다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 갑 제4호증의 1, 2, 을 제1 내지 5호증의 각 기재와 증인 육경배의 증언에 변론 전체의 취지를 모아 보면 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 2000. 8. 12. 피고로부터 건축허가를 받아 대구 동구 방촌동 1060-1 외 1필지 상에 지하 2층, 지상 9층의 철골철근콘크리트조 평슬래브지붕 관광숙박시설 건물 (연면적 16,507.38m, 이하 '호텔건물'이라 한다.)을 건축하기 시작하여 2002. 5. 초순경 그 건축공사를 마친 다음 그 곳에서 '○○ ○○○○ 관광호텔'이라는 상호로 관광호 텔업을 하고 있다.

나. 원고는 2002. 5. 25.경 호텔건물에 관한 신축건물사용승인을 받을 당시 피고에게 "원고는 호텔을 운영함에 있어서 나이트클럽영업을 하지 않겠다."는 취지의 각서(을 제5호증, 이하 '이 사건 각서'라 한다.)를 작성·교부하였다.다. 원고는 2006. 8. 18. 호텔건물의 지하 1층에 유흥주점 379.25㎡를 증축하기로 하고, 피고에게 그 증축허가신청(이하 '증축허가신청'이라 한다.)을 하였는데, 피고는 그 달 23. 원고가 호텔건물에 관한 신축건물사용승인을 받을 당시 이 사건 각서에 의하여 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다고 약속하였음에도 불구하고 그 약속에 반하여 호텔건물 지하에 유흥주점을 증축하려고 한다는 이유로 원고의 증축허가신청을 반려하는 내용의 건축허가신청 반려처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다.)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 당사자의 각 주장

피고는 이 사건 처분이 관련 법령의 규정에 의한 적법한 처분이라고 주장하고 있다.

이에 대하여 원고는, "피고가 호텔건물에 관한 신축건물사용승인 당시 아무런 법령상의 근거도 없이 원고에게 강요하여 원고가 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 약속을 받은 다음 원고의 증축허가신청이 위 약속에 반한다는 이유로 이를 반려한다는 내용의 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위와 같이 강요된 약속에 반한다는 이유로 아무런 법령상의 근거도 없이 한 처분으로서 위법하여 취소되어야 한다."고 주장하고 있다.

나. 관련 법령

건축법 제8조는, 제1항에서 "건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다."고, 제5항에서 "허가권자는 위락시설 또는 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 당해 대지에 건축하고자 하는 건축물의 용도, 규모 또는 형태가 주거환경 또는 교육환경 등 주변환경을 감안할 때 부적합하다고 인정하는 경우에는 이 법 또는 다른 법률의 규정에 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다."고 각 규정하고 있다.

다. 인정 사실

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제2, 3호증, 갑 제4, 5호증의 각 1, 2,을 제4 내지 8호증의 각 기재와 증인 육경배의 증언에 변론 전체의 취지를 모아 보면 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

(1) 는 2000년 초에 호텔 건물을 건축하여 관광호텔업을 하기로 하고 대구광역 시장에게 관광호텔 창업에 관한 질의를 하였는데, 대구광역시장은 그 해 3. 16.에게 2001년 한국방문의 해, 2002년 월드컵대회 등 대규모 국제행사를 앞두고 대구 시내의 숙박시설의 객실, 특히 관광호텔의 객실이 아주 부족하여 관광호텔의 신축이 절대적으로 필요한 실정이라고 밝히고 관광호텔사업자에 대한 각종 지원책을 소개하면서 원고가 관광호텔사업계획을 차질 없이 추진하여 월드컵대회를 원만히 치룰 수 있도록 도와 달라는 취지의 회신을 하였다.

(2) 오는 2000. 4. 4. 대구광역시장으로부터 호텔 건물을 건축하여 관광호텔업을 하겠다는 내용의 관광숙박업 사업계획승인(이하 '사업계획승인'이라 한다.)을 받고, 그해 5, 25, 관광호텔업 등을 목적으로 한 원고 법인을 설립하였는데, 사업계획승인 속에는 호텔건물 지하 1층의 나이트클럽영업이 포함되어 있었다.

(3) 원고는 2000. 6. 9. 오로부터 사업계획승인에 관한 사업자의 지위를 승계한 다음 사업계획승인에 따라 관광호텔업을 하기 위해서 앞서 본 바와 같이 그 해 8. 12. 피고로부터 지하 1층의 유흥주점(나이트클럽)을 포함한 호텔건물 전체에 관한 건축허가를 받고 그 무렵 그 건축공사를 시작하여 2002. 5. 초순경 이를 마쳤는데, 그 건축공사를 시행하는 과정에 인근 주민들이 호텔 건물의 건축 및 관광호텔업에 반대하는 집단 민원을 제기하고 집회를 개최하거나 사업승인 등의 취소를 구하는 행정심판청구 및 행정소송이나 호텔건물의 건축공사 중단을 구하는 민사소송을 제기하였다.

(4) 원고는 2002. 5. 22.경 앞서 본 바와 같이 지하 1층의 유흥주점(나이트클럽)을 포함한 호텔건물의 건축공사를 마친 다음 피고에게 호텔 건물에 관한 신축건물사용승인 신청을 하였는데, 피고는 인근 주민들의 집단민원을 이유로 호텔건물에 관한 신축건물 사용승인을 미루면서 원고에게 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 약속을 하라고 요구하였다.

(5) 이에 원고는 그 당시 월드컵대회, 유니버시아드대회 등 대규모의 국제행사를 앞 두고 있을 뿐만 아니라 월드컵 축구대회의 슬로베니아 대표팀과 터어키 대표팀으로부터 숙박예약까지 받아두었기 때문에 더 이상 호텔개관을 미물 수 없어서 부득이 피고에게 원고가 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 내용의 이 사건 각서를 작성·교부한 다음, 2002. 5. 25. 피고로부터 호텔건물에 관한 신축건물사용승인을 받았다.

