소송대리인변호사 이태원

상고 비용 은 원고 가 부담한다.

1. 사건 의 개요 와쟁점

가. 원 심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다. 1 ) 피고 는 2015. 10.6.양주시 ○면 △△리 (지번 1 생략) 대 2904m, 같은 리 ( 지번 2 생략 ) 잡종지940m(이하 통틀어'이 사건 토지'라 한다)에 관한 현장조사를 실시하여 소각 잔재물 ,폐섬유, 건설폐기물 등 각종 폐기물 약 30여 톤 이 적재되어 있음을 확인 하고 , 2015.10.8. 소외인에 대하여 구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614 호로 개정 되기전의 것, 이하 '폐기물관리법'이라 한다) 제48조에 따라'2015. 10. 20. 까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 제거하라'는 내용의 조치명령을 하였다. 2 ) 원고 는 의정부지방법원 2014타경59609 임의경매절차에서 이 사건 토지를 매수 하여 2015. 11. 12. 그 소유권을 취득하였다. 3 ) 피고 는 2016. 3. 30. 이 사건 토지에 관한 현장조사를 실시하여 기존에 방치된 약 30 여 톤 의 폐기물 이 제거되지 않았음 을 확인하였고, 2017.2. 20.다시 현장조사를 실시 하여 폐 합성수지, 폐비닐, 폐섬유 등 사업장 폐기물 약 500톤 이 최근 1~2개월 이내에 무단 투기 된것을 확인하였다. 4 ) 피고 는 2017.7.7. 원고에 대하여 폐기물관리법 제8조 제3항 에 따라 '2017. 12. 31. 까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 제거하라'는 내용의 조치명령을 하였다. ( 이하 ' 이 사건 처분 '이라한다).

나. 이 사건 의 쟁점은, 피고가 토지소유자인 원고에 대하여폐기물관리법 제8조 제3 항 에 따라 이 사건토지의 청결유지를 위하여 이 사건 토지에 무단투기된 폐기물 의제거 조치 를 명할 수있는지 여부이다.

2. 관련 규정 과 법리

가. 관련 규정 폐기물 관리법 제 7조 제2항 은 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자는 그가 소유 · 점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별 자치 시장 , 특별 자치도지사, 시장·군수·구청장(이하 '시장 등'이라 한다)이 정하는 계획 에 따라 대청소를 하여야 한다고 규정하고 있고, 제8조 제3항 은 토지나 건물의 소유자 · 점유자 또는 관리자(이하 '토지소유자 등'이라 한다)가 제7조 제2항 에 따라 청결을 유지 하지 아니 하면 시장 등 은 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정 하고 있다.

그 위임 에 따른양주시 폐기물 관리 조례」 제6조 제1항 은 시장은 토지소유자 등 이청결 을 유지 하지 아니하는 경우 1개월의 기간에서 청결을 유지하도록 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정 하고, 제6조 제2 항 은 제1항 에 따라 청결유지 조치를 명하여야 하는 대상 행위 로 ' 토지 · 건물에 폐기물을 적치 또는 방치하여 환경을 훼손하는 경우(제2호),' 그 밖에 시장 이 청결유지 조치가 필요하다고 판단하는 경우(제4호) 등 을 규정하고 있다.

나. 폐기물 관리법 제8조 제3항에서의 '필요한 조치' 폐기물 관리법 제 8조 제3항에서 말하는 '필요한 조치'에는 토지소유자 등 이 폐기물관리법 제 7 조 제 2 항 에따른 토지의 청결유지의무를 다하지 못하여 환경상의 위해가 발생할 경우 그 토지 상 에적치 또는 방치된 폐기물의 제거를 명하는 조치도 포함된다고 해석 하여야 한다. 그 이유는 다음과 같다. 1 ) 법치국가 의원리에서 파생되는 명확성의 원칙은 국민의 자유와 권리를 제한하는 법령 의 경우 그 구성요건을 명확하게 규정하여야 한다는 것을 의미한다. 어떠한 법규범 이 명확한 지여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지 를 하여예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법 을 해석·집행 하는 기관 에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법 집행 이 배제 되는지, 여부 , 다시 말해 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단 할 수 있다. 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법 목적이나 취지, 연혁, 그리고 법규범 의 체계적 구조 등 을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되는 것이므로 , 결국 법규범 이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석 방법 에 의하여 그 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는해석 기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다 ( 대법원 2007. 12.27. 선고 2005두9651 판결 등 참조).

폐기물 관리법 제 8조 제3항 은 토지소유자 등 이 제7조 제2항 에 따라 청결을 유지하지 아니할 경우 해당 지방자치단체의 조례에 따라 명할 수 있는 '필요한 조치'의 내용 을 구체적 으로 규정 하지는 않았다. 그러나 관련 조항들의 문언과 내용, 체계와 입법 취지 및 폐기물 관리법 의목적(제1조) 등 을 종합하면, 폐기물관리법 제8조 제3항에서 정한 ' 필요한 조치 ' 란 토지소유자 등으로 하여금 그 토지나 건물의 청결을 유지하여 주변 환경의 오염 으로 인한환경상의 위해를 방지하는 데 필요하고 적절하다고 인정되는 제반 조치 로서 , 단순히 토지나 건물의 청결유지나 대청소를 명하거나 그에 준하는 소극적인 조치 에 한정 되지 않고 토지소유자 등에 대하여 적치 또는 방치된 폐기물에 대한 제거를 명 하는 조치 도 포함되리라는 점 을 일반 국민이 충분히 예측할 수 있다.

