[결정문]
2012헌마174 공직선거법 제15조 위헌확인
최○한
대리인 법무법인 정세
담당변호사 김택수, 최정민
이 사건 심판청구를 기각한다.
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1994. 2. 17.생으로, 제19대 국회의원 선거일인 2012. 4. 11. 및 제18대 대통령 선거일인 2012. 12. 19. 기준 19세 미만이라는 이유로 공직선거법 제15조에 의하여 위 국회의원 및 대통령 선거에서 선거권을 행사하지 못하게 될 것으로 예상되자, 선거권 연령을 19세 이상으로 제한한 공직선거법 제15조가 헌법 제11조의 평등권과 제24조의 참정권 등을 침해한다고 주장하면서 2012. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 공직선거법 제15조 전체에 대하여 위헌 확인을 구하고 있으나, 청구인은 19세 이상의 국민에게 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다고 규정한 것이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하고 있을 뿐, 19세 이상의 사람에게 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다고 규정하고 있는 공직선거법 제15조 제2항에 대하여는 전혀 다투고 있지 않으므로 심판대상을 19세 이상의 국민에게 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다고 규정하고 있는 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정된 것) 제15조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부로 한정한다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.
1. 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 국회의원지역선거구의 선거구역 안에 거소를 두고 그 국내거소신고인명부에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람
[관련조항]
공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제17조(연령산정기준) 선거권자와 피선거권자의 연령은 선거일 현재로 산정한다.
2. 청구인의 주장 요지
선거권 연령은 민주주의의 원리를 실현함에 있어 국민참여의 한계를 의미하므로 민법상 행위능력의 기준연령과 일치할 필요가 없고, 병역법, 공무원임용시험령, 도로교통법, 근로기준법 등 다른 법령에서는 18세 이상의 국민을 성인과 같이 보고 있다.
특히, 원칙적으로 모든 국민에게 선거권을 인정하여야 한다는 보통선거의 원칙하에서 선거권 연령의 제한은 국민의 정치의식수준, 교육수준, 민주화 정도, 비교법적 관점 등을 참작하여 필요최소한에 그쳐야 하는데, 현재 교육수준의 현격한 향상과 더불어 국가와 사회의 민주화가 진행됨에 따라 국민의 정치의식 수준도 향상됨으로써 전통적인 성인연령기준은 선거권 연령의 기준이 될 수 없을 뿐 아니라, 외국의 입법례나 다른 현행 법령의 규정에 비추어 보아도 19세 이상을 선거권 연령으로 규정하고 있는 이 사건 법률조항은 헌법상의 평등권을 침해하고 보통·평등선거의 원칙에 반한다.
3. 적법요건에 대한 판단
이 사건 심판 계속 중 제19대 국회의원 선거 및 제18대 대통령 선거가 종료되었고, 다음 국회의원 선거 및 대통령선거에서는 청구인이 이미 19세 요건을 충족하게 되어 주관적 권리보호이익이 없다고 할 수 있다.
그러나 “20세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다.”라고 규정한 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제15조 제1항에 대하여는 여러 차례 합헌결정이 있었지만(헌재 2003. 11. 27. 2002헌마787 , 공보 87, 1123, 1124 등 참조), 대통령 및 국회의원의 선거권 연령을 19세 이상으로 개정한 이 사건 법률조항에 대해서는 아직 헌법재판소가 위헌 여부를 심사한 바 없고, 선거권의 연령 제한은 헌법적
해명의 필요가 있는 중요한 사안이고, 기본권 침해 여부가 앞으로도 계속 반복될 가능성이 있으므로 권리보호이익을 인정함이 상당하다.
4. 본안에 대한 판단
가. 헌법재판소 선례
헌법재판소는 선거권 연령을 ‘20세 이상’으로 규정한 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제15조에 대하여 여러 차례 헌법 제11조 제1항의 평등권이나 제24조의 선거권을 침해하지 아니한다는 결정을 내린 바 있다(헌재 1997. 6. 26. 96헌마89 , 판례집 9-1, 674; 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마111 , 판례집 13-1, 1418; 헌재 2002. 4. 25. 2001헌마851 등; 헌재 2003. 11. 27. 2002헌마787 등, 공보 87, 1123 등).
