연고권 없는 자에 대한 귀속재산 임대계약취소의 적부

해방후 10여년간 귀속재산인 토지의개척을 위하여 물심양면으로 적극노력함으로써 황무지를 농토화한 지방농민들은 이 토지에 대한 사실상의 연고권자라 아니할 수 없고 따라서 농민들의 연고지에 해당하는 이 사건 토지에 대하여 충청남도 관재국장이 그 후 제3자와의 사이에 체결한 임대계약을 취소한 것은 적법하고 행정소송법 제12조 의 규정에 비추어 보아도 타당하다.

행정소송법(법률 제213호) 제12조 , 귀속재산처리법 제15조

1955. 8. 10. 선고, 4288행상41 판결 (요 귀속재산처리법 제15조(15) 120면, 카 3341 집 2⑦행 27)

재단법인 대전벧엘원

충청남도 관재국장

원고의 청구를 기각한다.

원고 소송대리인은 피고가 별지 제1목록 기재부동산에 관한 원·피고간의 임대차계약을 단기 4292년 6월 12일 취소한 처분은 이를 취소한다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결을 구하고 기 청구원인으로서 원고법인은 단기 4288년 5월 13일 보건사회부장관의 허가를 받아 설립되고 현재 전쟁고아등 요구호아동 128명을 부양교육하고 있는귀속재산처리법 소정의 우선권을 부여받을 사회사업단체인바 원고법인의 영구적 활동기초와 원아의 식량문제해결 및 근로정신의 배양을 위하여 적당한 토지개간처를 물색중 보건사회부장관의 협조하에 별지 제2목록기재토지가 관리자없는 귀속재산임을 탐지하고 단기 4291년 4월 15일 피고 관재당국과 임대차계약을 체결하여 이래 동 토지를 점유관리하며 개간에 착수하고 있든 차 우 제2목록기재 토지의 일부인 별지 제1목록 토지에 관하여 피고는 단기 4291년 10월 29일자 귀속재산소청심의회의 판정에 기한다 하며 동 4292년 6월 12일 원·피고간의 임대차계약을 취소하기로 결정하고 원고는 동 통지를 동년 동월 20일에 수취하였다. 그러나 미개간 미계약중인 귀속토지를 합법적으로 임차한 원골서는 우 임대차계약을 취소당할 하등의 사유가 없으므로 우 불법처분의 취소를 구하기 위하여 본고청구에 이르렀다고 진술하고 피고답변에 대하여 전기 소청은 소외 1등 58인이 제기한 것으로 되어 있으나 원고가 임차하기 이전에 동인등이 본건 토지를 경작한 적이 없고 가령 일부 토지를 경작하고 있었다 할지라도 이는 관재당국의 승인없이 불법적으로 점유한 것이므로 민사 또는 형사상 인책사유에 해당할 지언정 절대로 선량한 연고자라고 할 수 없는 바이며, 그들이 본건 토지의 관리기관이 아닌 농림부 또는 부여군과 혹종의 관리계약을 체결하였다 할지라도 이는 법적 효력이 없는 것이고, 또한 단기 4290년 10월 26일에 피고 관재국의 논산출장소장이 부여군 규암면 각 이장에게 동월 30일까지 관하 주민으로 하여금 임대차계약을 신청토록 종용하였음에 불구하고 그에 응한 자가 없었든 사실로 미루어 보아도 원고가 임차하기 전에는 동 소외인등이 본건 토지를 임차할 의사나 관심이 없었음이 명백하며, 따라서 이러한 자의 소청자체는 이해관계없는 자가 제기한 것이라 하여 기각하여야 함에 불구하고 도리어 그들의 주장을 용납하여 「금년에 경작한 부분을 실측하여」 소청인등에게 임대하라는소청심의회판정은 부당할 뿐 아니라 판정의 시적 한계와 물적 한계를 일탈한 것이며 이러한 위법판결에 기하여 한 피고의 취소처분 역시 위법임을 면할 수 없는 것이라고 부연하고원고주장에 반하는 기타의 피고 답변사실을 부인하였으며 입증으로서 갑 제1 내지 제6호증, 동 제7호증의 1, 2 동 제8호증 동 제9호증의 1, 2 동 제10호증의 1 내지 14 동 제11 내지 제18호증을 제출하고 증인 소외 2, 3, 4, 5, 6의 신문 및 본건 토지현장과 원고법인 현황의 검증을 구하고 을 제1, 동 제13호증의 1, 동 제17호증, 동 제19호증의 각 성립 및 동 제2, 제3호증, 동 제5호증의 7, 동 제7, 제8호증 동 제10, 제11호증, 동 제18호증의 2, 8, 11, 16의 각 관인부분, 동 제12호증의 접수인부분의 각 성립을 인정하고 동 제13호증의 2는 원고법인의 답변부분의 성립만을 인정하며 기타의 을 호 각증은 부지라고 답하다. 