[2] 도시계획법령상 용도지역지정·변경행위의 법적 성질(=행정계획으로서 재량행위) 및 그에 대한 사법심사

[2] 도시계획변경결정 당시 도시계획법령에 의하면, 도시계획구역 안에서의 녹지지역은 보건위생·공해방지, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 때에 지정되고, 그 중 보전녹지지역은 도시의 자연환경·경관·수림 및 녹지를 보전할 필요가 있을 때에, 자연녹지지역은 녹지공간의 보전을 해하지 아니하는 범위 안에서 제한적 개발이 불가피할 때 각 지정되는 것으로서 위와 같은 용도지역지정행위나 용도지역변경행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거를 종합하여 그 판시 사실을 인정한 다음, 피고가 이 사건 토지들을 포함한 성남시 분당구 (주소 생략) 일원 21필지에 대하여 용도지역을 자연녹지지역으로 결정한 것만으로는 위 결정 후 이 사건 토지들의 소유권을 취득한 원고들에게 이 사건 토지들에 대하여 용도지역을 종래와 같이 자연녹지지역으로 유지하거나 보전녹지지역으로 변경하지 않겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없고, 피고가 위와 같은 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없는 이상 원고들이 이 사건 토지들 지상에 물류창고를 건축하기 위한 준비행위를 하였더라도 그와 같은 사정만으로는 이 사건 토지들에 대한 용도지역을 자연녹지지역에서 보전녹지지역으로 변경하는 내용의 이 사건 성남도시계획변경(재정비)결정(이하 '이 사건 결정'이라 한다)이 행정청의 공적인 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래된 것이라고도 볼 수 없으며, 나아가 이 사건 결정에 신뢰보호의 원칙을 적용하게 되면 공익을 해할 우려가 있다 는 취지로 판단하였다.

관계 규정을 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 주장과 같은 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하였거나 신뢰보호의 원칙에 관한 법리를 오해한 위법 등이 없다.

2. 형평의 원칙에 관한 법리오해 등의 주장에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 어떠한 토지를 어떠한 용도지역으로 지정할 것인지의 여부는 그 토지에 대한 도시계획상의 필요에 의하여 정하여지는 것이고, 그 중 용도지역을 보전녹지지역으로 변경하는 기준에는 그 현황은 물론 무질서한 시가화 방지, 공해 또는 재해의 방지, 녹지보전 등을 위하여 필요한 차단지대 및 완충지대로서 적절한 위치, 규모, 형태를 가지고 있는지 여부도 고려되는 것인 만큼, 다른 지역에 대한 규제가 완화되고 있음에도 (주소 생략) 일원 21필지에 대하여서만 규제내용이 강화되는 방향의 도시계획이 결정되었다 하더라도 그러한 사정만으로 형평의 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다고 판단하였다.

기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 주장과 같은 형평의 원칙에 관한 법리를 오해한 위법이 없으며, 한편 원심의 이러한 판단 속에는 원고가 내세우는 것과 같은 이유로 형평의 원칙에 위배된다는 주장에 대한 판단도 포함되어 있다고 봄이 상당하므로 거기에 주장과 같은 판단을 유탈하였거나 판결이유를 명시하지 아니한 위법이 없다.

3. 재량권의 일탈ㆍ남용에 관한 법리오해 등의 주장에 대하여

가. 이 사건 결정 당시 도시계획법령에 의하면, 도시계획구역 안에서의 녹지지역은 보건위생ㆍ공해방지, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 때에 지정되고, 그 중 보전녹지지역은 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ수림 및 녹지를 보전할 필요가 있을 때에, 자연녹지지역은 녹지공간의 보전을 해하지 아니하는 범위 안에서 제한적 개발이 불가피할 때 각 지정되는 것으로서 위와 같은 용도지역지정행위나 용도지역변경행위는 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 하고 그 비교ㆍ교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다 고 할 것이다.

나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거를 종합하여 그 판시 사실을 인정한 다음, 도시의 건전한 발전을 도모하고 도시의 무질서한 확산의 방지와 도시의 자연환경 및 녹지보전 등을 위한 차단지대 및 완충지대로서의 기능을 하도록 하기 위하여 이 사건 토지들을 포함한 (주소 생략) 일원 21필지를 보전녹지지역으로 지정할 필요성이 있었고, 이로 인하여 이 사건 토지들에 대한 건축상의 제한이 강화되기는 하였으나 건축이 전면적으로 금지되는 것은 아니어서 그 목적달성에 필요한 합리적인 정도에 그친 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 결정은 그 과정에서 충분한 이익형량을 거친 것이라고 할 것이고, 또한 이 결정으로 이 사건 토지들의 이용이 제한된 불이익보다는 이 사건 결정에 의하여 달성하려고 하는 공익상 필요의 정도가 현저하게 크다고 할 것이므로, 결국 이 사건 결정이 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다는 취지로 판단하였다.

행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하는 것이므로, 원심이 이 사건 결정에 대한 다른 토지소유자의 불복 여부를 이 사건 결정의 재량권의 일탈ㆍ남용에 대한 고려요소의 하나로 삼은 것은 잘못이라 할 것이나, 이를 제외하더라도 이 사건 결정이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 볼 수 없다고 판단한 원심의 결론은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 주장과 같은 채증법칙 위배에 의한 사실오인이나 도시계획결정 등에 있어서의 재량권의 일탈ㆍ남용에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

4. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.