2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 2011. 8. 26. 피고로부터 대전 대덕구 문평동 140-42 외 2필지(이하 '이 사건 부동산'이라 한다) 지상에 다음과 같은 내용의 건축허가(이하 '이 사건 건축허가'라 한다)를 받았다.

나. 원고는 2011. 8. 31. 피고로부터 대기배출시설 설치 허가를 받은 뒤, 주식회사 조선내화이엔지와 사이에 이 사건 부동산 지상에 고형연료 전용보일러 시설(이하 '이 사건 시설'이라 한다)을 건설하는 내용의 공사도급계약을 체결하였다.다. 피고는 2012. 2. 13. 다음과 같은 사유로 이 사건 건축허가를 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판청구를 하였으나 2012. 4. 23. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제4, 8호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장요지

(1) 행정절차법 제23조 제1항은 '행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다'고 규정하고 있는데, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 처분의 근거 법령을 적시하지 아니한 위법을 저질렀다.

(2) 이 사건 부동산은 대덕연구개발특구 바깥에 위치하고 있고, 특구 지역에 직접적인 환경피해를 발생시킬 염려도 없으며, 원고가 이 사건 건축허가 조건을 위반한 일도 없을 뿐만 아니라, 주민들의 반대는 건축허가 취소 사유에 해당하지도 않는 점, 원고는 사업시행을 위하여 45억 원을 들여 사업부지를 매입하였고, 이 사건 건축허가를 신뢰하여 고형연료 전용보일러 설치 공사도 이미 발주하였는바, 이 사건 처분으로 인하여 원고에게 수십억 원의 손해가 발생하는 점 등에 비추어 보았을 때 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 판단

(1) 행정절차법 제23조 제1항의 위반 여부에 관하여 행정절차법 제23조 제1항은 '행정청은 처분을 하는 때에는 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급을 요하는 경우에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다'고 규정하고 있다. 위와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은, 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게하고 그 정당성의 근거를 제시하도록 함으로써, 처분의 상대방의 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어 심리의 범위를 한정하여 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것인바, 이러한 이유제시의무에 위반한 처분은 위법하다.

다만, 행정절차법은 처분의 근거와 이유의 제시 정도에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않아, 어느 정도의 기재가 있으면 행정절차법에 따른 이유제시로서 적법하다고 할 수 있는지가 문제되는데, 행정절차법 제23조 제1항의 입법취지가 행정작용의 능률과 적정보다는 행정처분의 상대방에게 불복여부의 결정 및 그 불복신청에 편의를 주는 것에 중점을 두고 있는 점을 고려하면, 처분의 상대방의 입장에서 어떠한 사유로 당해 처분이 이루어졌고, 이에 대하여 어떠한 방식으로 권리구제를 강구할 수 있는지 여부를 알 수 있을 정도로 그 이유가 구체적으로 제시되면 족하다고 할 것이다.

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3호증의 기재에 따르면, 이 사건 처분서에 그 근거법령은 기재되어 있지 않지만 제2항 내지 제4항에 걸쳐 처분사유가 구체적으로 제시되어 있고, 을 제3호증(가지번호 포함)의 기재에 따르면, 피고는 이 사건 처분 전인 2012. 1. 30. 이 사건 처분과 관련한 청문절차를 실시하였고, 그 절차에 직접 참석한 원고에게 이 사건 처분의 사유가 충분히 설명된 사실도 인정되므로, 비록 그 근거법령이 명시되지 않았다고 하더라도 원고가 이 사건 처분에 대하여 불복여부를 결정하고 불복수단을 강구함에 있어 별다른 장애는 없다고 할 수 있을 뿐만 아니라, 처분청은 별도의 법적 근거가 없더라도 그 발한 처분을 스스로 취소, 철회 또는 변경할 수 있다 (대법원 1992. 1. 17. 선고 91누3130 판결, 대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두4669 판결 등 참조)고 할 것인바, 그 처분의 근거법령이 명시되지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법한 것이라고 보기는 곤란하다고 하겠다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 재량권의 일탈·남용 여부에 관하여 건축허가와 같은 수익적 행정행위를 취소 또는 철회함에 있어서는, 그로 인하여 상대방의 기득권과 이익을 침해하게 되므로 그 수익처분을 취소 내지 철회하여야 할 중대한 공익상의 필요와 그로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 큰 경우에 그 수익처분을 취소 또는 철회할 수 있는 것인바, 공익상의 필요보다 그 취소 등에 따른 상대방의 불이익이 막대한 때와 같은 경우에는 그 취소 등 불이익처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 허용될 수 없다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 대법원 2010. 4. 8. 선고 2009두17018 판결 등 참조).

