가. 이 사건 신청 중 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획의 효력정지를 구하는 부분을 각하한다.

나. 신청인들의 나머지 신청을 모두 기각한다.

2. 항고비용은 신청인들이 부담한다.

제1심 결정을 취소한다. 피신청인 국토해양부장관이 2009. 9.경 한 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획, 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 한 한강살리기 7공구(중원지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1112호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1121호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1122호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구) 사업 실시계획승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-57호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-58호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-59호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-60호로 한 한강살리기 7공구(여주4지구) 사업 실시계획변경 1차 승인 및 피신청인 서울지방국토관리청장이 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-310호, 제2009-311호로 한 각 하천공사시행계획, 2009. 10. 28. 서울지방국토관리청 고시 제2009-317호로 한 하천공사시행계획, 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-337 내지 339호로 한 각 하천공사시행계획, 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한 각 하천공사시행계획, 2010. 1. 21. 서울지방국토관리청 고시 제2010-14호로 한 하천공사시행계획은 각 이 법원 2009구합50909 하천공사시행계획취소청구등 사건의 판결선고시까지 그 효력을 정지한다.

이 사건 기록에 의하면 아래 사실이 소명된다.

가. 4대강 정비사업은 하천법에 따른 유역종합치수계획 및 하천기본계획, 그 밖의 관련법령에 따라 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강에 대하여 시행되는 사업 중 홍수·가뭄을 방지하여 물 문제를 해결하고, 하천생태계를 복원·활용하며, 지역균형발전과 지역경제 및 문화·관광을 활성화하기 위하여 체계적·중점적으로 관리·시행하는 사업이다. 구체적으로는 강 준설, 댐·홍수 조절지·강변 저류지 건설, 제방 보강, 하구둑 배수문 증설, 친환경 보(보) 16개 건설, 농업용저수지 증고, 하수처리·녹조저감시설 확충, 생태하천 조성, 농경지 정리, 자전거길, 수상레저·문화관광지 조성, 특화문화관광 거점 육성 등을 사업내용으로 하고, 전체 사업비는 약 22조 2,000억 원에 이른다.

나. 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부 등 4개부는 2009. 6. 8. 4대강 정비사업의 기본방향을 제시하기 위하여 4대강 살리기 마스터플랜을 발표하였고, 4대강 살리기 추진본부는 2009. 8. 24. 4대강 살리기 마스터플랜의 최종보고서를 발간·배포하였다.

다. 4대강 살리기 마스터플랜에 따른 한강 살리기 사업(이하 ‘이 사건 사업’)은 남한강수계 중 남한강 하류 구간으로 경기 양평군 남종면 분원리 팔당댐 직상 지점을 시점으로 경기 여주군 강천면 섬감 합류 지점을 종점으로 한 연장 69.7㎞에 대한 하천의 이용 및 개발사업이 대상사업이다. 구체적으로는 한강 유역에 0.5억㎥의 퇴적토 준설, 2개의 강변저류지 설치, 131㎞의 노후제방 보강, 3개의 다기능 보 설치(강천보, 여주보, 이포보 : 보간 평균 길이 11㎞, 보 높이 7m 내외, 보 3개의 평균 최소 수심은 3 내지 3.5m), 12개의 농업용저수지 증고, 55개의 하·폐수처리장 등 환경기초시설 확충 및 고도화, 13㎞의 하천 내 농경지 정리 및 생태습지 조성, 193㎞의 수계 내 생태하천 조성, 305㎞의 자전거 도로 설치 등을 주요 내용으로 한다.

라. 이 사건 사업을 위한 세부계획으로 한강 유역을 여러 공구로 나눈 다음 각 공구별로 구체적인 사업시행계획을 담아, 피신청인 서울지방국토관리청장은 2009. 10. 23. 고시 제2009-310호, 311호로 한강살리기 3, 4공구 사업, 2009. 10. 28. 고시 제2009-317호로 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하고, 2009. 11. 12. 고시 제2009-337호 내지 339호로 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 하천공사시행계획(변경)을 고시하였으며, 2009. 11. 17. 고시 제2009-334호 내지 336호로 한강살리기 2, 5, 9공구 사업, 2010. 1. 21. 고시 제2010-14호로 한강살리기 1공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하였다. 4대강 사업 중 한강에서의 공사는 2011. 12.경 준공을 예정으로 2009. 11. 27. 착공되었다.

