2. 이 사건 심판대상인 “대구 동구 바 선거구란” 부분이 선거구 간 인구편차의 허용한계를 벗어나 청구인의 평등(선거)권을 침해하는지 여부(소극)

2. 이 사건 “대구 동구 바” 선거구의 의원 1인당 인구수는 대구동구의회 전체 의원 1인당 평균인구수와 비교하면 +53.09%의 편차를 보이고 있고, 대구동구의회의 나머지 선거구 중 의원 1인당 인구수

가 대구동구의회의 평균인구수로부터 상하 60% 이상의 편차를 보이는 선거구가 없으므로, 이 사건 선거구란은 청구인의 평등(선거)권을 침해하지 아니한다.

재판관 김종대의 반대의견

선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 청구인의 선거구와는 관계없이 청구인이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율로써 위헌여부를 판단하여야 하고, 최대선거구와 최소선거구 간의 인구수 비율이 2:1을 초과하는 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인의 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 선거구 획정에서 꼭 지켜야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계를 초과하게 되므로 최대선거구와 최소선거구의 인구수 비율이 2:1을 넘지 않아야 한다.

이 사건 최대선거구인 “대구 동구 바” 선거구의 의원 1인당 평균인구수와 최소선거구인 “대구 동구 마” 선거구의 의원 1인당 평균인구수 비율이 2:1을 넘으므로 이 사건 선거구란은 청구인의 평등권을 침해한다.

재판관 송두환의 별개의견

이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이므로, 청구인이 속한 선거구의 인구수와 해당 자치구·시·군 내의 최소선거구의 인구수의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 하고, 그 허용비율은 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 3:1을 넘지 않도록 하여야 한다.

이 사건의 경우 청구인이 속한 “대구 동구 바” 선거구의 의원 1인당 인구수와 최소선거구인 “대구 동구 마” 선거구의 의원 1인당 인구수의 비율이 허용한계 3:1의 비율을 초과하지 아니하므로, 이 사건 선거구란

은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

[별표 2] ‘대구광역시 구·군의원지역선거구의 명칭·구역 및 의원정수’ 중 관련부분

②∼③ 생략

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구와 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구(이하 “자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구”라 한다)의 공정한 획정을 위하여 국회에 국회의원선거구획정위원회를, 시ㆍ도에 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회를 각각 둔다.

②～⑥ 생략

⑦ 선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정)제1항 및 제26조(지방의회의원선거구의 획정)제2항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 그 밖의 필요한 사항을 기재한 보고서를 당해 국회의원 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원의 임기만료에 의한 선거의 선거일 전 1년까지 국회의원선거구획정위원회는 국회의장에게, 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다.

⑧～⑨ 생략

⑩국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시ㆍ도의회가 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.

⑪ 생략

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 생략

② 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다.

③～④ 생략

공직선거관리규칙(2005. 8. 4. 중앙선거관리위원회규칙 제241호로 개정된 것) 제4조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수 산정기준) ① 법 제23조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수)제1항의 규정에 따른 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다.

1. 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 법 별표 3의 시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원의 총정수의 범위 내에서 자치구ㆍ시ㆍ군별 인구 비율과 읍ㆍ면ㆍ동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍ㆍ면ㆍ동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회)제1항의 규정에 따른 해당 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 정한다.

2.비례대표선거구자치구ㆍ시ㆍ군의회의원(이하 “비례대표자치구ㆍ시ㆍ군의원”이라 한다)정수는 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수에서 법 제23조 제3항의 규정에 따라 먼저 정하고, 지역선거구자치구ㆍ시ㆍ군의회의원(이하 “지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원”이라 한다)정수는 그 나머지 인원으로 한다.

② 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수를 정함에 있어서는 자치구ㆍ시ㆍ군 안에서 지역선거구별로 인원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다.

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 2010. 6. 2. 실시되는 대구광역시 구·군의회의원 선거에서 ‘대구 동구 바’ 선거구인 대구 동구 율하동에 주소를 두고 선거권을 행사하려던 사람이다.