따라서 폐기물 관리법 제8조 제3항에서 말하는 '필요한 조치'의 의미가 지나치게 불명확 하거나 모호 하여명확성원칙에 위배된다거나, 조례에 따른 집행기관인 관할 지방자치 단체장 으로 하여금 아무런 기준 없이 자의적으로 적용할 수 있을정도로 지나치게 광범위한 재량권 을 부여한 것이라고는 볼 수 없다.다. 양주시 폐기물 관리 조례」 제6조의법률유보원칙 위반 여부

특정 사안 과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수

하고 있는지 여부 를판단할 때에는 당해법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계 , 다른 규정 과 의관계 등 을 종합적으로 살펴야 하고, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어 의 의미 를 넘어그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계 를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 등 참조).

「 양주시 폐기물 관리 조례」 제6조는 폐기물관리법 제8조 제3항의 명시적인 위임 에 따라 제정 된 것으로 ,제 1항에서 청결유지명령의 내용을 수권 규정인 폐기물관리법 제 8조 제 3 항의 문언 과동일하게 '필요한 조치'라고 규정하고 있고, 제2항 각호에서 청결유지 명령 의 대상 이 되는 행위의 요건을 세분화·구체화하여 규정하고 있으므로, 위 조례제 6 조가 수권 규정 의 위임의 범위나 한계를 벗어나 법률유보의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

라. 폐기물 관리법 제48조와의 관계

한편 , 폐기물 관리법 제48조는 시장 등 은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준 과 방법 또는 제 13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리 되거나 제 8 조 제1항 또는 제2항 을 위반하여 버려지거나 매립되면 '폐기물을 처리한 자 ' ( 제 1 호 ) , ' 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호 에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자 ' ( 제 2 호 ) , ' 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물 이버려지거나 매립된 토지의 소유자'(제 3호) 중 어느 하나에해당하는 자 에게 기간 을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치 를 명할수 있다고 규정하고 있고, 제8조 제1항 은 누구든지 시장 등 이나 공원 · 도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소 에 폐기물 을 버려서는 아니 된다고 규정 하고있다. 폐기물 관리법 제 8조 제3항 에 따른 조치명령은 제7조 제2항 에서 정한 토지소유자 등의 청결 유지 의무 이행을 확보하기 위한 수단으로서, 이를 위반하면 폐기물관리법 제68조 제 3 항 제 2 호 에 따라 100만 원 이하의 과태료를 부과한다. 반면, 폐기물관리법 제48조에 따른 조치 명령은 제8조 제1항에서 정한 폐기물 무단투기금지 등 폐기물관리법 에서 정한 폐기물 의 처리기준·방법 이 준수되도록 하기 위한 수단으로서 이를 위반하면 폐기물 관리법 제 65 조제 23 호에 따라 3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의벌금에 처한다.

이처럼 폐기물 관리법 제8조 제3항 에 따른 조치명령과 폐기물관리법 제48조에 따른 조치 명령 은 규율 의 대상, 처분의 상대방과 요건, 위반시 의 효과 등 이 서로 다른 별개 의제도 이다.

따라서 피고 로서는폐기물 관리법제 48조에 따른 폐기물 처리에 대한 조치명령 과는 별도로 폐기물 관리법 제8조 제3항 및 그 위임에 따른 양주시 폐기물 관리 조례」 제 6조에 의하여 그에 상응하는 '필요한 조치'로서 폐기물 제거 조치명령을 할 수 있다.

3. 이 사건 에 관한판단

가. 원심 은 다음과 같이 판단하였다.

1 ) 이 사건 처분 의 근거 규정인 폐기물관리법 제8조 제3항, 「양주시 폐기물 관리조례 ㄴ 」 제 6 조 제 1 항 과폐기물관리법 제48조가 서로 다른 별개의 규정임을 전제로, 「양주시 폐기물 관리 조례」 제6조 제1항 은 폐기물관리법 제8조 제3항의 위임에 따른 것으로서 법률 유보 원칙 에위배된다고 볼 수 없다. 2 ) 폐기물 관리법 의 목적과 해당 근거 규정의 문언 등에 비추어, '필요한 조치'는 폐기물 의 발생 을 방지하거나 발생한 폐기물의 제거에 관한 조치라는 점 을 충분히 예견할 수 있으므로 , 피고에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성 을 해할 정도로 불명확하여 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 3 ) 원고 의 소유권 취득 당시에는 이 사건 토지에 약 30여 톤 의 폐기물이 적재되어 있었으나 , 그 후이 사건 처분 당시에는 약 500여 톤으로 늘어났다. 원고가 소유권을 취득 할 당시에 는이 사건 토지에 폐기물이 투기되어 있는 사실을 몰랐다고 하더라도 , 그 와 같은 사실을 알게 된 이후에도 이 사건 토지를 관리하지 않고 방치하여다량의 폐기물 이 추가 로투기되었고,원고가 이를 제거하려는 노력을 전혀 하지 않고 있는 점 에 비추어 , 토지 소유자인 원고는 폐기물관리법 제7조 제2 항에서 정한 청결유지의무를 위반 하였다고 보아야 한다. 피고가 폐기물관리법 제8조 제3항 에 따라 '필요한 조치'로서 폐기물 제거 를명한 이 사건 처분은 적법하다.

나. 원 심판결 의이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당 하고 , 거기 에상고이유 주장과 같이 폐기물관리법 제8조 제3 항 과 제48조의 관계 , 법률 유보 원칙 , 명확성의 원칙 등에 관한 법리를 오해하는 등 의 잘못 이 없다.

4. 결론

그러므로 상고 를기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견 으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김재형

대법관 이동원

주 심 대법관 노태악