처분청은 청구사찰이 1995년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ㅇㅇ시 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 ㅇㅇ번지외 17필지 토지(전·답·임야) 14,621㎡(이하 “이건 토지”라 한다)를 종교 등의 고유목적사업에 직접 사용하지 아니하므로 이건 토지중 ㅇㅇ시 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 ㅇㅇ번지외 16필지 12,340㎡는 종합합산 과세대상토지로 보아 청구사찰 소유의 전국종합합산 과세대상토지의 과세표준액(5,213, 643,874원)에 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 세액을 이건 토지의 종합합산 과세표준액(32,812,880원)으로 안분하여 산출한 세액과, 같은리 110번지 임야 2,281㎡는 분리과세 대상토지로 보아 분리과세표준액(435,671원)에 지방세법 제234조의16제3항의 세율을 적용하여 산출한 세액을 합한 1995년도 종합토지세 768,010원, 교육세 153,600원, 농어촌특별세 109,000원, 합계 1,030,610원을 1995.10.13. 부과고지하였는 바, 청구사찰이 이에 불복하여 처분청에 이의신청을 제기하자 1996.1.27. 처분청은 이건 토지중 같은리 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 2,129㎡는 종교 등의 고유목적사업에 직접 사용되는 토지로 보아 비과세하고, 같은리 ㅇㅇ번지외 12필지 토지(12,492㎡)는 이유없다고 결정하였으나, 청구사찰이 이에 다시 불복하여 ㅇㅇ시장에게 심사청구를 제기하자 1996.4.24. 부산광역시장은 같은리 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 2,129㎡와 같은리 110번지 임야 2,281㎡를 비과세하는 것으로 경정하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구사찰은 전통사찰보존법 제3조의 규정에 의거 1988.6.10. 문화체육부에 등록된 비영리종교단체로서 이건 토지를 포함한 청구사찰 소유의 전 토지는 거리의 원근을 막론하고 1,300여년 동안 승려 및 신도 대중의 생업을 유지해 온 자경답 토지, 종교용토지, 불공용토지, 제사답토지 등으로서 종교용에 직접 사용하고 있으며, 전통사찰보존법 제2조의 규정에 의한 전통사찰이 소유하고 있는 경내지에 해당되므로 종합토지세가 비과세되어야 함에도 이건 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 부당하다고 주장하면서 이건 부과처분의 취소를 구하였다.

3. 우리부의 판단

이건 심사청구는 종교단체(전통사찰) 소유의 전·답·임야 등에 대하여 종합토지세를 부과고지한 처분이 적법한지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로

가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면

지방세법 제234조의8에서 “종합토지세의 과세대상은 모든 토지로 한다”라고 규정하고, 같은법 제234조의9제1항에서 “종합토지세 과세기준일 현재 제234조의8의 규정에 의한 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다 ... ”라고 규정하며, 같은법 제234조의12에서 “다음 각호에 규정하는 토지(...)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다. 다만, ... 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니한다”라고 규정한 다음, 그 제2호에서 “ ... 종교 ... 사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지 ... ”라고 규정하고, 같은법시행령 제194조의6제2항에서 “법 제234조의12제2호에서 ‘대통령령으로 정하는 비영리사업자’라 함은 제79조의 규정에 의한 비영리사업자를 말한다”라고 규정하며, 같은법시행령 제79조제1항에서 “ ... ‘대통령령으로 정하는 비영리사업자’라 함은 다음 각호에 게기하는 자를 말한다”라고 규정한 다음, 그 제1호에서 “종교 및 제사를 목적으로 하는 단체”라고 규정하고, 같은법 제234조의15제4항에서 “분리과세표준은 제2항제3호 내지 제6호의 가액으로 한다”라고 규정하고, 같은조 제2항제3호에서는 “대통령령으로 정하는 ... 전·답 ... 의 가액”이라고 규정하며, 같은법시행령 제194조의15제1항에서 “법 제234조의15제2항제3호에서 ‘대통령령으로 정하는 ... 전·답 ... ’라 함은 다음 각호에 정하는 것을 말한다”라고 규정한 다음, 그 제2호제(마)목(1995.12.30. 대통령령 제14878호로 개정되기 전의 것)에서 “ 전통사찰보존법 제2조의 규정에 의한 사찰의 경내지인 농지”라고 규정하며, 전통사찰보존법 제2조에서 “이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다”라고 규정한 다음, 그 제1호에서 “‘전통사찰’이라 함은 불상 등 불교신앙의 대상으로서의 형상을 봉안하고 승려가 수행하며 신도를 교화하기 위하여 건립·축조된 건조물(경내지, 동산 및 부동산을 포함한다 ... )로서 제3조의 규정에 의하여 등록된 것을 말한다”라고 규정하고, 그 제3호에서 “‘경내지’라 함은 불교의 의식, 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 대통령령이 정하는 것을 말한다”라고 규정하며, 같은법시행령 제3조제1항에서 “법 제2조제3호에서 ‘사찰에 속하는 토지로서 대통령령이 정하는 것’이라 함은 다음 각호의 토지를 말한다”라고 규정한 다음, 그 제3호에서 “불교의 의식행사를 위하여 사용되는 토지(불교용 및 수도용의 토지를 포함한다)”라고 규정하고, 그 제4호에서 “정원, 산림, 경작지 및 초지 기타 사찰의 존엄 또는 풍치의 보전을 위하여 사용되는 사찰소유의 토지”라고 규정하며, 그 제5호에서는 “역사 또는 기록 등에 의하여 당해 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 당해 사찰의 관리에 속하는 토지”라고 각각 규정하고 있다.