(2) 대구광역시 자치구·군의원 선거구획정위원회는 2009. 6. 2. 기존 2인 선거구 27개를 6개로, 기존 3인 선거구 16개를 14개로 각각 줄이고, 4인 선거구를 12개로 추가하는 내용의 선거구획정안을 제출하였는데, 대구광역시의회는 2010. 2. 11. 대구광역시조례 제4125호로 위 선거구획정안 중 4인 선거구 12개를 모두 2인 선거구로 분할하는 내용으로 ‘대구광역시 구·군의회의원 정수 등에 관한 조례’ 제3조 별표 2를 개정하였다.

(3)청구인은 2010. 2. 11. 개정된 위 조례 제3조 별표 2 중 “대구 동구 바 선거구”의 의원 1인당 평균인구수가 대구 동구의회의원 1인당 평균인구수로부터 63%를 상회하는 인구편차를 보이고, 이와 인접한 “대구 동구 마 선거구”의 의원 1인당 평균인구수와는 154%의 인구편차를 보일 뿐만 아니라, 위 조례 제3조 별표 2는 당초 선거구획정위원회에서 입안한 4인 선거구 12개를 모두 2인 선거구로 분할하는 등 자의적으로 선거구를 획정함으로써 청구인의 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서 2010. 5. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 ‘대구광역시 구·군의회의원 정수 등에 관한 조례’ 제3조 별표 2 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인이 실제로 다투는 것은 위 조례 제3조 별표 2 중 청구인이 속한 “대구 동구 바 선거구” 부분이므로 심판의 대상을 위 조례 제3조 별표 2 중 “대구 동구 바 선거구”란으로 한정하기로 한다.

따라서 이 사건 심판의 대상은 2010. 2. 11. 대구광역시조례 제4125호로 개정된 ‘대구광역시 구·군의회의원 정수 등에 관한 조례’ 제3조 별표 2(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 중 “대구 동구 바 선거구”란(이하 ‘이 사건 선거구란’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부라 할 것이고, 심판대상조항 및

관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항〕

대구광역시 구·군의회의원 정수 등에 관한 조례(2010. 2. 11. 대구광역시조례 제4125호로 개정된 것)

제3조(구·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수)「공직선거법」제26조 제2항의 규정에 의한 구·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 별표 2와 같이 한다.

〔별표 2〕‘대구광역시 구·군의원지역선거구의 명칭·구역 및 의원정수’ 중 관련부분

[관련조항]

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ① 시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.

제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구와 자치구·시·군의원지역선거구(이하 “자치구·시·군의원지역구”라 한다)의 공정한 획정을 위하여 국회에 국회의원선거구획정위원회를, 시·도에 자치구·시·군의원선거구획정위원회를 각각 둔다.

⑦ 선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정) 제1항 및 제26조(지방의회의원선거구의 획정) 제2항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 그 밖의 필요한 사항을 기재한 보고서를 당해 국회의원 또는 자치구·시·군의원의 임기만료에 의한 선거의 선거일 전 1년까지 국회의원선

거구획정위원회는국회의장에게,자치구·시·군의원선거구획정위원회는 시·도지사에게 제출하여야 한다.

⑩국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.

제26조(지방의회의원선거구의 획정) ② 자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.

공직선거관리규칙(2005. 8. 4. 중앙선거관리위원회규칙 제241호로 개정된 것)

제4조(자치구·시·군의회의 의원정수 산정기준) ① 법 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) 제1항의 규정에 따른 자치구·시·군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다.

1.자치구·시·군의회의 의원정수는 법 별표 3의 시·도별 자치구·시·군의회의원의 총정수의 범위 내에서 자치구·시·군별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구·시·군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍·면·동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회) 제1항의 규정에 따른 해당 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 정한다.

②지역구자치구·시·군의원정수를 정함에 있어서는 자치구·시·군 안에서 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다.

구 대구광역시 구·군의회의원 정수 등에 관한 조례(2006. 1. 10. 대구광역시조례 제3755호로 개정되고, 2010. 2. 11. 대구광역시조례 제4125호로 개정되기 전의 것)별표 2 ‘대구광역시 구·군의원지역선거구의명칭·구역 및 의원정수’ 중 “대구 동구의회의원” 부분: 이 사건 조례 별표 2 ‘대구광역시 구·군의원지역선거구의 명칭·구역 및 의원정수’ 중 “대구 동구의회의원” 부분과 같다.

