[2] 정당 중앙위원회가 임시지도부인 비상대책위원회에 중앙위원회의 권한 일체를 위임하여 비상대책위원회가 당원제도 변경을 위한 당헌개정을 결의한 사안에서, 위 당헌개정결의는 그 절차 등이 당헌에 위배되어 무효라고 한 사례

[2] 정당 중앙위원회가 임시지도부인 비상대책위원회에 중앙위원회의 권한 일체를 위임하여 비상대책위원회가 당원제도 변경을 위한 당헌개정을 결의한 사안에서, 위 당헌개정결의는 그 절차 등이 당헌에 위배되어 무효라고 한 사례.

가. 신청인들과 피신청인 사이의 본안판결 선고시까지 피신청인의 비상대책위원회에서 2006. 11. 21. 피신청인의 당헌을 별지목록 기재와 같이 개정하기로 한 결의의 효력을 정지한다.

나. 피신청인의 대표자는 위 결의에 의하여 개정된 당헌을 집행하여서는 아니 된다.

2. 소송비용은 피신청인이 부담한다.

이 사건 기록에 심문 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실들이 소명된다.

가. 피신청인은 헌법 제8조 및 정당법에 근거하여 설립된 정당이고, 신청인들은 피신청인의 당원(기간당원)들이다.

나. 2006. 5. 31. 실시된 제4회 전국동시지방선거에서 피신청인이 패배하였음을 이유로 피신청인의 당의장 등 지도부가 사퇴하자, 피신청인은 2006. 6. 7. 중앙위원 및 국회의원 116명의 참석하에 중앙위원회·의원총회 연석회의를 개최한 다음, 피신청인의 당헌 제63조 제2항에 의하여 피신청인의 임시지도부 선출을 위해 전직 당의장 5인 등 8인의 당직자로 구성된 ‘비상대책기구 인선위원회’를 설치하여 임시지도부인 비상대책위원회(이하 ‘비대위’라 한다)의 구성 권한을 위임하기로 결의하였다.

다. 또한, 피신청인은 위 중앙위원회·의원총회 연석회의를 폐회한 후, 곧바로 재적 중앙위원 82명 중 70명의 참석하에 중앙위원회를 개최한 다음, 중앙위원회의 권한을 향후 구성될 비대위에 위임하는 안건에 관하여 논의하였는데, 그 과정에서 권한 위임의 방법과 관련하여 ① 당헌개정권을 포함한 일체의 권한을 위임하는 방안과 ② 당헌개정권을 제외한 나머지 권한을 위임하는 방안이 제시되자, 표결 절차를 거쳐 참석 중앙위원 중 49명의 찬성으로, 위 ①의 방안에 따라 중앙위원회의 권한 일체를 비대위에 위임하기로 결의하였다.

라. 그 후 피신청인은 2006. 11. 21. 제34차 비대위 회의를 개최하여, 피신청인의 당원제도를 종전 기간당원제도에서 기초당원제도로 변경하기로 하고, 이를 위해 별지목록 기재와 같이 피신청인의 당헌 제6조를 개정하기로 결의하였다(이하 ‘이 사건 당헌개정결의’라 한다).

마. 또한, 피신청인은 2006. 12. 21. 제39차 비대위 회의를 개최하여, 개정된 기초당원제도에 의하여 전국대의원을 선출한 다음, 2007. 2. 14. 정기 전국대의원대회를 개최하기로 결의하였다.