나. 다음으로 청구사찰의 경우에 대하여 살펴보면

청구사찰이 1995년도 종합토지세 과세기준일 현재 소유하고 있는 이건 토지를 종교 등의 고유목적사업에 직접 사용하고 있지 아니하므로 처분청에서 이건 토지에 대한 1995년도 종합토지세 등을 종합합산하여 1995.10.13. 부과고지하였으나, 청구인이 이의신청을 제기하자 1996.1.27. 처분청은 이건 토지중 같은리 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 2,129㎡는 비과세대상에 해당하고 나머지 토지는 이유없다고 결정하였고, 청구사찰이 동 결정에 다시 불복하여 부산광역시장에게 심사청구를 제기하자 1996.4.24. ㅇㅇ시장은 같은리 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 2,129㎡와 같은리 ㅇㅇ번지 임야 2,281㎡는 비과세 대상에 해당한다고 보아 경정 결정한 사실은 제출된 관계증빙자료에서 알 수 있다.

그런데 청구사찰은 비영리 종교단체로서 청구사찰이 소유한 이건 토지는 자경답토지, 종교용토지, 불공용토지, 제사답토지, 경자유전토지이므로 종교사업에 직접 사용하는 토지에 해당될 뿐만 아니라, 전통사찰보존법 제2조의 규정에 의한 전통사찰이 소유하고 있는 경내지에 해당되므로 종합토지세가 비과세되어야 한다고 주장하고 있다.

살피건대, 이건 토지에 대한 1995년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 적용되는 법령인 지방세법 제234조의15제4항 및 같은법시행령 제194조의15제1항제2호제(마)목에서 전통사찰보존법 제2조의 규정에 의한 사찰의 경내지인 농지는 종합토지세를 분리과세하도록 규정하였으나, 1995.12.30. 대통령령 제14878호로 개정되어 1996.1.1.부터 시행된 지방세법시행령 제194조의8제6호에서 전통사찰보존법 제2조제1호 및 제3호의 규정에 의한 전통사찰이 소유하고 있는 경내지는 종합토지세를 비과세한다고 규정하고 있는 바, 경내지는 1995년까지는 종합토지세 과세대상에 해당하고, 1996년부터 비과세대상임을 알 수 있으므로 이건 토지가 경내지에 해당된다는 이유로 1995년 종합토지세가 비과세되어야 한다는 청구사찰의 주장은 받아들일 수 없다 하겠으나, 전통사찰보존법 제2조제3호에서 경내지라 함은 불교의 의식, 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고, 같은법시행령 제3조제1항제3호에서 불교의 의식행사를 위하여 사용되는 토지(불공용 및 수도용의 토지를 포함한다), 그 제4호에서 정원, 산림, 경작지 및 초지 기타 사찰의 존엄 또는 풍치의 보전을 위하여 사용되는 사찰소유의 토지, 그 제5호에서 역사 또는 기록 등에 의하여 당해 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 당해 사찰의 관리에 속하는 토지라고 규정하고 있는 바, 전통사찰의 경내지인 농지란 전통사찰의 울타리 범위내에 위치한 토지만을 의미한다고 볼 수 없음에도, 처분청이나 부산광역시장은 같은리 ㅇㅇ번지외 11필지 토지 10,211㎡가 청구사찰의 통도사로부터 원거리에 위치하고 있는 농지로서 일부는 청구외 ㅇㅇㅇ외 1인이 대리경작을 하고 있고 일부는 경작되지 않고 있는 휴경지라는 이유로 전통사찰보존법 제2조의 규정에 의한 사찰의 경내지인 농지로 볼 수 없다 하여 종합합산 과세하여야 한다고 하였으나, 같은리 ㅇㅇ번지외 11필지 토지 10,211㎡는 지목이 전·답인 농지로서 1990.5.31. 이전인 1982.7.2.부터 1982.8.25. 사이에 통도사 명의로 소유권 이전되었음이 토지대장에서 확인되고 있고, 토지소재지가 ㅇㅇ시 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 일원에 위치하고 있더라도 이는 ㅇㅇ도 ㅇㅇ군에서 1995.3.1. 행정관할구역이 변경된 지역으로서 통도사로부터 원거리에 위치한다고도 볼 수 없어 경내지인 농지에 해당되어 종합토지세를 분리과세하여야 할 것임에도 대리경작이나 일부 휴경지라는 사유만으로 경내지인 농지로 보지 아니하여 종합토지세를 종합합산하여 과세한 것은 전통사찰의 경내지 범위에 관한 규정인 전통사찰보존법 제2조제3호 및 같은법시행령 제3조제1항의 규정과 구지방세법시행령 제194조의15제1항제2호(마)목의 종합토지세 분리과세에 관한 규정을 일부 오해한 잘못이 있다고 판단되고, 같은리 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 2,129㎡(같은리 ㅇㅇ, ㅇㅇ, ㅇㅇ, ㅇㅇ, ㅇㅇ번지)는 종교단체의 목적사업에 직접 사용하고 있고, 같은리 ㅇㅇ번지 임야 2,281㎡는 사찰림에 해당되므로 종합토지세를 비과세하여야 한다고 판단된다.

따라서 청구사찰의 이건 토지 전체의 종합토지세를 비과세하여야 한다는 주장은 이유가 없다고 인정되나, 처분청이나 부산광역시장이 종합토지세 분리과세에 관한 규정을 일부 오해한 잘못이 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1996. 7. 25.

내 무 부 장 관