2. 청구인의 주장요지

가. 2009. 12. 31. 기준 인구통계에 의할 때 이 사건 선거구란의 의원 1인당 평균인구수(38,808명)는 대구동구의회 의원 1인당 평균인구수(23,770명)로부터 63.2%의 인구편차를 보이고, 인접한 “대구 동구 마 선거구”의 의원 1인당

평균인구수(15,263명)와는 154%의 인구편차를 보임으로써 선거구 간 인구편차의 허용한계를 벗어나 청구인의 평등권 및 선거권을 침해한다.

나. 이 사건 조례 별표 2는 합리적인 이유 없이 당초 선거구획정위원회에서 입안한 4인 선거구 12개를 모두 2인 선거구로 분할하는 등, 기초의원선거에서 중선거구제를 채택하여 거대정당의 기초의회 독점을 견제하고 소수정당의 지방의회 진출의 기회를 부여하고자 하는 공직선거법의 입법취지에 반하여 자의적으로 선거구를 획정함으로써 청구인의 선거권을 침해한다.

3. 적법요건에 관한 판단

헌법소원은 심판청구 당시에 기본권의 침해가 있었다 할지라도 결정 당시 이미 그 침해상태가 종료되었다면 심판청구는 권리보호이익이 없음이 원칙이다. 그런데 청구인은 2010. 6. 2. 실시예정이었던 자치구·시·군의회의원 선거와 관련하여 해당 선거구에서의 투표가치의 불평등 등을 시정하려는 목적으로 이 사건 심판청구를 하였으나 그 후 위 선거가 이미 완료되었으므로, 주관적인 기본권의 침해상태는 종료되었다고 볼 수 있다.

그러나 헌법소원제도는 청구인의 주관적인 권리구제뿐만 아니라 헌법질서의 수호·유지를 위한 제도이므로 비록 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요하고 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 경우에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있다.

이 사건 심판청구는 해당 선거구에서의 의원정수 획정이 헌법상 허용된 기준을 초과하여 국민의 평등권을 침해하는지 여부 등을 가리는 헌법적으로 해명할 필요가 있는 중요한 사안일 뿐만 아니라 앞으로도 계속 반복될 수 있는 성질의 것이므로 본안에 나아가 판단함이 상당하다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 , 판례집 21-1상, 482, 491 참조).

4. 본안에 관한 판단

가. 평등선거의 원칙과 선거구획정에 관한 입법재량 및 그 한계

헌법 제11조 제1항, 제24조, 제41조 제1항에 의하여 보장된 평등선거의 원칙은 투표의 수적(數的) 평등, 곧 1인 1표의 원칙과 투표의 성과가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라, 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선

거구를 획정하는, 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정을 의미하기도 한다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 , 판례집 21-1상, 482, 491-492 참조).

한편, 각국의 선거제도는 시대에 따른 정치적 요청이나 나라마다의 역사적·사회적·정치적 상황 등이 고려되어 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되어 있고, 거기에 논리필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것이 아니다. 그리고 그와 같이 결정된 선거제도의 구조가 어떠하냐에 따라 선거결과에 미치는 투표의 영향력에 어느 정도의 차이가 생기는 것은 불가피하고, 투표가치의 평등이 모든 투표가 선거결과에 미치는 영향력에 있어 숫자적으로 완전히 동일할 것까지 요구하는 것은 아니다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54 , 판례집 10-2, 742, 747 참조). 우리 헌법 제118조 제2항은 “지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.”라고 규정함으로써 지방의회의원 선거제도와 선거구 획정에 관한 구체적인 결정을 국회에 맡기고 있다. 따라서 국회는 지방의원 선거구를 획정함에 있어서 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구 간의 인구의 균형뿐만 아니라 우리나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적·전통적 일체감 등 여러 가지 정책적·기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 , 판례집 21-1상, 482, 492-493 참조).

이에 따라 공직선거법은 자치구·시·군의회의 의원정수에 관하여 제23조 제1항에서 “시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.”라고 규정하고, 자치구·시·군의원지역구의 획정에 관하여 제26조 제2항에서 “자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.”라고 규정함으로써 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 선거구획정위원회의 획정안을 존중하여 시·도 조례로 정하도록 하여 시·도의회에 대하여도 일정한 범위 내에서 입법형성의 재량을 보장하고 있다.