피고 소송대리인은 주문 동지의 판결을 구하고 답변으로 원고주장사실중 피고가 별지 제2목록 토지를 단기 4291년 4월 15일 원고에게 임대한 사실, 단기 4291년 10월 29일자 귀속재산소청심의회의 판정에 기하여 우 토지중 별지 제1목록 토지에 대한 임대처분을 단기 4292년 6월 12일 취소키고 하고 원고에게 기지 통지한 사실은 인정하나 기여 사실은 이를 부인한다. 본건 토지는 원고주장과 여히 귀속재산으로서 공부상 지목이 대부분 잡종지로 되어 있으나 원래 금강저지에 있어 매년 수해가 심하므로 인근농민들이 당국에 진정하여 방수제방공사를 하였을 뿐만 아니라 현금은 규암수리조합의 몽리구역에 포함되고 우 농민들이 개간을 완료하여 전답으로 경작하는 농사이고 경작자들은 단기 4285년 1월 15일에는 농림부 귀속농지관리국과 경작관리계약을 체결하였고 단기 4286년 5월 15일에는 충남 부여군수와 귀속잡종지 경작관리계약을 체결하였으며 단기 4291년 5월 26일에는 전시 부여군수가 공매한다 하므로 입찰하여 일부는 사정가격미달로 유찰되고, 나머지는 매매계약까지체결한 사실이 있었던 것이다. 부여군수의 우 공매입찰처분에 앞서 피고는 본건 토지에 대한 관할권이 피고에게 있다고 주장하여 재무, 농림 양부에 질의조회한 결과 그 관할권이 피고에게 있음이 판명되었고, 그 후 원고가 선순위로 임대신청을 하여 왔으므로 피고는 본건 토지의 전후 경위에 대한 깊은 고려없이 원고에게 임대하여 주었던 것이다. 그에 대하여 경작자인 소외 7 외 134명이 단기 4291년 5월 28일 귀속재산소청심의회에 소청을 제기한 결과, 동 심의회는 동년 10월 29일 본건 농지는 경작자에게 임대하는 것은 타당하는 판정을 하여 피고는 동 판정에 따라 본건 처분에 이른 것이다. 이와 같이 경작자등은 다대한 노력과 비용을 드려 황무지를 개척한 사실상 연고자일 뿐 아니라 귀속농지관리국과 경작계약을 체결하고 소작료 또는 수득세를 납부하였었고, 기후에도 일선행정기관의 지시대로 부여군과 관리계약도 체결하고 공매입찰에도 참가하였든 것이므로 비록 피고에게 직접 임대신청을 한 적은 없을지라도 피고로서는 경유전이라는 헌법정신에 부응하도록, 응당관리계약이나 공매입찰에 응한 경작자에 관한 관계서류의 이관을 요구하여 경작자들에게 임대토록 함이 타당하였다고 해석되므로 법적으로도 그들에게 연고권이 인정된다고 할 것이다. 원고는 피고가 농민들에게 임대신청을 하도록종용하였으나 불응하였다고 주장하나 당시는 농림부와 재무부간의 관할권 한계에 대하여 질의중에 있었고 피고는 경작자가 있음을 알면서 우 질의에 대한 회답을 기다리지 않고 원고에게 임대하였던 것이다. 원고는 본건 토지를 자기가 개간한 것 같이 주장하나 전연 사실무한이며, 또 본건 토지를 경작하여 식량문제를 해결한다 하나 원고법인의 원아의 대부분은 취학중이므로 경작할 노력이 있을 수 없고, 소작을 주는 것은 법률상 불가능하고 따라서 결국 타처에 전매하여 모리를 꽤할 수 밖에 없는 처지인 것이다. 원고는 또한 소청당사자 적격 운운하나 피고는 피고자신의 처분이 불법 또는 부당한 경우에는 스스로 직권으로 해처분의 시정을 할 수 있는 것이므로 소외 1 외 58명의 행정쟁송 당사자 적격유무를 논한 아무런 이유가 없는 것이라고 진술하고 입증으로서 을 제1 내지 제12호증, 동 제13호증의 1, 2, 동 제14 내지 제17호증, 동 제18호증의 1 내지 20, 동 제19호증을 제출하고, 증인 소외 7, 8의 신문을 구하고 본건 토지현장검증의 결과를 원용하며 갑 제1 내지 제3호증, 동 제6호증, 동 제12 내지 제18호증의 각 성립, 및 동 제7호증의 1, 2, 동 제8호증의, 동 제9호증의 1, 2의 각 관인부분의 성립을 인정하고 기여의 갑호 각 증은 부지로서 답하다.

