[판례집26권 1집 361~368] [전원재판부]
피청구인인 안전행정부장관의 2012. 11. 19.자 대여용 차량에 대한 지방세(취득세) 과세권 귀속 결정(이하 ‘이 사건 과세권 귀속 결정’이라 한다)이 청구인인 서울특별시의 자치재정권(지방세 과세권)을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)
이 사건 과세권 귀속 결정의 근거가 되는 구 지방세기본법(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제12조는 피청구인이 관계 지방자치단체의 장으로부터 과세권 귀속 여부에 대한 결정의 청구를 받았을 때 60일 이내에 결정하여 지체 없이 그 뜻을 관계 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 그 결정을 통지받은 관계 지방자치단체의 장이 반드시 그 결정사항을 이행하여야 할 법적 의무를 부담하는지, 그 결정을 이행하지 아니하면 피청구인이 그 이행을 강제할 수 있는지, 그 결정에 대하여 관계 지방자치단체의 장이 불복할 수 있는지 등에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 또한 그 결정과정에서 지방자치법상의 분쟁조정제도에서와 같이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회나지방자치단체지방분쟁조정위원회의 의결에 따르도록 하는 등의 절차적 보장에 대한 규정 역시 두고 있지 않다.
따라서 이 사건 과세권 귀속 결정은 지방세 과세권의 귀속 여부 등에 대하여 관계 지방자치단체의 장의 의견이 서로 다른 경우 피청구인의 행정적 관여 내지 공적인 견해 표명에 불과할 뿐, 그 결정에 법적 구속력이 있다고 보기 어렵다. 청구인은 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정에도 불구하고, 이 사건 리스회사에 대하여 과세처
분을 할 수 있으며, 이미 한 과세처분의 효력에도 아무런 영향이 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정으로 말미암아 청구인의 자치재정권 등 자치권한이 침해될 가능성이 없으므로 이 사건 권한쟁의심판청구는 부적법하다.
구 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제105조(납세의무자등) ① 취득세는 부동산·차량·기계장비·입목·항공기·선박·광업권·어업권·골프회원권·승마회원권·콘도미니엄회원권 또는 종합체육시설이용회원권의 취득에 대하여 당해 취득물건 소재지의 도(골프회원권·승마회원권·콘도미니엄회원권 및 종합체육시설이용회원권은 골프장·승마장·콘도미니엄 및 종합체육시설 소재지의 도를 말한다)에서 그 취득자에게 부과한다.
②∼⑩ 생략
지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정된 것) 제8조(납세지) ① 취득세의 납세지는 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.
1. 생략
2. 차량:「자동차관리법」에 따른 등록지. 다만, 등록지가 사용본거지와 다른 경우에는 사용본거지를 납세지로 한다.
3.∼9. 생략
②∼③ 생략
구 지방세기본법(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제12조(관계 지방자치단체의 장의 의견이 서로 다른 경우의 조치) ① 지방자치단체의 장은 과세권의 귀속이나 그 밖에 이 법 또는 지방세관계법을 적용할 때 다른 지방자치단체의 장과 의견을 달리하여 합의되지 아니할 경우에는 하나의 도내에 관한 것은 도지사, 둘 이상의 도에 걸쳐 있는 것에 관하여는 행정안전부장관에게 그에 관한 결정을 청구하여야 한다.
② 도지사 또는 행정안전부장관이 관계 지방자치단체의 장으로부터 제1항에 따른 결정의 청구를 받아 수리(受理)하였을 때에는 그 청구를 수리한 날부터 60일 이내에 결정하여 지체 없이 그 뜻을 관계 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
③ 제2항에 따른 도지사의 결정에 불복하는 시장 또는 군수는 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 행정안전부장관에게 심사를 청구할 수 있다.
④ 행정안전부장관은 제3항의 심사의 청구를 수리한 때에는 수리한 날부터 60일 이내에 그에 대한 재결을 하여 그 뜻을 지체 없이 관계 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
헌재 2010. 10. 28. 2007헌라4 , 판례집 22-2상, 775, 780
헌재 2013. 12. 26. 2012헌라3 등, 공보 207, 82, 84
청 구 인서울특별시대표자 시장 박원순대리인 법무법인 충정담당변호사 김효종 외 3인법무법인(유한) 정평담당변호사 임재철 외 3인
피청구인안전행정부장관
이 사건 심판청구를 각하한다.