그러나 지방의회의원 선거구 획정에 관하여 국회 및 시·도의회의 광범한 재량이 인정된다고 하여도 그 재량에는 평등선거의 실현이라는 헌법적 한계가 있으며, 구체적인 선거구 획정에서 투표가치의 불평등이 발생한 경우에 이러한 불평등이 여러 가지 비인구적 요소를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 그 입법재량을 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등, 판례집 7-2, 760, 773; 2009. 3. 26. 2006헌마14 , 판례집 21-1상, 482, 493 참조).

또한 일정한 집단이 자의적인 선거구 획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 일정 집단에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리맨더링에 해당하는 경우에는 그 선거구 획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54 , 판례집 10-2, 742, 748; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74 등, 판례집 102, 764, 775 참조).

나. 이 사건 선거구란이 선거구 간 인구편차의 허용한계를 벗어나 평등(선거)권을 침해하는지 여부

이 사건 선거구란이 포함된 ‘대구동구의회의원’ 선거구들 간에는 뒤에서 보는 바와 같이 인구수의 편차가 존재하고, 이와 같은 인구편차는 투표가치의 불평등을 초래하게 되는바, 이러한 투표가치의 불평등이 헌법상 보장된 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 청구인은 평등권 외에 선거권도 침해한다고 주장하고 있으나 청구인이 주장하는 선거권은 바로 평등선거권 침해 여부의 문제이므로, 평등(선거)권 외에 선거권 침해 여부를 따로 판단할 필요는 없다고 할 것이다.

(1) 인구편차 산정의 기준시점

대구광역시의회는 선거구획정위원회가 인구편차 산정의 기준시점으로 삼은 2009. 3. 31.자 인구를 기준으로 이 사건 선거구란을 포함한 이 사건 조례를 개정하였다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 선거구란의 경우 2009. 12. 31.자 인구를 기준으로 할 때 대구동구의회 의원 1인당 평균인구수로부터 63%를 상회하는 인구편차가 있다고 주장하고 있는바, 선거구 간 인구편차 산정의 기준시점을 언제로 하여야 하는지가 문제될 수 있다.

선거구획정위원회가 선거구획정안을 마련하는 시점과 시·도의회에서 선거구획정에 관한 조례를 개정하는 시점은 항상 불일치할 수밖에 없는데 그때마

다 시·도의회에서 가장 최근의 인구를 다시 반복하여 조사하도록 하는 것은 바람직하지 않을 뿐 아니라, 인구는 끊임없이 증감변동하는 것이어서 어느 특정일을 기준으로 하는 것이 꼭 옳다고 단정하기도 어렵다.

한편, 공직선거법 제23조 제1항은 “자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.”라고 규정하고, 이에 따라 공직선거관리규칙 제4조 제1항 제1호는 “공직선거법 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) 제1항의 규정에 따른 자치구·시·군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍·면·동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 공직선거법 제24조(선거구획정위원회) 제1항의 규정에 따른 해당 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 정한다.”라고 규정하며, 공직선거법 제24조 제10항은 “시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

이와 같이 시·도의회에서 선거구 획정에 관한 조례를 개정할 때 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하도록 한 공직선거법의 입법취지나 인구의 끊임없는 변동가능성 등에 비추어 볼 때, 시·도의회가 선거구획정위원회에서 기초로 삼았던 최근의 인구를 기준으로 선거구획정에 관한 조례를 개정한다고 하여 우리 헌법상 허용되지 아니한다고 할 수는 없다.

따라서 이 사건의 경우 대구광역시의회가 이 사건 선거구란을 획정할 당시에 선거구획정위원회가 기초로 하였던 2009. 3. 31.자 인구를 기준으로 하여 선거구 간 인구편차의 허용한계를 판단하면 된다고 할 것이다.

(2) 이 사건 선거구란이 인구편차의 허용한계를 벗어났는지 여부

헌법재판소는 2006. 5. 31. 실시된 제4회 서울특별시 자치구의회의원선거에 관한 ‘서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ 별표가 선거구 간 인구편차의 허용한계를 벗어나 투표가치의 불평등을 초래하여 헌법상 보장된 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서 자치구ㆍ시ㆍ군의회의원 선거구 획정에서 요구되는 선거구 간 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판시하였는바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 , 판례집 21-1상, 482 참조), 그 요지는 다음과 같다.