위 96헌마89 결정 등의 요지는, 선거권과 공무담임권의 연령을 어떻게 규정할 것인가는 입법자가 입법목적 달성을 위한 선택의 문제이고 입법자가 선택한 수단이 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 재량에 속하는 것인데, 선거권 연령을 20세로 규정한 것은 여러 사정을 감안하더라도 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다는 것이다.
나. 선거권 연령의 개정
선거권 연령을 20세 이상으로 규정하고 있던 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 공직선거법으로 개정되면서 선거권 연령을 19세 이상으로 낮추었다.
선거권 연령을 20세 이상에서 19세 이상으로 개정하게 된 취지는 교육기회가 확대되고 언론매체 등의 발달로 인해 국민의 전반적인 의식수준이 크게 향상됨에 따라 고등학교를 졸업한 연령인 19세에 달한 국민도 성인으로서의 권리와 의무를 부담할 능력이 있고 스스로 정치적 판단을 할 능력도 구비하고 있다고 보아야 할
것인 점, 당시 법무부에서 추진 중인 민법개정안에서도 성년의 기준을 만 19세로 낮추고 있는 점 등을 고려하여 국민의 정치적 자유를 확대하고 국민의 선거참여 기회가 확대될 수 있도록 하기 위한 것이다.
다. 이 사건 법률조항의 선거권 및 평등권 침해 여부
(1) 보통선거원칙과 심사기준
국민주권의 원리와 선거를 통한 국민의 국정 참여를 위하여 헌법 제24조는 모든 국민에게 법률이 정하는 바에 의한 선거권을 보장하고 있고, 헌법 제11조는 정치적 생활영역에서의 평등권을 규정하고 있으며, 또한 헌법 제41조 제1항 및 제67조 제1항은 국회의원선거와 대통령선거에 있어서 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거의 원칙을 보장하고 있다.
보통선거의 원칙은 선거권자의 능력, 재산, 사회적 지위 등의 실질적인 요소를 배제하고 일정한 연령에 도달한 사람이라면 누구라도 당연히 선거권을 갖는 것을 요구하는데, 그 전제로서 일정한 연령에 이르지 못한 국민에 대하여는 선거권을 제한하는바, 연령에 의하여 선거권을 제한하는 것은 국정 참여 수단으로서 선거권 행사는 일정한 수준의 정치적인 판단능력이 전제되어야 하기 때문이다.
그런데 헌법 제24조는 모든 국민은 ‘법률이 정하는 바’에 의하여 선거권을 가진다고만 규정함으로써 선거권이 인정되는 연령을 어떻게 정할 것인지에 관하여는 입법자에게 위임하고 있다.
이에 따라 입법자는 선거권 연령을 정함에 있어서 우리나라의 역사, 전통과 문화, 국민의 의식수준, 교육적 요소, 신체적·정신적 자율성의 인정 여부, 정치적·사회적 영향 등 여러 가지 사항을 종합하여 재량에 따라 결정할 수 있으나, 국민의 기본권을 보장하여야 한다는 헌법의 기본이념과 연령에 의한 선거권제한을 인
정하는 보통선거제도의 취지에 따라 합리적인 이유에 근거하여 이루어져야 할 것이며, 그렇지 아니한 자의적 입법은 헌법상 허용될 수 없다(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마111 , 판례집 13-1, 1418, 1427 등 참조).
(2) 판단
19세 이상의 국민에게만 대통령 및 국회의원의 선거권을 인정한 이 사건 법률조항이 합리적 이유 없는 자의적인 입법으로서 19세 미만인 국민의 선거권 등을 침해하는지 여부를 살펴본다.
2011. 3. 7. 법률 제10429호로 개정된 민법 제4조(2013. 7. 1. 시행)는 성년이 되는 연령 기준을 종래의 20세에서 19세로 낮추었다.
선거권 연령을 정함에 있어서 민법상 행위능력이 있는 성년 연령과 반드시 일치시킬 필요는 없지만 국민이 정치적인 판단을 할 수 있는 능력이 있는지 여부를 판단할 때 민법상 행위능력의 유무도 중요한 기준이 될 수 있다.
