확보】① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 "공개공지등"이라 한다)을 확보하여야 한다.

1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물

2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물

② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다.

③ 제1항에 따라 공개공지등을 확보할 때에는 공중(公衆)이 이용할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.

1. 삭제 <2014.10.14>

2. 공개공지등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하지 아니할 것

3. 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것

제80조의2【대지 안의 공지】법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.