마. 피신청인 국토해양부장관은 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 한강살리기 7공구 사업, 2009. 12. 1. 고시 제2009-1112호, 1121호, 1122호로 한강살리기 6, 3, 4공구 사업에 대한 각 실시계획을 승인한 다음 이를 고시하고, 2010. 2. 5. 고시 제2010-57호 내지 60호로 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업에 대한 각 실시계획변경(1차)을 승인한 다음 이를 고시하였다.

2. 집행정지 신청의 형식적 요건에 대한 검토

가. 정부기본계획(이른바 마스터플랜)의 존부

행정처분의 집행정지는 예외적으로 인정되는 것이고 또 본안에서 원고가 승소할 수 있는 가능성을 전제로 한 권리보호수단이라는 점에 비추어 보면 취소소송의 대상이 되는 행정처분이 존재하는 등 본안소송도 소송요건을 갖추고 있어야 한다( 대법원 1995. 2. 28.자 94두36 결정 등 참조).

그런데 이 사건에서 신청인들이 효력정지를 구하는 행정처분 중 피신청인 국토해양부장관이 2009. 9.경 수립하였다는 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획은, 소갑 제10호증(보도자료)만으로는 그러한 계획이 수립되어 존재한다는 점에 대한 소명이 부족하고, 설령 그와 같은 계획이 있었다고 하더라도 이는 일반 국민들에 대한 대외적·직접적 구속력이 없어 행정처분이라고 할 수 없으므로( 대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결 등 참조), 위 정부기본계획이 행정처분임을 전제로 하는 신청인들의 이 부분 신청은 부적법하다.

나. 신청인들의 소송능력 및 당사자적격의 존부

⑴ 소송능력

신청인들 중 신청인 39 등 일부는 미성년자이다. 그럼에도 불구하고 미성년자인 신청인들이 한 소송대리인 선임이나 이 사건 신청과 본안소송의 제기에 대하여 법정대리인의 동의나 추인이 있었다는 점에 대한 아무런 소명이 없다. 따라서 적어도 미성년자인 신청인들이 제기한 이 사건 신청과 본안소송은 소송능력이 없는 자가 선임한 소송대리인에 의한 것으로 부적법하다.

⑵ 당사자적격

피신청인들은, 신청인들 중 일부는 이 사건 사업의 환경영향평가 대상지역 밖에서 거주하고 있어 이 사건 신청을 구할 당사자 적격이 인정되지 아니하므로 그 신청인들의 신청은 부적법하다고 주장한다.

그러나 기록에 의하면, 신청인 1이 이 사건 사업 3공구 구간인 경기 여주군 대신면 양촌리에서 거주하는 등 신청인들 중 일부가 이 사건 사업 지역 인근에 거주하는 사실이 소명되므로, 신청인 1을 포함한 일부 신청인들이 환경권 침해를 이유로 이 사건 처분에 따른 효력의 집행정지를 구할 당사자적격이 인정되는 점은 명백하다.

⑶ 소결론

따라서 소송능력과 당사자적격이 인정되는 신청인들을 위하여 이 사건 신청의 본안에 대한 판단을 할 수밖에 없는 이상 6천여 명이 넘는 신청인들이 개별적으로 소송능력 내지 당사자적격을 갖추었는지 여부에 대한 판단을 하는 것은 효력정지의 긴급한 필요가 있다고 주장되는 이 사건 신청의 취지에도 맞지 아니하고, 또한 소송요건을 갖추지 못하여 각하할 것을 본안에서 기각한다고 하더라도 본안에 대한 기판력이 발생하는 것은 아니므로( 대법원 1992. 10. 9. 선고 92다11046 판결 참조), 위 소송능력과 당사자적격에 대한 부분은 일일이 따로 판단하지 아니하고, 곧바로 집행정지에 대한 실체적 요건, 즉 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있는지 여부에 나아가 판단하기로 한다.

3. 집행정지의 실체적 요건에 대한 판단

가. 수용으로 인한 손해 주장에 대한 판단

신청인들은, 신청인들 중 환경영향평가대상지역 및 근접 지역에 거주하거나 소유권 기타 권리를 가지고 있는 경우에는, 이 사건 사업으로 인하여 토지 소유권 기타 권리를 수용당하고 이로 인하여 정착지를 떠나 타지로 이주를 해야 하며 더 이상 농사를 지을 수 없게 되는바, 특히 10년 내지 30년 이상 농약과 화학비료 없이 윤작체계와 휴경, 시비법, 토양검사, 수질 및 작물검사 등의 방법으로 토양을 관리하고 작물을 가꾸어 온 국내 유기농업의 발상지로서 최대의 친환경 유기농업지역인 팔당지역의 유기농업이 사실상 해체될 위기에 처하게 됨으로써, 회복하기 어려운 손해를 입게 된다고 주장한다.