1. 사건개요
시설대여업 등을 목적으로 하는 ○○ 주식회사(이하 ‘이 사건 리스회사’라 한다)는 2001. 7. 4. 청구인의 관할구역인 서울 강남구 ○○동 210 ○○빌딩 3층을 본점 소재지로 하여 설립되었고, 2003. 7. 29. 인천광역시 관할구역인 인천 남동구 ○○동 556-2에 지점 등기한 다음, 이용자에게 대여하기 위하여 취득한 차량(이하 ‘이 사건 리스차량’이라 한다)을 위 지점 소재지로서 자동차등록원부상 사용본거지인 인천광역시에 등록하였다. 이 사건 리스회사는 이후 인천광역시에 취득세를 신고납부하였다.
청구인은, 인천광역시에 등록된 사업장은 인적·물적 설비가 없는 허위사업장이기 때문에 자동차관리법령에 따른 사용본거지가 될 수 없고, 이러한 경우 사용본거지는 이 사건 리스회사의 주사무소 소재지가 되므로 결국 이 사건 리스차량 취득세의 과세권은 주사무소 소재지를 관할하는 청구인에게 있다는 이유로 2012. 9. 10. 이 사건 리스회사에 대하여 취득세 및 가산세를 부과하였다.
이에 인천광역시장은 2012. 9. 20. 피청구인(2013. 3. 23. 전부개정된 정부조
직법에 따라 원래 이 사건 피청구인이었던 행정안전부장관의 권한을 안전행정부장관이 포괄적으로 승계하였다)에게 지방세기본법 제12조에 의한 과세권 귀속 결정을 청구하였고, 피청구인은 2012. 11. 19. “이 사건 리스회사가 자동차등록에 관한 법령에 따른 요건을 갖추어 인천광역시장 관할 지역에 적법하게 등록한 지점(사업장)을 사용본거지로 정하고 대여용 차량을 등록하였다면 그에 따라 행한 취득세 신고납부도 적법하며, 따라서 이 청구건 취득세의 과세권은 인천광역시장에게 귀속된다고 결정한다.”는 내용의 지방세 과세권 귀속 결정을 하고, 같은 날 인천광역시장에게 통지하였다.
피청구인은 2012. 11. 21. 위 결정문을 청구인에게도 통지하였는바, 이에 청구인은 피청구인의 위 결정이 헌법 및 지방세기본법에 의하여 부여된 청구인의 지방세 과세권을 침해한 것으로서 무효라고 주장하며 2012. 12. 31. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건의 심판대상은, 피청구인의 2012. 11. 19.자 대여용 차량에 대한 지방세(취득세) 과세권 귀속 결정(이하 ‘이 사건 과세권 귀속 결정’이라 한다)이 헌법 및 지방세기본법에 의하여 부여된 청구인의 자치재정권(지방세 과세권)을 침해하는 것인지 여부 및 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정이 무효인지 여부이다. 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[관련조항]
제12조(관계 지방자치단체의 장의 의견이 서로 다른 경우의 조치) ① 지방자치단체의 장은 과세권의 귀속이나 그 밖에 이 법 또는 지방세관계법을 적용할 때 다른 지방자치단체의 장과 의견을 달리하여 합의되지 아니할 경우에는 하나의 도내에 관한 것은 도지사, 둘 이상의 도에 걸쳐 있는 것에 관하여는 행정안전부장관에게 그에 관한 결정을 청구하여야 한다.
②도지사 또는 행정안전부장관이 관계 지방자치단체의 장으로부터 제1항에 따른 결정의 청구를 받아 수리(受理)하였을 때에는 그 청구를 수리한 날부터 60일 이내에 결정하여 지체 없이 그 뜻을 관계 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
③제2항에 따른 도지사의 결정에 불복하는 시장 또는 군수는 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 행정안전부장관에게 심사를 청구할 수 있다.