『1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구·시·군 선거

구의 인구편차 비교방식에 있어서는 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구·시·군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다고 볼 것이다.

자치구·시·군의회의원 선거구 획정의 위헌 여부를 결정하는 기준은 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구·시·군의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인바, 이러한 점에서 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례·지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시·도의회의원 선거구 획정에서의 선례(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 , 판례집 19-1, 287 참조) 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다.

그렇다면, 현시점에서는 해당 선거구가 속한 각 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수 대비 상하 60%의 인구편차 기준을 헌법상 허용되는 인구편차 기준으로 삼는 것이 가장 적절하다.』

이 사건에 있어서도 위 2006헌마14 결정에 나타난 선거구 간 인구편차의 허용한계와 달리 판단할 특별한 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 이와 같은 견지에서 이 사건 선거구란이 헌법상 허용한계를 초과하였는지 여부에 대하여 살펴본다.

이 사건 선거구란이 획정될 당시에 선거구획정위원회가 기초로 하였던 2009. 3. 31.자 인구를 기준으로 하여 청구인의 선거구가 속한 대구동구의회의 지역선거구별 인구편차를 보면 다음과 같다.

청구인이 속한 “대구 동구 바 선거구”의 의원 1인당 인구수는 36,269명으로서 대구동구의회 전체 의원 1인당평균인구수23,691명(대구동구인구수합계 331,683 ÷ 의원총수 14명)과 비교하면 +53.09%의 편차를 보이고 있고, 대구동구의회의 나머지 선거구 중 의원 1인당 인구수가 대구동구의회의 평균인구수로부터 상하 60% 이상의 편차를 보이는 선거구는 없다.

따라서 이 사건 선거구란에 의한 선거구의 획정은 헌법상 허용되는 인구편차의 허용한계를 일탈하지 않았으므로, 청구인의 평등(선거)권을 침해한다고 보기 어렵다.

다. 자의적인 선거구 획정으로 평등(선거)권을 침해하는지 여부

청구인은 이 사건 조례 별표 2가 합리적인 이유 없이 당초 선거구획정위원회에서 마련한 4인 선거구 12개를 모두 2인 선거구로 분할하는 등 기초의원선거에서 중선거구제를 채택하여 거대정당의 기초의회 독점을 견제하고 소수정당의 지방의회 진출의 기회를 부여하고자 하는 공직선거법의 입법취지에 반하여 자의적으로 선거구를 획정하였다고 주장한다.

선거구제나 하나의 선거구에서 선출되는 의원수를 정하는 문제는 헌법이 직접 규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에 맡겨져 있는 것이며, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다.

공직선거법 제24조 제10항은 시·도의회가 자치구·시·군의원 지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 참고하여야 한다는 의미이지 선거구획정안을 반드시 따라야 한다는 의무를 규정하고

있는 것은 아니라고 할 것이다.

이 사건 조례 별표 2가 2인 선거구제를 채택하고 있다고 하더라도 이는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 다수의석을 가진 정당 후보자 이외의 후보자나 소수 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐, 선거권을 행사함에 있어서 어떠한 차별을 하는 것도 아니다(더욱이 청구인이 속한 “대구 동구 바 선거구”의 경우, 이 사건 조례 별표 2와 구 조례를 비교할 때 선거구역이나 의원정수에 아무런 변동이 없다).

가사 조례 개정에 의해 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적인 영향을 미칠 수 있다고 하더라도, 이는 사실적, 간접적 효과에 불과하므로 조례 개정 자체가 청구인의 기본권을 제한한다거나 자의적인 선거구 획정이라고 볼 수 없다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 , 판례집 21-1상, 482, 499 참조).

5. 결 론

따라서 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 자치구·시·군의회의원 선거구 간 인구편차의 헌법상 허용한계에 대한 재판관 김종대의 아래 6.과 같은 반대의견과 재판관 송두환의 아래 7.과 같은 별개의견이 있는 외에 나머지 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 김종대의 반대의견

나는 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 다수의견과 견해를 달리하며, 이에 대하여 2006헌마14 사건과 2010헌마401 사건에서 의견을 개진하였는바, 그 요지는 다음과 같다.