(6) 원고는 2006. 8. 18. 호텔건물의 지하 1층에 유흥주점 379.25m²를 증축하기로 하고, 피고에게 증축허가신청을 하였는데, 피고는 그 달 23. 앞서 본 바와 같이 원고가 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 내용의 이 사건 각서상의 약속에 반하여 호텔건물 지하에 유흥주점을 증축하려고 한다는 이유로 원고의 증축허가신청을 반려하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.

라. 판단

(1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 및 기타 관계법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없으며, 다만 건축허가를 불허할 만한 중대한 공익상의 필요 내지 현저한 공익상의 필요가 인정되는 경우에만 예외적으로 그 허가신청을 반려할 수 있다고 하여야 할 것인바, 주민들의 민원이 있다거나 시설편중의 부작용과 균형적인 도시발전에 지장을 초래한다거나 교통과밀화가 우려된다거나 행정의 형평성이나 신뢰성에 어긋난다거나 하는 등의 사유는 건축불 허가사유가 될 수 없다고 할 것이다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조).

(2) 그런데 전항의 인정 사실에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 대구광역시장으로부터 호텔건물을 건축하여 관광숙박업을 하겠다는 내용의 관광숙박업 사업계획승인을 받았는데 그 사업계획승인 속에는 지하 1층의 나이트클럽영업 이 포함되어 있었던 점, ② 원고는 사업승인에 따라 관광숙박업을 하기 위해서 피고로부터 호텔건물에 관한 건축허가를 받았는데, 그 건축허가 속에는 지하 1층 유흥주점 (나이트클럽)이 포함되어 있었던 점, ③ 원고는 사업계획승인과 호텔건물에 관한 건축허가에 따라 지하 1층의 유흥주점(나이트클럽)을 포함한 호텔건물의 건축공사를 마친 후 피고에게 그 신축건물사용승인신청을 하였는데, 피고가 아무런 법률의 근거도 없이 단지 인근 주민들의 집단반대민원을 이유로 호텔건물에 관한 신축건물사용승인을 미루면서 원고에게 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 약속을 강요한 점, ④ 이에 원고는 월드컵대회, 유니버시아드대회 등 대규모 국제행사를 앞두고 있었을 뿐만 아니라 월드컵 축구대회의 슬로베니아 대표팀과 터어키 대표팀으로부터 숙박예약까지 받아 둔 상태에서 호텔의 개관을 더 이상 미룰 수 없어서 피고에게 원고가 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 내용의 이 사건 각서를 작성·제출한 점 등을 종합하여 볼 때, 원고가 호텔건물에서 나이트클럽영업을 하지 않겠다는 내용의 이 사건 각서상의 약속은 피고의 부당한 강요에 의하여 이루어진 것으로서 위법하여 그 효력을 인정할 수 없고, 따라서 원고가 호텔건물의 지하 1층에 유흥주점을 증축하는 것이 이 사건 각서상의 약속에 반한다는 점은 적법한 건축(증축 불허가사유가 될 수 없다고 할 것이다.

(3) 다만 피고는, 원고가 호텔 건물의 지하 1층에 유흥주점 (나이트클럽)을 증축할 경우 주거, 교육, 교통 등의 주변의 사회적 환경에 아주 나쁜 영향을 미칠 수 있으므로, 이러한 공익적 필요에 의하더라도 유흥주점증축허가를 불허한 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고 있다.

그런데 피고 주장의 위와 같은 사유는 이 사건 처분에 관한 당초의 처분사유인 이 사건 각서상의 약속에 반한다는 점과의 사이에 동일성이 없는 별개의 사유이어서 이 사건 처분의 사유로 추가할 수 없을 뿐만 아니라 ① 원고가 대구광역시장으로부터 승인받은 관광숙박업 사업계획 속에 이미 지하 1층의 나이트클럽영업이 포함되어 있었던 점, ② 원고가 피고로부터 받은 호텔건물에 관한 건축허가 속에도 이미 지하 1층 유흥주점(나이트클럽)이 포함되어 있었던 점, ③ 원고가 사업계획승인과 호텔 건물에 관한 건축허가에 따라 지하 1층의 유흥주점(나이트클럽)을 포함한 호텔건물의 건축공사를 이미 마쳤기 때문에 현재 호텔건물의 지하 1층에 유흥주점을 위한 공간이 마련되어 있는 점, ④ 원고는 현재 사업계획승인을 받은 관광숙박업 및 유흥주점업(나이트클럽영 업), 연회장, 커피숍, 한식당, 일식당, 양식당, 일반음식점, 일반목욕탕, 이용소, 미용실, 헬스클럽 등의 각종 부대영업 중 지하 1층 유흥주점업(나이트클럽영업)을 제외한 나머지 영업을 이미 하고 있거나 할 수 있는 점, 5 원고가 증축허가신청을 한 유흥주점은 호텔건물의 지하 1층에 위치하여 영업상황이 외부에 노출되지 않는 점 등을 종합하여 볼 때, 원고가 호텔건물의 지하 1층에 유흥주점(나이트클럽)을 증축하더라도 주거, 교육, 교통 등의 주변의 사회적 환경에 아주 나쁜 영향을 미친다고 할 수도 없으므로, 피고의 위 주장은 어느 모로 보나 이를 받아들일 수 없다.

(4) 따라서 피고의 이 사건 처분은 적법한 불허사유가 없이 한 거부처분으로서 위법하다.

3. 결 론

그렇다면 이 사건 처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유가 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김태균

판사박정대