그러나 행정소송법 제23조 제2항 에서 정하는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’라 함은 금전보상이 불능인 경우 또는 사회관념상 금전보상으로는 행정처분의 상대방이 참고 견딜 수 없거나 그것이 현저히 곤란한 경우의 유·무형의 손해를 일컫는다고 할 것이다( 대법원 2008. 5. 6.자 2007무147 결정 등 참조).

그런데 이 사건의 경우에는 기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 여러 사정, 즉 이 사건 사업구간에 편입되는 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유의 하천부지이고, 유기농업에 종사하는 신청인들 대부분은 국가로부터 하천점용허가를 받아 경작을 해온 점, 위 점용허가의 부관에 따라 허가를 한 행정청은 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하거나 하천정비사업을 시행하는 경우 허가변경·취소 등을 할 수 있는 점, 팔당지역 3개 시·군의 총 유기농지 면적은 약 600만㎡인데, 그 중 이 사건 사업에 편입되는 면적이 약 18만㎡로 전체의 약 3%에 불과한 점, 수용으로 인한 권리의 상실에 대해서는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 등의 관계 법령에 따라 손실보상을 하게 되어 있는 점 등을 위 법리에 비추어 보면, 위 신청인들 주장의 손해는 금전으로 보상할 수 있는 손해일 뿐 아니라, 사회관념상 금전보상으로는 참고 견디기가 어렵거나 현저히 곤란한 경우의 유·무형의 손해에 해당한다고 보기도 어렵다.

신청인들은, 이 사건 사업으로 인하여 막대한 장비와 자본을 투자하여 경영해 온 팔당지역 유기농 경작지가 상실되고 구매업체와의 거래단절 및 신용실추 등으로 더 이상 유기농업을 영위하지 못하게 되는 점, 팔당지역 아닌 다른 지역에서 유기농을 할 수 있는 대체지를 찾는 것은 현실적으로 매우 어렵다는 점, 팔당지역 유기농 경작지는 원래부터 하천부지였던 것이 아니라 팔당댐이 설치되면서 수용당하여 하천부지가 된 곳으로서 현재의 경작자 대부분이 종전에 그 땅의 소유자였던 점, 하천점용 허가기간 연장신청은 이 사건 사업이 아니라면 당연히 허가될 대상인 점 등을 감안하면, 신청인들이 입는 손해는 회복하기 어려운 손해에 해당하는 것으로 보아야 한다고 주장한다.

그러나 위 주장과 같은 사유가 있다고 하여 앞에서 본 행정소송법 제23조 제2항 에 말하는 회복하기 어려운 손해가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이니 신청인들의 위 주장은 이유 없다.

나. 환경 및 생태계 훼손 등으로 인한 손해 주장에 대한 판단

신청인들은, 이 사건 사업의 시행으로 보의 설치, 하천의 준설, 유역정비 등이 실행되면 아래와 같이 여러 가지 회복하기 어려운 손해가 발생한다고 주장하므로, 각 쟁점별로 판단한다.

⑴ 수질오염

이 사건 사업구간 내에 위치한 여주, 이천, 광주·용인 취수장이나 한강수계 취수장에서 식수를 공급받는 신청인들은 공사 중 또는 공사 후 발생하는 탁수(흙탕물), 중금속이 포함된 퇴적토(오니), 조류(플랑크톤) 등에 의한 상수원 수질 악화로 오염된 식수를 공급받게 되고, 이 사건 사업구간에서 3공구 901만㎥, 4공구 육상부 14.9백만㎥, 6공구 14.3백만㎥가 준설되면 공사중에는 물론이고 그 이후에도 준설로 인하여 하상이 낮아져 갈수기나 홍수기의 수위 변화에 따라 취수하는 데 지장이 생기고, 수질정화기능을 하는 모래가 없어지며, 보 상류의 강물이 호소 상태가 되어 유속이 느려지고 부영양화가 진행되는 등 심각한 수질오염으로 인하여 환경상 이익과 건강이 침해된다고 주장한다.