④ 행정안전부장관은 제3항의 심사의 청구를 수리한 때에는 수리한 날부터 60일 이내에 그에 대한 재결을 하여 그 뜻을 지체 없이 관계 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
제105조(납세의무자등) ① 취득세는 부동산·차량·기계장비·입목·항공기·선박·광업권·어업권·골프회원권·승마회원권·콘도미니엄회원권 또는 종합체육시설이용회원권의 취득에 대하여 당해 취득물건 소재지의도(골프회원권·승마회원권·콘도미니엄회원권 및 종합체육시설이용회원권은 골프장·승마장·콘도미니엄 및 종합체육시설 소재지의 도를 말한다)에서 그 취득자에게 부과한다.
제8조(납세지) ① 취득세의 납세지는 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.
2.차량:「자동차관리법」에 따른 등록지. 다만, 등록지가 사용본거지와 다른 경우에는 사용본거지를 납세지로 한다.
3. 청구인의 주장
청구인은 헌법 제117조, 지방세기본법 제4조, 제7조, 제8조 등에 따라 지방자치단체의 고유권한인 자치재정권, 그 중 지방세 과세권을 보유하고 있다. 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정은 이 사건 리스차량에 대한 취득세의 과세권이 허위사업장이 소재하는 인천광역시에 있다는 대외적 외관을 지니고 있어 권한쟁의심판에서의 처분으로 볼 수 있고, 이로 인해 청구인의 지방세 과세권이 침해되거나 침해받을 우려가 있다.
이 사건 과세권 귀속 결정의 근거가 된 지방세기본법 제12조는 행정경계구역이 불분명한 경우 등에만 적용될 수 있는 것으로서, 행정경계구역은 분명하고 다만 법률의 해석에 따라 과세권의 귀속을 판단하여야 하는 이 사건에는 적용될 수 없으므로, 이 사건 과세권 귀속 결정은 무효이다.
구 지방세법 제105조 제1항이나 지방세법 제8조 제1항 제2호의 적용에 있어, 차량 취득세의 납세지는 ‘사용본거지’라 할 것인데, 인천광역시를 자동차등록원부의 사용본거지로 등록한 것은 중대·명백한 하자가 있어 당연무효이고, 실질적으로 ‘자동차를 주로 보관·관리 또는 이용하는 곳’으로서 본점 소재지인 서울특별시를 사용본거지로 보아야 한다.
이 사건 과세권 귀속 결정에는 지방자치법 제148조가 준용된다고 할 것인
데, 이 사건 과세권 귀속 결정시 청구인에게 청구 사실이 제대로 통지되지 않았고, 분쟁조정위원회의 의결 등도 존재하지 않으므로 절차적으로 위법한 결정이다. 이 사건 리스회사의 인천광역시에 대한 취득세 신고납부는 과세권이 없는 자에 대한 것으로서 당연무효이며, 청구인이 정당한 과세권자임에도 불구하고 인천광역시에 과세권이 있다고 본 이 사건 과세권 귀속 결정은 청구인의 자치재정권을 침해하는 것으로서 무효이다.
4. 판 단
가. 권한쟁의심판청구의 적법요건
권한쟁의심판은 국가기관 상호간 또는 국가기관과 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간에 헌법과 법률에 따른 권한의 유무와 범위에 관하여 다툼이 발생한 경우에, 헌법소송을 통하여 이를 유권적으로 심판함으로써 각 기관에게 주어진 권한을 보호함과 동시에 객관적 권한질서의 유지를 통해서 국가기능의 수행을 원활히 하고, 국가기관 및 지방자치단체라는 수평적 및 수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법이 정한 권능질서의 규범적 효력을 보호하기 위한 제도이다. 헌법재판소법 제61조 제1항은 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있고, 제2항은 “제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.”고 규정하고 있다. 따라서 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 따라 부여받은 청구인의 권한을 침해할 가능성이 없는 경우에 제기된 권한쟁의심판청구는 부적법하다(헌재 2013. 12. 26. 2012헌라3 등 참조).
나. 이 사건 과세권 귀속 결정의 의의 및 법적 성격
(1)이 사건 과세권 귀속 결정의 근거가 되는 구 지방세기본법(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세기본법’이라 한다) 제12조는 1961. 12. 8. 법률 제827호로 제정된 구 지방세법 제10조에서 유래한다. 구 지방세법 제10조는 사소한 문구 변경 등을 제외하고는 기본적인 내용은 현행 규정과 거의 같았다.