바. 피신청인의 당헌에서는 (1) 전국대의원대회의 권한 및 그 위임과 관련하여, 전국대의원대회는 당의 최고대의기관으로서 ‘당헌의 제정 및 개정, 강령과 기본정책의 채택 및 변경, 당의장과 최고위원의 선출, 당의 해산과 합당에 관한 사항의 의결, 중앙위원회에서 제청된 안건의 의결, 기타 중요한 안건의 의결’에 관한 권한을 갖고, 그 권한의 일부를 중앙위원회에 위임할 수 있으며(제15조), (2) 중앙위원회의 권한 및 그 의결권의 행사와 관련하여, 중앙위원회는 당무 집행에 관한 최고의결기관으로 ‘강령과 기본정책의 유지를 위한 기간당원총투표 부의권, 당헌개정안의 발의, 당규의 제정과 개폐, 상설위원회와 비상설위원회의 구성과 해산 등’에 관한 권한을 갖고(제19조), 재적위원 3분의 1 이상의 출석으로 개의하며, 재적위원 과반수 출석과 출석위원 과반수 찬성으로 의결하고(제20조 제4항), (3) 비상설위원회의 권한 및 구성과 관련하여, 특정당무에 관한 의사결정과 집행을 위하여 당의장이 최고위원회와 협의하고 중앙위원회의 의결을 거쳐 중앙위원회 아래에 정무직으로 구성되는 위원회를 설치할 수 있으며(제30조 제1항), (4) 중앙위원회·의원총회 연석회의의 권한 및 임시지도부 선출과 관련하여, 주요 당무와 정책의 심의를 위하여 중앙위원회·의원총회 연석회의를 개최할 수 있고, 연석회의에서는 당의장 등 당 지도부의 유고시 임시지도부 선출을 할 수 있으며(제63조 제1, 2항), (5) 아울러 당헌개정절차와 관련하여, 당헌개정안은 중앙위원회의 의결 또는 전국대의원대회 재적대의원 4분의 1 이상의 서면요구로 발의되고(제131조), 당헌개정의 발의가 있으면 전국대의원대회 의장은 지체 없이 그 개정안을 공고하며 전국대의원대회를 소집하여야 하며, 전국대의원대회 재적 대의원 과반수의 찬성으로 의결하고(제132조), (6) 한편 예외적인 당헌개정절차와 관련하여, 당헌 제15조 제1항 제1호의 규정에도 불구하고, 불가피한 사유로 당헌을 개정할 필요가 있을 때에는 재적 중앙위원회 3분의 2 이상의 의결로 개정할 수 있으며, 이 경우 차기 전국대의원대회의 추인을 받아야 한다(부칙 제1조)고 각 규정하고 있다.

2. 주 장

가. 신청인들의 주장

신청인들은, (1) 피신청인의 당헌에서는 최고대의기관인 전국대의원대회에서 당헌을 개정할 권한을 가지고(제15조 제1항 제1호), 예외적으로 중앙위원회에서 당헌을 개정할 수 있으나 그 경우에도 차기 전국대의원대회의 추인을 받도록 규정하고 있는데(부칙 제1조), 이와 같이 중앙위원회가 전국대의원대회로부터 위임받은 당헌개정권을 비대위에 다시 위임하기 위하여는 당헌에 명시적인 재위임의 근거 조항이 있어야 하는바, 이러한 재위임의 근거가 없는 이상, 비대위로서는 중앙위원회로부터 당헌개정권을 재위임받을 수 없고, (2) 또한 비대위는 중앙위원회·의원총회 연석회의에서 선출된 ‘임시지도부’에 불과하여 ‘당의장 또는 최고위원’의 권한을 행사할 수 있을 뿐, 당헌에서 정한 기구 또는 비상설위원회에 해당하지 아니하여 당헌개정권 등 독자적인 권한을 행사할 수 없으며, (3) 설령 비대위가 독자적인 기구로서 중앙위원회로부터 권한을 위임받을 수 있다고 하더라도, 중앙위원회의 권한을 포괄적으로 위임받는 것은 허용되지 아니할 뿐만 아니라, 적어도 ‘재적 중앙위원 3분의 2 이상’의 정족수를 요건으로 하는 당헌개정권을 위임하기 위하여는 위 정족수에 의한 위임 결의를 필요로 하는데, 비대위는 재적 중앙위원 82명 중 49명의 찬성에 의하여 당헌개정권을 위임받음으로써 위 정족수를 결여하였으며, (4) 나아가 예외적인 절차에 의하여 당헌개정을 하기 위하여는 전국대의원대회에 의한 당헌개정을 기다릴 수 없는 불가피한 사유가 있어야 할 뿐만 아니라, 당헌개정을 위한 공고 등 절차를 거쳐야 할 것인데, 이 사건 당헌개정결의 당시 이러한 불가피한 사유가 존재하지 아니하였을 뿐만 아니라, 공고 등 절차를 거치지 아니하였는바, 피신청인의 비대위에 의한 이 사건 당헌개정결의는 이와 같은 그 내용 및 절차상의 하자로 인하여 무효라고 주장하면서, 그로 인한 신청인들의 현저한 손해를 미리 막기 위하여 신청취지 기재와 같은 가처분의 발령을 구한다.

