서울 종로구

소송대리인 법무법인 율가

담당변호사 이경택

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 2012. 12.경 피고에게, 개발제한구역으로 지정된 원고 소유의 김포시 고촌읍 외 1필지(이하 '이 사건 토지'라 한다)가 도로의 설치로 인하여 단절된 1만 제곱미터 미만의 소규모 단절 토지에 해당하니 이를 개발제한구역에서 해제해 줄 것을 요청하는 내용의 소규모 단절 토지 재심사 청구를 하였다.

나. 이에 대하여 피고는 2012. 12. 6. 원고에게 "구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '개발제한구 역법'이라 한다) 제3조 제2항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 '개발제한구역법 시행령'이라 한다) 제2조 제3항 제5호 소정의 소규모 단절 토지란 도로 등의 설치로 인하여 개발제한구역이 아닌 지역(일반지역)과 단절된 토지를 의미하는데, 이 사건 토지는 도로에 둘러싸여 있는 형태이기는 하나 일반지역과 접해 있지 않고 개발제한구역과 연결되어 있어 위 법 소정의 소규모 단절 토지에 해당하지 아니한다"는 내용의 회신(이하 '이 사건 회신'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 원고의 주장

개발제한구역법 및 같은 법 시행령상 소규모 단절 토지에 해당하기 위한 요건으로 해당 토지가 개발제한구역이 아닌 지역과 접하고 있을 것을 요구하는 규정은 없고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 토지는 김포 한강로 직선화도로, 경인 아라뱃길 연결도로로 둘러싸여 있어 위 도로를 경계로 도로 외곽의 개발제한구역과 단절되어 있으므로, 이 사건 토지가 개발제한구역법 제3조 제2항, 같은 법 시행령 제2조 제3항 제5호 소정의 소규모 단절 토지에 해당하지 아니한다는 내용의 이 사건 회신은 부당하여 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 직권으로 이 사건 소의 적법 여부에 관하여 살피건대, 행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 등 참조).

2) 이 사건에서 원고에게 이 사건 토지를 개발제한구역에서 해제하여 줄 것을 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있는지에 관하여 본다.

가) 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토계획법'이라 한다)은 국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정하는 법률이고(제1조), 위 법에서 정한 '도 시관리계획'이란 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업 · 정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 계획으로서, 구체적으로는 ① 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ② 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역 · 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③ 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획, ④ 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획, 5 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획으로 세분화되어 있다(제2조 제4호).

국토계획법 제26조 제1항은 주민 또는 이해관계자에게 도시관리계획의 입안에 대한 제안권을 부여하고 있으나 그 제안대상을 '기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항'과 '지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항'이라고 규정함으로써 위 5종의 도시관리계획 중 ③과 ⑤에 한정하고 있고, 개발제한구역의 지정 및 해제 등은 그 입안제안의 대상으로 삼고 있지 않다. 또한 국토계획법 제29조 제2항 제2호, 제38조는 도시관리계획 중에서도 개발제한구역의 지정 및 변경에 관하여 필요한 사항은 국토해양부장관이 결정하도록 하면서 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따른 개발제한구역법 제4조, 제7조 및 개발제한구역법 시행령 제4조는 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획을 입안하는 데 있어 입안권자에게 주민의 의견을 청취하여 그 의견이 타당하다고 인정되는 경우 이를 반영할 의무를 부과하고 있을 뿐 국토계획법 제26조 제1 항과 같이 주민 또는 이해관계자가 직접 관리계획의 입안제안을 할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지는 않다.

나) 위와 같이 주민 또는 이해관계자가 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있음을 규정한 국토계획법 제26조 제1항이 입안제안 대상에서 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 사항을 포함시키지 않고 있고, 개발제한구역법에 주민 또는 이해관계자가 직접 개발제한구역의 지정 및 해제 등에 관한 입안제안을 할 수 있도록 하는 규정이 없는 이상, 주민 또는 이해관계자에게 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획의 입안신청이나 개발제한구역의 해제신청에 관한 법규상의 권리가 있다고 할 수 없다.

다) 나아가 개발제한구역 내 토지라 하더라도 일정한 범위 안에서는 행위제한이 완화되어 있고 개발제한구역법 제17조에 따라 매수청구권을 행사할 수도 있는 점, 국토계획법 제34조에 따라 도시관리계획의 입안권자로 하여금 5년마다 관할구역의 도시관리계획에 대하여 타당성 여부를 재검토하여 이를 정비하도록 하고 있는 점, 전체 적·객관적 관점에서 수립될 수밖에 없는 도시관리계획의 성질상 도시관리계획으로 결정하게 되어 있는 용도지역이나 용도지구의 지정 등에 관하여 그 소유자 등에게 일일이 그 변경 등을 신청할 수 있는 권리를 부여하기는 어려워 보이고 이는 개발제한구역의 지정에 관하여도 마찬가지인 점 등에 비추어 보아도, 주민 또는 이해관계자에게 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획의 입안을 신청하거나 직접 개발제한구역의 해제를 신청할 조리상의 권리가 있다고 보기 어렵다.

3) 따라서 원고에게는 그 주장과 같이 이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제될 수 있는 요건을 갖추었는지 여부와 관계없이 피고에 대하여 위 해제를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 수 없으므로, 피고가 이 사건 회신으로써 원고의 소규모 단절 토지 재심사 청구를 사실상 거부 내지 반려하였다 하더라도 그 거부 내지 반려행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지는 아니한다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사명선아

판사윤명화