기록에 의하면, 사업시행자 측에서 제시한 환경영향평가서 자체에 의하더라도 이 사건 사업의 시행 이후 사업구간의 수질상태가 현재보다 크게 개선될 정도까지 기대하기는 어려운 것으로 보이고, 보의 설치로 인하여 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’에 정한 호소가 생기는 데 따른 수질관리 대책이나 준설공사 진행기간 동안의 탁도 증가에 대한 실효성 있는 대책 등이 사전에 충분히 검토되었다고도 보이지 않는다.

반면 피신청인 측에서는 이 사건 보 설치 공사와 준설 과정에서 발생하는 탁수에 대한 대책으로 오탁방지막과 침전조를 설치하여 그 농도를 낮추거나 확산되지 못하도록 하는 장치를 설치하고, 보 완성 후의 수질관리 문제는 하수처리시설, 오염저감시설, 폐수종말처리시설을 설치하며, 조류(플랑크톤) 제거시설을 신규로 도입할 예정이고, 하천변의 경작지를 제거하여 오염물질의 발생을 근원적으로 차단하는 계획을 수립한 사실, 이 사건 환경영향평가서에서도 취수시설 이전이나 취수탑 신설 등의 용수확보책을 제시하고 있는 사실, 이 사건 사업은 현재 가물막이(임시물막이)가 설치되어 보의 바닥 기초와 보기둥 공사 및 준설 등이 진행중이고 2010. 7.경 우기 전까지는 가물막이를 철거할 예정인 사실, 보 설치로 인하여 강의 유속이 감소되는 반면에 보 설치와 준설로 인하여 수심이 깊어지고 빛이 차단됨으로써 강물의 수온이 낮아져 강바닥에 조류발생(부영양화)이 감소된다는 이론도 제시되어 있는 사실이 인정된다.

위와 같은 여러 사정을 종합해 보면, 피신청인 측에서 제시한 수질오염의 정도와 영향에 대한 예측의 정확성 및 저감대책의 실효성 등에 대한 검토가 상수원으로서의 적격성 유지를 위한 수질 관리 문제에 대한 우려를 배제할 수 있을 만큼 충분하게 이루어졌다고 하기에는 부족하다고 보인다. 그러나 그러한 정도의 사정만으로 이 사건 사업이 시행되면 신청인들이 주장하는 바와 같은 심각한 수질오염 사태가 현실적으로 발생하여 오염된 식수가 공급될 수밖에 없는 회복불능의 손해가 생길 것이라고 추단하기에는 부족하고, 또한 그러한 손해를 막기 위하여 이 사건 공사를 당장 중단시켜야 할 긴급한 필요가 있다는 데 대한 소명이 되었다고 보기도 어렵다.

⑵ 침수피해

신청인들 중 공사현장 부근이나 여주 시가지에 거주하는 경우에는 이 사건 사업의 시행으로 홍수 등 침수피해로 생명·신체에 대한 침해를 받을 우려가 있다고 주장한다.

그러나 이 사건 기록에 의하면, 한강에 설치되는 3개의 보 중 3공구의 이포대교 부근에 설치될 이포보는 길이 295m, 높이 5m의 가동보와 길이 223m, 높이 8m의 고정보를 갖춘 총 길이 518m이고, 4공구에 설치될 여주보는 총길이 480m 높이 8m의 가동보이며, 6공구에 설치될 강천보는 총길이 350m, 높이 8m의 가동보인 사실, 가동보는 고정보와 달리 수문을 개방하여 물을 방류할 수 있으므로 보의 운영 과정에서 홍수위 조절이 가능할 것으로 보이는 사실, 이 사건 사업계획에는 준설과 하천환경정비 등의 내용도 포함되어 있고 홍수기에 대비한 공정계획도 수립되어 있는 사실이 인정된다.

위 소명사실에, 광범위한 형성의 재량을 가지는 이 사건 사업계획의 특성을 덧붙여 살펴보면, 신청인들이 제출한 자료들만으로는 위 신청인들이 홍수기에 침수피해로 인하여 회복하기 어려운 생명·신체에 대한 침해가 발생할 우려가 있다는 점에 대한 소명이 부족하다.

⑶ 생태계 파괴 등 손해

신청인들은, 자연환경 보전의 가치가 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 할 것임에도, 이 사건 사업으로 인하여 주변 생태계가 심각하게 파괴되고 그로 인한 환경상의 이익 침해가 비단 공사구역 인근 주민 뿐 아니라 수도권의 도시민 전체에 미치게 되고, 이미 현실적으로도 흙탕물로 인한 물고기의 집단폐사, 세계적 희귀종인 단양쑥부쟁이 등 생물종의 훼손이 일어고 있으므로, 보의 설치와 대대적인 준설이 있을 것을 전제로 한 환경영향평가가 이루어지고 그에 따른 생태계 보호대책이 세워질 때까지만이라도 사업시행을 중단하지 않으면 거의 복구하기 힘들거나 복구에 막대한 비용이 드는 손해가 발생한다고 주장한다.