심안컨대, 별지 제2목록 토지가 귀속재산이고 피고가 단기 4291년 4월 15일 이를 원고에게 임대한 사실 동 처분에 대하여 소외 7등이 소청을 제기하여 동년 10월 29일 판정이 있은 사실 동 판정에 기하여 우 제2목록 토지의 일부인 별지 제1목록토지에 관하여 피고가 단기 4292년 6월 12일 원고에 대한 임대처분을 취소한 사실은 당사자간에 이론이 없다. 연이 원고는 피고의 우 취소처분이 소청판정에 기하였고 동 소청은 당사자 적격없는 자가 제기한 것이며 또한 동 판정자체가 판단대상의 시적, 물적 한계를 초월한 불법이 있으므로, 동 판정에 기하여 한 피고의 처분도 불법이 면치 못한다고 주장하나, 원래 귀속재산처리에 관한 소청판정은 그것만으로, 대외적 효력을 발생할 수 없고, 따라서 그 시행처분의 적법 여부만이 행정소송의 대상으로 될 수 있는 것이며, 또한 일반적으로 행정관서는, 행정처분후에 동 처분이 불법 또는 부당한 것임을 발견하였을 때는, 그 실효성이 존재하는 한 언제든지 스스로 이를 경정할 수 있는 것이므로 본건에 있어 피고의 경정된 처분의 내용자체가 정당한 것이라고 인정되는 한, 그 경정의 동기가 누구의 소청에 인한 것인지는 또한 어떠한 소청판정에 인한 것인지는, 그 처분의 효력에 영향할 바가 아니므로 원고의 이 점 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로 원고는 우 임대취소처분이 귀속재산처리법에 위배되는 것이라고 주장하고 있은 즉, 그에 대한 판단의 전제로서 본건 계쟁토지의 연유와 그 처분경위를 고찰함이 상당타고 인정되므로 우선 이 점에 관하여 심안컨대, 증인 소외 7, 8의 증언, 동 증언에 의하여 진정성립을 인정할 수 있는 을 제14, 내지 제16호증, 증인 소외 8의 증언에 의하여 진정성립을 인정할 수 있는 을 제18호증의 1 내지 20 공문서이므로 기진정성립을 추정할 갑 제7호증의 1, 2, 을 제2, 제3, 제5, 제7, 제8, 제10, 제11, 각 호증 성립에 다름없는 을 제1호증, 동 제13호증의 1, 2에 본건 토지현장검증의 결과와 원·피고변론의 전지를 종합하면, 본건 토지를 포함하는 충청남도 부여군 규암면 나복리, 짐변리, 반산리, 합송리 일대는 금강유역저지대로서 연년홍수침해가 심하여 농경에 부적하고 잡종지등으로 방치되어 있던 것을 일정말기 일인이 그 개량사업에 착수하였다가 8·15해방후에 포기상태에 돌아 간 것을 지방관서 및 인근농민의 물심양면의 적극적 협력하에 동 사업을 계속추진하여 방수제의 축조와 수리시설의 설치를보게 되어 거령 5, 6년전부터 동 토지가 점차 농경지화하게 되자 인근농민들은 각자의 연고지를 홍수를 피하며 경작하여 왔으며, 그 주 일부 농민들은 단기 4285년 1월경에 농림부 귀속농지관리국과 경작계약을 체결하였었고, 또 동 4286년 5월경에는 부여군수와 귀속잡종지 경작관리계약을 체결하였으며, 따라서 농민들은 이러한 농림행정관서의 권한과 위신을 전폭적으로 신뢰하며 본건 토지가 장차 숙전화할 때는 자기들의 연고경작지에 대한 완전한 권리를 부여받을 것을 확신하여 우 관서의 시책에 협조하여 왔다고 인정되는 즉, 기후 단기 4290년 경부터 피고 관리국이 본건 토지에 대한 정당한 관리처분권이 있음을 주장하게 되자 부여군, 충청남도, 농림부로 연하는 농림행정기관과의 간에 