나. 피신청인의 주장

이에 대해 피신청인은, (1) 당헌 및 당규에서 명시적으로 중앙위원회의 당헌개정권 등의 재위임을 금지하는 규정이 없는 이상, 이러한 재위임은 허용되고, (2) 피신청인은 당헌 제63조 제2항에서 정한 ‘임시지도부’로서의 성격 및 당헌 제19조 제1항 제12호에서 정한 ‘비상설위원회’로서의 성격을 겸유하고 있어, 당헌에서 정한 독자적인 기구로서 당헌개정권 등의 권한을 위임받아 이를 행사할 수 있으며, (3) 중앙위원회가 그 권한을 재위임하기 위하여는 당헌 제20조 제4항에서 정한 ‘재적위원 과반수 출석과 출석위원 과반수 찬성’으로 충분하고, 단지 비대위가 중앙위원회로부터 위임받은 당헌개정권을 행사하는 경우 ‘비대위 재적위원 3분의 2 이상’의 정족수를 필요로 할 뿐이며, (4) 이 사건 당헌개정결의 당시 전국동시지방선거의 패배, 당 지지율 하락 등에 따른 당 발전 및 쇄신을 위한 필요성, 당비대납, 경쟁력 있는 후보의 영입불가능 등 기간당원제도의 문제점 등으로 인하여 기간당원제도를 기초당원제도로 변경할 불가피한 사유가 있었고, 이러한 당헌개정은 장기간에 걸쳐 당원들의 의사를 수렴하여 진행되었을 뿐만 아니라, 예외적인 당헌개정에 있어 공고 등의 절차를 요하지 아니하는바, 결국 이 사건 당헌개정결의는 그 내용 및 절차상에 아무런 하자가 없으며, (5) 나아가 신청인들은 기간당원들로서 개정된 당헌에 의하더라도 기초당원으로서의 자격 및 권한을 그대로 유지하므로, 당헌 개정으로 인하여 아무런 불이익이 없는 반면, 신청인들의 신청에 따른 가처분이 발령되는 경우 피신청인의 운영에 혼란을 야기하고 그 존립에 위협을 초래할 우려가 현저하므로 그 보전의 필요성도 없다고 주장한다.

3. 판 단

가. 살피건대, 헌법 제8조 제1항 은 ‘정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.’라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 은 ‘정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.’라고 규정하고 있으며, 정당법 제37조 제1항 은 ‘정당은 헌법과 법률에 의하여 활동의 자유를 가진다.’라고 규정하고 있는바, 정당은 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직으로서( 정당법 제2조 ), 오늘날의 의회 민주주의하에서 민주주의의 전제요건인 동시에 정치과정과 정치활동의 필수불가결한 요소로 기능하고 있으므로, 정당활동의 자유는 이를 보장함에 있어 소홀함이 있어서는 아니 된다고 할 것이다.

그러나 한편 헌법 제8조 제2항 은 ‘정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다.’라고 규정하고 있고, 헌법 제8조 제4항 은 ‘정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.’라고 규정하고 있는바, 이는 민주국가의 정당으로서 반드시 갖추어야 할 민주적 운영에 관한 의무를 밝힌 것으로서, 정당의 행위가 헌법과 법률이 보장한 자율성의 범위를 넘어 그 내용 및 절차가 현저하게 불공정하거나 정당 스스로가 정한 당헌·당규 등 내부 규정에 위배됨으로써 민주주의 원칙에 관한 헌법 등의 규정에 명백히 위반되는 경우에는 그 행위는 무효라고 할 것이다.

나. 돌이켜, 이 사건에 관하여 보건대, ① 당헌개정권의 위임 및 비대위의 권한과 관련하여, ㉠ 피신청인의 당헌에서는 원칙적으로 당헌개정안의 발의권을 ‘당무집행에 관한 최고의결기관’인 중앙위원회 또는 ‘최고대의기관’인 전국대의원대회에 부여하고, 당헌개정안의 의결권을 전국대의원대회에 부여하고 있는 점, ㉡ 다만 피신청인의 당헌에서는 예외적으로 당헌개정안의 의결권을 중앙위원회에 부여하되, 불가피한 사유로 당헌을 개정할 필요가 있는 경우로 제한하고, 그 의결 정족수를 재적 중앙위원 3분의 2 이상으로 가중함과 아울러 차기 전국대의원대회의 추인을 받도록 규정하고 있는 점, ㉢ 이러한 규정은 ‘피신청인의 명칭, 목적, 당원의 자격, 기관의 조직 및 구성 등 핵심적 사항’을 규정하고 있는 당헌이 엄격한 요건 및 절차에 의하여 개정되도록 보장하기 위한 취지로 해석함이 상당한 점, ㉣ 피신청인의 당헌에서는 전국대의원대회는 그 권한의 ‘일부’를 중앙위원회에 위임할 수 있다는 규정(제15조 제2항)을 두고 있을 뿐, 전국대의원대회의 권한 ‘전부’의 위임이나 ‘중앙위원회의 권한 위임’에 관한 아무런 규정을 두고 있지 아니한 점, ㉤ 피신청인의 당헌에서는 중앙위원회·의원총회에 ‘임시지도부’의 선출권한을 부여하고 있을 뿐, 이러한 임시지도부의 구성·권한에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니할 뿐만 아니라, 이러한 임시지도부가 당헌 제30조에서 정한 ‘특정당무에 관한 의사결정과 집행을 위해 당의장이 최고위원회와 협의하고 중앙위원회의 의결을 거쳐 중앙위원회 아래에 정무직으로 구성되는 비상설위원회’에 해당한다고 단정하기도 어렵고, 또한 이와 같이 ‘특정당무’에 관한 의사결정 및 집행을 위한 비상설위원회에 중앙위원회의 권한 일체를 위임하는 것이 허용되는지도 명확하지 아니한 점 등 이 사건 기록에 나타난 여러 사정을 감안할 때, 중앙위원회가 비대위에 당헌개정권을 위임할 수 있거나 비대위가 독자적인 피신청인의 당헌상 기관으로서 당헌개정권을 행사할 수 있는지 의심스럽다.