『다수의견은 심판의 대상을 청구인의 선거구로 한정하고 이를 평균인구수에 대비하여 허용편차 초과 여부로써 위헌판단을 하며 그 후 위헌 사유가 있으면 이른바 ‘불가분설’을 채택하여 당해 의회의원 선거구들 전부에 대하여 위헌선언의 범위를 확장하는 방식으로 판단한다. 그리하여 하나의 의회에서 어느 선거구에서 제소하느냐에 따라 당해 의회의 선거구구역표 전체가 위헌이 되기도 하고 합헌이 되기도 하는 결과를 초래한다.

그러나 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 당해 선거구가 위헌이라는 판단을 받으면 그 의회의 선거구구역표 전부가 위헌이 되어 선거구구역표 내의 모든 사람의 법률관계에 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서 불가분의 일체를 이루게 된

다. 선거구 획정을 다투는 소송은 제소되지 아니한 선거구와의 형평성, 선거구획정 문제의 공익성과 선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 누가 청구인이 되느냐와는 관계없이 단일기준에 의해 획일적으로 정해져야 할 문제이다. 그러므로 청구인의 선거구와는 관계 없이 청구인이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율을 단일기준으로 하여 위헌 여부를 판단하여야 한다.

그러면 단일의회의 전체 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 어느 정도여야 위헌성을 벗어날 수 있을까를 살펴본다. 다수의견에서도 밝힌 바와 같이 평등선거의 원칙은 투표의 산술적인 평등뿐 아니라 투표의 성과가치의 평등을 의미하므로 선거구들 사이의 투표가치의 평등을 실현하는 가장 바람직한 방법은 최대선거구와 최소선거구의 인구수 비율이 1:1이 되도록 하는 것이다. 하지만 인구수 외에 인구의 도시 집중으로 인해 도시와 농어촌 간의 인구편차가 큰 현실과 행정구역, 교통 등의 여러 요소도 종합적으로 고려할 수밖에 없다. 그러나 이는 어디까지나 부수적인 고려사항일 뿐이고 선거구 획정에 있어 인구비례원칙에 의한 국민의 투표가치의 평등이 가장 중요하고도 우선적인 기준으로 고려되어야 한다. 최대선거구와 최소선거구 간의 인구수 비율이 2:1을 초과하는 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인의 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계를 초과하게 되기 때문에 도시와 농어촌 간의 인구편차 등을 감안하더라도 최대선거구와 최소선거구의 인구수 비율이 2:1을 넘지 않아야 한다고 본다.』(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 ; 헌재 2010. 12. 28. 2010헌마401 결정 중 재판관 김종대의 각 반대의견 참조)

우리 헌법재판소는 2001. 10. 25. 2000헌마92 등 사건에서 국회의원 지역선거구 간 인구편차의 허용기준에 관하여『현재의 시점에서 너무 이상에 치우친 나머지 현실적인 문제를 전적으로 도외시하기는 어렵다고 할 것이므로, 이번에는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 기준으로 하여 위헌 여부를 판단하기로 한다. 그러나 헌법상의 요청인 평등선거의 원칙에 비추어 원칙적으로 지역선거구 획정에 따른 선거구 간의 인구편차는 적어도 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 함이 마땅하다 할 것이고, 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차가 상하 33⅓%(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2:1), 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판

단하여야 할 것이라는 점을 다시 한번 명확히 밝혀두는 바이다.』라고 판시하였는바(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92 등, 판례집 13-2, 502, 515-516 참조), 위 결정이 선고된 때로부터 10년이 지나면서 민주화가 많이 진행되었고, 인구편차의 허용한계를 점점 엄격하게 보는 세계적인 추세 등에 비추어 보더라도, 이제는 선거구 획정에 있어 최대선거구와 최소선거구의 인구수 비율이 2:1을 넘으면 인구편차의 허용한계를 벗어난 것으로 보아야 할 것이다.

이 사건을 살피건대, 대구동구의회의 최대선거구는 ‘대구 동구 바’ 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 36,269명이고, 최소선거구는 ‘대구 동구 마’ 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 15,795명인바, 그 비율이 2:1을 넘으므로 이 사건 선거구란은 평등권을 침해한다.