19세 미만으로서 아직 고등학교를 졸업하지 못한 학생들은 개인적인 차이를 감안하더라도 아직 정치적·사회적 시각을 형성하는 과정에 있거나 일상생활에 있어서도 현실적으로 부모나 교사 등 보호자에게 어느 정도 의존할 수밖에 없는 상황이므로, 이들의 정치적 의사표현이 민주시민으로서의 독자적인 판단에 의한 것인지 의문이 있을 수 있고, 그러한 의존성으로 말미암아 정치적 판단이나 의사표현이 왜곡될 우려도 있다.
물론 오늘날 미성년자라도 신체적으로는 성년자 못지않게 발달하였고, 각종 문화 및 정보매체의 발달로 인하여 다양한 지식을 습득함으로써 지적 수준이 많이 향상된 것은 사실이다. 하지만 이러한 정신적·신체적 수준의 발달에도 불구하고 현실적으로는 19세 미만인 미성년자의 경우 부모나 보호자로부터 물질적이나 정
신적인 면에서 충분히 자유롭지 못하여 아직 자기정체성이 확립되어 있지 않은 경우가 많고, 경험이나 적응능력의 부족 등으로 인하여 중요한 판단을 그르칠 가능성도 크기 때문에 19세 미만인 미성년자는 아직 정신적·신체적 자율성이 충분하지 않은 것으로 볼 수 있다.
입법자는 위와 같이 미성년자의 정신적·신체적 자율성의 불충분 외에도 교육적인 측면에서 예견되는 부작용과 일상생활 여건상 독자적으로 정치적인 판단을 할 수 있는 능력에 대한 의문 등을 종합적으로 고려하여 중등교육을 마칠 정도의 연령인 19세 이상의 국민에게만 선거권을 인정하기로 한 것이다.
한편 외국의 많은 국가에서는 18세 이상을 선거권 연령으로 규정하고 있지만, 선거권 연령을 정하는 문제는 입법자가 우리나라의 역사, 전통과 문화, 국민의 의식수준, 교육적 요소, 신체적·정신적 자율성의 인정 여부, 정치적·사회적 영향 등 여러 가지 사항을 종합하여 독자적으로 입법재량에 따라 결정해야 할 문제이므로, 다른 나라의 선거권 연령과 단순하게 비교하여서는 아니 되고, 우리 입법자가 19세 이상으로 선거권 연령을 정한 것이 현저하게 불합리하거나 자의적이어서 입법형성권의 재량의 범위를 일탈한 것이라고는 볼 수 없다.
또한 민주주의 사회를 구성하는 선거에 있어서 선거권 행사능력, 생활을 영위하는 수단으로서의 근로능력, 비교적 단순한 형태의 공무를 처리할 능력, 군 복무능력 등이 동일한 연령 기준에 따라 판단될 수는 없고, 각 법령들의 입법취지와 각각의 영역에서 고려하여야 할 제반사정, 그리고 대립되는 관련 이익들을 서로 교량하여 입법자가 각 영역마다 그에 상응하는 연령기준을 정하여야 하는 것이므로 다른 법령들이 그 입법취지에 따라 19세 미만인 사람에게도 일정한 능력을 인정하고 있다고 하여 선거권 연령을 19세 이상으로 정한 것이 반드시 불합리하다고
볼 수 없다.
위와 같은 점들을 종합해 볼 때 선거권 연령을 19세 이상으로 정한 이 사건 법률조항이 입법부에 주어진 합리적인 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 19세 미만인 사람들의 선거권이나 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
5. 결론
그러므로 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견
가. 선거의 의의 및 보통선거의 원칙
선거는 오늘날의 대의민주주의에서 국민이 주권을 행사할 수 있는 가장 중요한 방법이고 주권자인 국민은 선거에 참여함으로써 민주사회를 구성하고 움직이게 한다.
우리 헌법은 선거를 통한 국민의 참여를 실질적으로 보장하기 위하여 보통선거의 원칙을 규정하고 있다. 선거권자의 능력, 재산, 사회적 지위 등의 실질적인 요소를 배제하고 일정한 연령에 도달한 사람은 누구라도 당연히 선거권을 갖는다는 것이 보통선거의 원칙이다.
선거권 행사는 일정한 수준의 정치적인 판단능력이 전제되어야 하기 때문에 일정한 연령 제한을 부득이 인정할 수밖에 없다. 입법자는 헌법 제24조의 위임에 따라 선거권 연령을 결정할 수 있으나, 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법을 하여야 할 것이고, 선거권 연령을 지나치게 높게 설정하는 경우에는 전체 국민의 정치적 참여를 요청하는 민주주의원칙 및 보통선거의 원칙에 반하게 된다.
