1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의2 제1항은 시장·군수·구청장은 시정명령을 받은 후 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제9항은 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2 [별표 5]는 이행강제금의 산정기준을 정하면서 제3항 (나)목 2호에서 "영농행위 등 단순 생계형 위반행위자"(이하 '이 사건 감경사유'라 한다)에 대하여는 100분의 50 범위에서 이행강제금을 감경할 수 있다고 규정하고 있다.

그런데 위 [별표 5] 제3항 (나)목 2호는 임의적 감경규정임이 명백하므로, 부과관청 이 이행강제금을 감경하지 아니한 채 이행강제금 전액을 부과하는 처분을 하였더라도, 이 사건 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 처분을 감경하지 아니하였다는 등의 특별한 사정이 없는 이상 그 이행강제금 부과처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결, 대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결 등 참조). 한편 이 사건 감경사유는 개발제한구역법령에서 정한 산정기준에 따라 일률적으로 부과되는 이행강제금을 예외적으로 감경할 수 있는 사유이므로 이 사건 감경사유에 해당한다는 사정은 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다.

2. 원심은, (1) 개발제한구역 내에 위치한 이 사건 토지가 적법한 허가나 신고 없이 성토되어 논에서 밭으로 형질변경된 사실, 원고가 이 사건 토지를 원상복구하라는 시정명령을 받고도 이를 이행하지 아니하자 피고가 이행강제금을 부과하는 이 사건 부과처분을 한 사실 등을 인정한 다음, (2) 이 사건 토지는 원고가 소유권을 취득하기 전부터 현황이 논에서 밭으로 변경된 상태였고, 원고는 이 사건 토지를 매수한 이래 옥수수 등을 식재하여 이 사건 토지를 밭으로 이용하고 있으며, 이 사건 토지의 형질변경 행위 자체에 원고의 책임이 있다고 보기 어렵고 이행강제금의 감경으로 불법형질변경을 조장하거나 개발제한구역의 훼손이 심화될 것으로 보이지 아니한다는 등의 판시 사정들에 의하면, 원고는 이 사건 감경사유에 해당될 가능성이 상당히 높다고 할 것임에도 피고가 이를 조사·고려하지 아니하였거나 감경사유에 해당하지 아니한다고 오인하여 이행강제금 전액을 부과하는 이 사건 부과처분을 하였다고 보이므로, 이는 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하였다.

3. 그러나 원심 판결 이유를 앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 판단과 같이 이 사건 감경사유를 고려하지 아니하였다거나 감경사유에 해당하지 아니한다고 오인하였음을 이유로 이 사건 부과처분이 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 인정하기 위해서는, 이 사건 감경사유가 있음이 전제되어야 한다.

그럼에도 원심은 이 사건 감경사유가 있는지를 판단하지 아니하고, 위와 같은 사정들만에 기초하여 이 사건 감경사유가 인정될 가능성이 상당히 높다고 보고 그러한 가능성만을 이유로 들어 이 사건 부과처분이 위법하다고 판단하였다.

따라서 이러한 원심의 판단에는 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. .

4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

주심대법관김용덕

대법관김신