권한분쟁이 생기게 되어 관재국은 관재국대로, 또 부여군은 부여군대로, 농민들에 대하여 자기만이 정당한 권한있는 관서이라고 주장하여, 농민들은 그 귀추에 당혹하였으나 자기들과 과거부터 밀접한 접촉이 있는 농림행정기관을 신뢰함에 기울어졌고, 이러한 관계로 단기 4290년 말경 관재국이 농민들에 대하여 본건 토지에 대한 임대차계약신청을 제출하도록 종용하였으나 농민들이 그에 불응하였었으므로 기후 관재국은 선순위로 임대차계약을 신청하여 온 원고에게 단기 4291년 4월 15일 본건 제2목록 토지를 임대하였으며, 이에 대항하는 의미에서 거의 때를 같이 하여 부여군은 동년 5월 26일, 본건 토지를 농민들에게 경쟁공매입찰시켜 일부 토지는 낙찰되었으나, 기경, 본건 토지에 대한 관할권이 피고 관재국에 있음이 정부관계부처간에서 합의판명되었으므로 부여군은 우 공매를 무효화하게 되었으며, 기후 농민들은 이와 같은 귀결에 당황하여 귀속재산소청심의회에 소청을 제기한 결과, 동 심의회는 이상과 같은 경위를 숙찰하고 관재국의 처사에 현지 사정을 간과한 점이 있음을 인정하여 지방농민들의 연고경작지에 한해서는 원고에 대한 임대처분을 취소하기로 하되, 다만 그 연고지인정이라는 기술적 난점을 피하기 위하여 단기 4291년 도에 농민들이 실제 경작한 토지를 조사하여 동 토지에 대한 임대부분만을 취소키로 판정하였으며 피고는 동 판정에 기하여 현지를 실답조사한 결과 별지 제1목록 토지가 우에 해당하는 것으로 인정하여 단기 4292년 6월 12일 원고에게 기 임대처분취소통지를 발송한 것이라고 인정되는 바이며, 증인 소외 3, 4, 5의 각 증언 및 갑 제16증중, 우 인정에 저촉되는 부분은 이를 신빙키 난한 바이다. 과연 그러하다면 해방후 10여년간, 본건 토지의 개척을 위하여 물심양면으로 적극노력하므로서 황무지를 농토화하게 된 지방농민들은 동 토지에 대한 사실상의 연고자라고 아니할 수 없고, 다만 귀속재산처리법의 해석상, 동 농민들의 영고권을 법적으로 긍인할 수 없다 할지 모르나 이는 순전히 농림행정기관과 관재기관과의 간의 권한분쟁의 과중에서 농민들이 그 귀추에 당혹하여 피고 관재국과의 합법적 임대차관계의 체결을 주저하였음에 있었던 것이고 그 책임을 법에 우매한 농민들에게만 부과한다는 것은 사회정의를 몰각하고 농민들의 일선행정기관에 대한 신뢰, 나아가서는 중앙정부에 대한 신망까지도 상실하게 될 우려가 없지 않다고 하여야 할 것이다. 다행히 피고 관재국은 귀속재산소청심의회의 타당성 있는 판정에 따라 기이 원고에게 임대한 별지 제2목록 토지중에서 농민들의 연고지로 인정되는 동 제1목록 토지에 대한 임대처분을 취소하였음은 이상 설시한 바에 비추어 지당한 조치라 할 것이다. 원고는 우 취소처분이 귀속재산처리법 소정의 임대취소 사유에 해당되지 않는 것이라 주장하나 동 처분이 소론과 같은 하자가 있다 할지라도, 전서 본건 토지에 관한 제반경위로 보아, 원고청구를 인용함은 행정소송법 제12조 에 규정하는바 현저히 공공의 복리에 적합하지 않는 결과를 야기할 것이라고 인정되는 바이다. 따라서 원고의 본소청구는 이 점에 있어 이유없음에 귀하므로 기타 주장사실에 대한 판단을 생략하고 실당하다 하여 이를 기각할 것이고 소송비용의 부담에 관하여 행정소송법 제14조 , 민사소송법 제89조 를 적용하여 자에 주문과 같이 판결한다.