따라서 선거권 연령을 정함에 있어서는 국민이 어느 정도 연령에 도달하였을 때 독자적인 정치적 판단능력이 있는지에 따라 결정해야 하는 헌법적 한계가 있고, 일정 연령의 사람에 대하여 정치적 판단능력을 인정할 수 있음에도 입법자가 그보다 높게 선거권 연령을 정하였다면 선거권 연령에 관한 입법형성권의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다.
나. 이 사건 법률조항의 선거권 및 평등권 침해 여부
19세 미만인 사람이 정치적 판단능력을 갖추었음에도 입법자가 19세 이상의 사람에게만 선거권을 인정한 것이 입법형성권의 한계를 벗어난 것인지 여부를 살펴본다.
우리나라의 선거권 연령은 제헌헌법부터 제2차 개헌시까지는 개별 선거법에 21세 이상으로 규정하였다가 제3차 개헌 당시부터 유신헌법, 제5공화국 헌법까지는 헌법에 20세로 규정하였고, 현행 헌법에 이르러 법률에 위임하였는데 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정되기 전까지 개별 선거법에서 20세 이상으로 규정하였다.
1994. 3. 16. 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정될 당시에 선거권 연령에 관하여 18세로 규정하자는 주장이 제기되었으나, 결국 민법상의 성년 연령인 20세로 합의하게 되었는데, 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 2005. 8. 4. 공직선거법으로 개정되면서 당시의 시대적 변화, 즉 교육기회의 확대와 언론매체 등의 발달로 인하여 국민의 전반적인 의식수준이 향상됨에 따라 19세에 달한 국민도 성인으로서 권리와 의무를 부담할 능력이 있고, 스스로 정치적 판단을 할 능력도 구비하고 있다는 점을 반영하여 선거권 연령을 19세로 하향 조정하였다.
그런데 선거권 연령이 19세로 조정된 때부터 지금까지 우리 사회는 그 이전까
지의 변화와 비교할 수 없을 정도로 정치·사회·경제·문화 등 모든 분야에서 엄청난 변화를 겪고 있다.
정치과정의 실질적 민주화 및 언론자유의 실질적 보장이 이루어졌고, 사회 조직이 다원화되고 수평화되면서 쌍방향 의사소통 구조가 확립되었으며, 과거에는 상상할 수 없었던 정보통신기술의 발달로 다양한 언론매체가 등장하였고, 인터넷을 통한 정보와 사상의 교류가 국가적 차원을 넘어 전세계적으로 확대되었으며, 경제수준이나 문화수준 역시 세계 선진국에 뒤지지 않을 정도로 성장하고 있다.
또한 정보통신기술의 발달에 힘입어 국민은 정치·사회적 쟁점에 보다 쉽게 접근할 수 있게 되었고, 자신의 의사를 보다 적극적으로 표명할 수 있는 기회와 수단을 확보하게 되었다. 이러한 변화는 국민의 전반적인 정치적 의식수준을 크게 고양시켰는데, 그렇다면 정치·사회·경제·문화 등 사회 모든 분야에 있어서 변화가 가속화되고 있는 지금이야말로 입법자가 보통선거 원칙에 가장 부합하는 형태로 선거권 연령을 확정하였는지 되짚어 볼 시점이다.
입법자는 19세 미만인 사람은 정치적 판단능력이 없다는 전제하에 18세인 사람에게는 선거권을 부정하고 있다.
그러나 중등교육의 대상자인 청소년들 역시 선거권 연령이 19세로 조정된 때부터 지금까지 급속하게 향상되어 온 교육수준, 국가와 사회의 민주화, 경제의 발전 및 문화수준의 향상, 현실적으로 보장되는 언론의 자유와 언론매체의 발달 등으로 인하여, 특히 인터넷에 가장 친숙한 세대로서 정치와 사회 문제에 대하여 자신의 독자적인 의사를 형성하고 이를 표현할 수 있는 기회와 수단을 갖추게 되었다.