그 뿐만 아니라 ② 당헌개정권의 위임요건과 관련하여, ㉠ 피신청인의 당헌에서는 예외적인 당헌개정의 요건으로 ‘재적 중앙위원 3분의 2 이상’의 정족수를 명시하고 있는 점, ㉡ 이는 당헌이 엄격한 요건 및 절차에 의하여 개정되도록 하는 것을 보장하기 위한 취지로 해석함이 상당한데, 만일 중앙위원회의 일반 의결정족수(재적위원 과반수 출석과 출석위원 과반수 찬성)만으로도 당헌개정권을 다른 기관에 재위임할 수 있다고 한다면, 이로써 일반 의결정족수(최소한의 경우 재적 중앙위원의 4분의 1)만으로도 당헌개정이 가능한 결과를 초래할 위험이 있고, 당헌개정권을 재위임받은 기관의 ‘재적위원 3분의 2 이상의 찬성’을 ‘중앙위원 재적위원 3분의 2 이상의 찬성’과 동일시할 수는 없는바, 결국 이는 당헌의 본지에 어긋날 뿐만 아니라, 당헌개정권의 재위임이 그 개정요건을 일탈·회피하기 위한 수단으로 악용될 우려가 있음을 배제할 수 없는 점 등 이 사건 기록에 나타난 여러 사정을 감안할 때, 설령 당헌개정권의 재위임이 허용된다고 하더라도, 적어도 그 재위임을 위한 결의에 있어서는 재적 중앙위원 3분의 2 이상의 찬성을 요한다고 봄이 상당하다.

그런데 앞서 소명된 사실에 의하면, 이 사건 당헌개정결의는, 재적 중앙위원 3분의 2 이상의 찬성을 얻지 아니하고 중앙위원회로부터 당헌개정권을 재위임받은 피신청인의 비대위에 의하여 이루어진 것으로서, 정당으로서의 자율성의 범위를 넘어 그 결의의 절차 등이 피신청인의 당헌에 위배됨으로써 민주주의 원칙에 위반되어 무효라고 할 것이므로, 피신청인의 당원들인 신청인들로서는 위 결의의 효력 정지 및 위 결의에 따라 개정된 당헌의 집행정지를 구할 권리가 있다고 할 것이다.

나아가 이 사건 당헌개정결의에 따라 피신청인의 당원의 자격요건, 구성, 범위가 변경됨으로써 신청인들의 당원으로서의 지위가 변동되고, 신청인들이 기초당원으로서의 자격을 보유하더라도 대의원선출 등의 절차에 있어 불이익을 받을 우려가 있는 점 등 이 사건 기록에 나타난 여러 사정을 감안할 때, 가처분으로써 이 사건 당헌개정결의의 효력정지를 명할 보전의 필요성도 소명된다고 하겠다(덧붙여 2007. 2. 14.경 피신청인의 당헌개정권을 보유한 전국대의원대회가 개최될 예정이나, 이 사건 당헌개정결의로 인하여 피신청인의 전국대의원 자격 및 구성의 변경을 초래하게 되는 이상, 차기 전국대의원대회에서 개정된 당헌에 의하여 선출된 전국대의원들에 의한 추인결의만으로는 이 사건 당헌개정결의의 하자가 종국적으로 치유될 수 있다고 보기도 어렵다).

4. 결 론

그렇다면 신청인들의 신청은 그 피보전권리 및 보전의 필요성이 소명되어 이유 있으므로, 신청인들과 피신청인 사이의 본안판결 선고시까지 담보제공 조건으로 이를 인용한다.

판사 박정헌(재판장) 서기호 이경훈

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