피고는 ① 법제처 제43회 법령해석심의위원회 심의시 대덕연구개발특구 내에서는 RPF(폐플라스틱 고형연료제품) 연료를 사용할 수 없다는 심의결과가 있었던 점, ② 이 사건 시설의 설치로 주변 주택가와 대덕연구개발특구 지역에 환경피해가 예상되는 점, ③ 인근 주민들의 민원이 심한 점을 들어 이 사건 취소처분을 하였다.

먼저 이 사건 처분사유 중 ①점에 관하여 보건대, 이 사건 부동산이 대덕연구 개발특구 밖에 위치하고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 대덕연구개발특구 안에서 RPF 연료를 사용할 수 없다는 법제처의 법령해석은 이 사건 건축허가를 취소할 만한 정당한 사유가 될 수 없다고 할 것이다.

다음으로 이 사건 처분사유 중 ②점에 관하여 보건대, 이 사건 시설의 설치로 인하여 주변 주택가와 대덕연구개발특구 지역에 환경피해가 예상된다고 하는 피고의 주장사실에 대하여는 이를 인정할 아무런 증거가 없는 반면에, 오히려 갑 제2호증의 기재에 의하여 인정되는 아래 ①, ④ 사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 시설에서 배출될 것으로 예상되는 오염물질의 농도는 배출허용기준에 부합할 뿐만 아니라, 피고가 이 사건 부동산의 위치나 이 사건 시설에서 배출될 오염물질의 농도 등을 종합적으로 고려한 결과 원고에게 이 사건 시설에 대한 대기배출시설 설치허가를 하였던 것으로 판단되는 점 등에 비추어, 피고가 들고 있는 위 처분사유 ② 점 역시 이 사건 건축허가를 취소할 만한 정당한 사유가 될 수 없다고 할 것이다.

① 이 사건 시설은 대기배출시설 설치허가 대상인데, 원고는 다음과 같은 내용으로 대기배출시설 설치허가를 받았다.

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○ 이 사건 시설에서 배출될 것으로 예상되는 오염물질의 종류, 처리전 농도, 처리효율, 처리후 농도, 배출허용기준은 다음과 같다.

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끝으로 이 사건 처분사유 중 ③점에 관하여 보건대, 다른 공익상의 필요가 없는 한 인근 주민들의 민원이 많다는 사정만으로는 이미 발한 건축허가를 취소 또는 철회할 수 없다고 할 것인바, 피고가 들고 있는 위 ③점 역시 이 사건 건축허가를 취소할 만한 정당한 사유가 될 수 없다.

그렇다면, 피고가 들고 있는 위 ①, ②, ③점의 사유들은 어느 것이고 이 사건 건축허가를 취소할 만한 정당한 사유가 될 수 없는 것이고, 달리 이 사건 건축허가를 취소하여야 할 공익상의 필요에 대하여 피고의 아무런 주장·입증이 없을 뿐만 아니라, 그 밖에 피고가 이 사건 건축허가를 취소함에 있어 그로 인해 원고가 입게 될 막대한 불이익에 대하여 정당한 비교·교량을 하였다고 인정할 만한 별다른 흔적도 찾아볼 수 없는 점 등에 비추어, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 할 것인바 그 취소를 면할 수 없다고 하겠다.

3. 결론

그러므로 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사전아람

판사이현경