교육과정에 있어서도 지식의 습득에 중점을 두었던 과거와 달리 민주시민으로서의 정체성을 확립하고 다양한 사회의 문제점을 판단하며 이를 해결하는 능력
등을 배양하는 데에 목표를 두고 있으므로 중등교육을 마칠 연령의 국민이라면 이러한 정치·사회적 환경의 변화로 인하여 정치적 문제에 있어서 스스로 자신의 견해를 가지고 독자적인 판단능력을 가질 수 있다고 보아야 한다.
중등교육을 마치는 연령은 일반적으로 18세 내지 19세이고, 18세부터 19세에 이르는 기간은 고등학교 3학년 또는 고등학교를 졸업하여 사회진출을 시작하거나 대학교 1학년에 재학 중인 기간인데, 고등학교 졸업자는 물론이고 고등학교 3학년들도 사회진출이나 대학입시 준비를 위하여 취업문제나 교육문제에 지대한 관심을 기울이는 기간이므로 이 기간 동안에 정치적·사회적 판단능력이 크게 성숙하게 된다.
그렇다면 보통선거의 원칙과 선거권이 가지는 중요성을 감안할 때 독자적인 판단능력을 갖춘 국민에게는 적극적으로 선거권을 인정하는 것이 타당하므로 정치적 문제에 있어서 독자적인 판단능력을 갖춘 18세 이상 국민에게 선거권을 부여함이 마땅하다.
다른 법령상 연령기준을 보면, 병역법상 지원에 의한 군복무가 인정되는 연령, 공무원임용시험령상 8급 이하 일반직이나 기능직 공무원 채용시험에 응시할 수 있는 연령, 근로기준법상 도덕상 또는 보건상 유해한 사업에 사용할 수 있는 연령이 모두 18세 이상으로 정해져 있다.
비록 위 법령들과 공직선거법은 그 입법목적이나 보호법익이 다르다고 하더라도 적어도 18세 이상의 국민은 국가와 사회의 형성에 적극적으로 참여할 수 있는 정신적·육체적 수준에 도달하였음을 인정한 것이다.
한편, 2011. 3. 7. 개정된 민법 제4조(2013. 7. 1. 시행)에 의하면 19세를 성년으로 규정하여 19세 미만인 사람은 원칙적으로 행위능력이 없으나 혼인을 한 18세
는 19세 미만이라도 성년으로 의제된다(민법 제807조, 제826조의2). 민법상 성년자가 되어야 완전한 사법행위를 할 수 있지만 선거권 행사에 있어서는 사법행위를 함에 있어서와 같은 정신적·육체적 수준을 요구하는 것이 아니므로 민법상 행위능력의 인정기준인 성년과 선거권 연령은 일치하지 않는다. 20세를 성년으로 규정하던 시기에 선거권 연령을 19세 이상 국민으로 내렸는데, 성년을 19세로 규정한 이상, 선거권 연령은 민법상 성년보다 하향 조정할 필요성이 인정된다.
오늘날 세계 각국이 규정하는 선거연령을 살펴보아도 많은 수의 국가가 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있고, 16세나 17세를 기준으로 선거권을 부여하고 있는 국가도 존재한다.
세계 각국은 정치·사회의 변화에 따라 선거연령을 하향 조정하고 있는데, 최근 10년간 2회의 조정을 통해 19세에서 16세로 선거권 연령을 조정한 국가가 있는가 하면, 21세에서 3세 내지 4세를 낮추어 17세, 18세를 기준으로 선거권을 조정한 국가들도 있다.
이렇게 세계 각국은 변화에 따라 향상된 국민의 의식수준을 고려하여 선거권 연령을 하향 조정하고 있는데 현재 우리나라의 교육·경제·문화수준에 비추어 볼 때 우리나라의 18세 국민이 다른 나라의 같은 연령에 비하여 정치적 판단능력이 미흡하다고는 볼 수 없다.
입법자가 헌법 제24조의 위임에 따라 선거권 연령을 결정할 재량이 인정된다고 하더라도 위와 같은 여러 가지 사정을 종합하면, 우리 입법자가 국민이라면 원칙적으로 모두 선거권을 갖는다는 민주주의의 원리 및 보통선거의 원칙에 가장 부합하는 형태로 선거권 연령을 확정하였다고 보기는 어렵다.
따라서 선거연령을 19세로 정한 이 사건 법률조항은 입법형성권의 한계를 벗어
난 것으로 18세 이상 19세에 이르지 못한 국민의 선거권과 평등권을 침해한다.
2013. 7. 25.
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호