구 지방세기본법 제12조는 과세권의 귀속이나 그 밖에 지방세기본법 또는 지방세관계법을 적용할 때 지방자치단체의 장 상호간에 의견이 달라 개별 지방자치단체의 견해에 따라 과세권을 행사하거나 세법을 적용하게 될 경우 납
세자에게 이중과세되거나 과세를 누락시키게 되는 우려가 있을 경우에 대비한 조치로서 그 방법과 절차를 정한 것이다.
(2) 구 지방세기본법 제12조는 관계 지방자치단체의 장으로부터 과세권 귀속 여부에 대한 결정의 청구를 받았을 때에는 그 청구를 수리한 날부터 60일 이내에 결정하여 지체 없이 그 뜻을 관계 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다고 규정하고 있을 뿐(제1항, 제2항), 그 결정을 통지받은 관계 지방자치단체의 장이 반드시 그 결정사항을 이행하여야 할 법적 의무를 부담하는지 여부, 그 결정사항이 성실히 이행되지 아니하면 피청구인이 그 이행을 강제할 수 있는 수단이 있는지 여부, 그 결정에 대하여 관계 지방자치단체의 장이 불복할 수 있는 별도의 방법이 있는지 여부 등에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 또한 그 결정과정에서 지방자치법상의 분쟁조정제도에서와 같이 지방자치법상의 지방자치단체중앙분쟁조정위원회나 지방자치단체지방분쟁조정위원회의 의결(지방자치법 제148조 제3항)에 따르도록 하는 등의 절차적 보장에 대한 규정 역시 두고 있지 않다.
이와 같은 점을 종합하여 보면, 이 사건 과세권 귀속 결정은 지방세 과세권의 귀속 여부 등에 대하여 관계 지방자치단체의 장의 의견이 서로 다른 경우에 피청구인의 결정이라는 행정적 관여 내지 공적인 견해 표명을 규범화한 것에 불과할 뿐, 그 결정에 법적 구속력이 있다고 보기 어렵다.
다. 청구인의 자치재정권(지방세 과세권)에 대한 침해가능성
(1) 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하여 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다. 이에 따라 지방자치단체에게는 법령의 범위 내에서 자신의 지역에 관련된 여러 사무를 자신의 책임하에 수행할 수 있는 지방자치권이 보장되는데, 이러한 권한에는 자치입법권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권 등이 포함된다. 그 중 자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 수입과 지출을 자신의 책임하에 운영할 수 있는 권한으로서, 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 자기책임하에 재정에 관한 사무를 스스로 관장할 수 있는 권한을 말한다. 자치재정권 중에서 자치수입권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 자기책임하에 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한을 말하는데, 이에는 지방세를 부과할 수 있는 권한이 포함된다(헌재 2010. 10. 28. 2007헌라4 참조).
청구인의 지방세 과세권은 자치재정권의 일부로서 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 지방자치단체의 권한이라고 할 수 있다(지방세기본법 제4조, 제7조 제1항 등).
(2) 그런데 피청구인이 관계 지방자치단체의 장의 청구를 받아 과세권의 귀속에 관한 결정을 할 권한은 있으나 그 결정이 행정적 관여로서 법적 구속력이 없음은 앞서 본 바와 같으므로, 청구인은 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정에도 불구하고, 자체적인 판단에 따라 이 사건 리스회사에 대하여 과세처분을 할 수 있으며, 이미 한 과세처분을 유지하는 데에 아무런 지장이 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정으로 말미암아 청구인의 자치재정권 등 자치권한이 침해될 가능성이 있다 할 수 없고, 그 밖에 그 침해가능성이 인정될 만한 청구인의 권한도 보이지 아니한다.
(3) 결국 이 사건 심판청구는, 피청구인의 이 사건 과세권 귀속 결정이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해할 가능성이 없는 경우에 해당하므로 부적법하다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법한 청구로서 그 흠을 보정할 수 없으므로, 헌법재판소법 제40조, 민사소송법 제219조에 따라 변론 없이 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호