7. 재판관 송두환의 별개의견

나는 자치구·시·군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 아래와 같이 별개의견을 밝혀두고자 한다.

가. 이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은, 청구인이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이고, ‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다’는 데 있는 것이 아니다.

따라서, 평등권침해 여부를 판단하기 위하여는, 다수의견과 같이 ‘평균인구수 대비 편차’를 기준으로 할 것이 아니라, 청구인이 속한 선거구의 인구수와 최소선거구의 인구수를 직접 비교하는 ‘인구비율 대비 방식’에 의하여야 할 것이다.

나. 다수의견이 허용기준으로 채택하고 있는 ‘평균인구수 기준 상하 60% 편차’라는 것은 그 자체로 독자적 근거나 의미가 있는 수치가 아니라, 의원 1인당 인구수의 최대선거구와 최소선거구 사이의 인구수 비율이 4:1을 넘지 않게 하겠다는 목표를 미리 설정한 다음, 그러한 결과를 도출해 줄 것으로 기대하여 고안해 낸 도구일 뿐이다.

그런데, 이와 같은 ‘평균인구수 대비 편차’를 기준으로 삼는 방식이 당초 목표로 삼았던 ‘인구수 비율’(위 경우 4:1의 비율)을 항상 보장해 주는 것은 아니다. 예를 들어, 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고 특정 소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우(예컨대, 제1 내지 제9선거구의 각 인구수는 각 100명, 제10선거구의 인구수는 180명인 경우)에는 평균인구수 대비 상하 60%의 편차를 넘지만 최소선거구와의 인구수 비율은 2:1의 범위에도 미달하는 경우가 발생하는

반면, 어떤 선거구의 인구수가 다른 대다수 선거구와 함께 평균인구수 부근에 분포하여 위 편차 60%의 범위 내에 있으면서도 최소선거구 인구수와 대비한 비율은 4:1을 훨씬 넘는 경우도 발생한다(헌재 2007. 3. 29. 선고 2005헌마985 사건의 사례 참조).

즉, 다수의견이 채택하고 있는 평균인구수 대비 편차 기준방식은 선거구 획정의 초기 단계에서 많은 선거구를 동시에 분할, 획정하고자 하는 경우에 평균인구수를 미리 산출한 다음 그것을 지표로 하여 분할, 획정안을 만드는 등에는 일응 유용할 수 있으나, 그리하여 과연 일정한 인구수 비율 한계가 실제로 보장되었는지는 사후 별도의 검산, 검증을 필요로 하는 것이다.

평균인구수 대비 편차 기준방식은 위와 같은 수리적 불완전성 내지 결함의 문제가 있기 때문에, 이 사건과 같이 선거구 인구수의 불평등으로 인하여 청구인 개인의 평등선거권 등이 침해받았는지 여부를 판단하는 헌법소원심판 사건에서의 판단기준으로 삼기에는 본질적으로 부적합한 것이다.

따라서 이 사건에서는 청구인의 선거구의 인구수와 해당 자치구·시·군 내의 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 한다.

다. 나아가, 기초의회의원 지역선거구별 인구수 비율의 헌법적 허용 한계를 살펴보건대, 광역의회의원의 경우와 비교하여 상대적으로 지역이 좁고 선거구당 의원정수가 2인 이상 4인 이하로서 탄력적 조정이 가능한 점 등을 고려하면, 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 허용한계를 설정함이 상당하다 할 것이므로, 위 허용비율은 3:1을 넘지 않도록 하여야 할 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2010헌마401 결정 중 재판관 송두환의 별개의견 참조).

라. 이와 같은 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 청구인이 속한 ‘대구 동구 바’ 선거구와 대구동구의회 최소선거구의 각 인구수를 대비하여 보면, ‘대구 동구 바’ 선거구의 의원 1인당 인구수는 36,269명, 최소선거구인 ‘대구 동구 마’ 선거구의 의원 1인당 인구수는 15,795명으로서 위 허용한계 3:1의 비율을 초과하지 아니하므로, 이 사건 선거구란이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다는 점에서는 다수의견과 결론을 같이 하는 것이다.