기록에 의하면 이 사건 사업의 시행 과정에서 이미 일부 생물종의 폐사와 훼손이 야기된 사실은 인정된다. 그러나 피신청인 측에서도 희귀 생물종의 복원·증식 등을 위한 대책을 나름대로 수립하여 제시하고 있고 그것이 전혀 효과를 발휘하기 어려울 것이라고 단정하기도 어렵다고 보인다. 다른 한편 위와 같은 강 생태계의 혼란과 훼손으로 인한 손해가 법률상 보호되는 특정인의 개별 이익에 대한 침해라고 인정될 수 있으려면 단순히 국토환경이나 생태계의 악화로 인한 환경상 이익의 침해라는 정도로는 부족하고 좀더 구체적이고 직접적인 이익 침해나 침해의 우려가 있다고 할 수 있는 객관적 연관성이 제시되어야 한다고 할 것인데, 신청인들에게 그러한 이익침해의 구체적 연관성이 있다는 점에 대한 소명이 없다. 따라서 위 생태계 파괴 등으로 인한 손해는 본안에서 이 사건 처분의 적법성 여부를 심리하는 과정에서 공익에 관한 일응의 고려 요소로서 참작할 사유가 되는 것은 별론으로 하고, 당장 신청인들에게 닥치는 절박한 현재의 손해을 방지하기 위한 집행정지의 요건인 회복하기 어려운 손해에 해당한다고 볼 수는 없다.

⑷ 부실한 환경영향평가

신청인들은 환경영향평가가 3개월만에 졸속으로 이루어져 그 부실 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도에 해당하므로 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없어서 이러한 사정만으로도 이 사건 사업의 집행이 정지되어야 할 이유가 충분하다고 주장한다.

기록에 의하면, 2009. 7. 16. 환경영향평가계획서 심의위원회가 개최된 것을 비롯하여 2009. 11. 6. 환경영향평가 협의를 완료하기까지 불과 3개월여 만에 이 사건 환경영향평가가 이루어진 사실, 그 중 세계적으로 유일하게 남한강 유역에서만 자생하는 단양쑥부쟁이가 삼합리섬(일명 도리섬)에 대규모로 서식한다는 평가내용이 누락되었고, 일부 서식처가 파괴된 사실은 소명된다.

그러나 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 전혀 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등의 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이지만, 환경영향평가 절차를 거쳤는데 그 내용이 부실한 경우라면, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도가 아닌 이상 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것은 아니다( 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 등 참조).

이 사건의 경우에도, 위 소명사실만으로는 환경영향평가 내용이 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 부실하여 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도라고 보기는 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다.

⑸ 효력정지 요건 해당 여부 등에 관한 결론

행정소송법 제23조 제2항 에서 정한 효력정지의 적극적 요건인 “회복하기 어려운 손해”의 주장·소명책임은 집행정지를 구하는 신청인들에게 있다고 할 것인데( 대법원 1999. 12. 20.자 99무42 결정 등 참조), 이 사건의 경우에 신청인들이 제출한 자료들만으로는 이 사건 처분의 집행 및 그 절차속행으로 인하여 신청인들에게 생길 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있고, 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있는 점에 대한 소명이 부족하다.

또한 행정소송법은 제23조 제1항 에서 행정목적의 원활한 실현을 도모하도록 하려는 정책적 배려에서 행정처분에 대해서는 집행부정지의 원칙을 채택하고 있는 점, 이 사건 사업의 규모와 성격, 직·간접적 파급효과 및 정책적 재량이 허용되는 범위 등 제반 사정을 종합해 보더라도, 본안소송에 앞서 임시구제 방법으로 사업계획 승인처분 등에 대한 효력정지로써 이 사건 전체 사업의 진행을 중단시키는 것은 부적절하다고 판단된다.

3. 결론

그렇다면, 신청인들의 이 사건 신청 중 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획의 집행정지를 구하는 부분은 부적법하므로 각하하고, 나머지 신청은 이유 없어 모두 기각할 것이다. 이에 제1심 결정을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

[별지 생략]