2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 1/4은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

가. 원고는 제천시 B 일대에 있는 C채석장(토석채취 허가가 2012. 6. 25. 취소된 후 현재는 인근 D복구사업 추진을 위한 복토재 및 골재의 임시적치장으로 사용되고 있는 곳으로, 이하 'C채석장'이라 한다)에서 자연석을 발굴, 채취하여 이를 조경석으로 판매하는 사업자이다.

나. 원고는 2015. 8. 18. 17:53~18:30경 C채석장에서 자연석을 발굴, 채취하여 이를 충주시 E 소재 'F'이라는 상호의 조경석 매장(이하 '충주 F'이라 한다)에 판매하였고(위와 같이 판매한 자연석을 이하 '1차 반출 암석'이라 한다), 피고는 원고가 석면이 함유되어 있는 조경석(1차 반출 암석)을 판매하였다는 이유로 2015. 9. 11. 원고에게 석면안전관리법 제8조 제3항에 따라 '1차 반출 암석을 2015, 10. 16.까지 회수하고, 향후 C채석장 및 인근도로에 적치한 석면함유 암석(조경석)의 양도를 금지한다'는 처분을 하였다(이하 위 암석 회수처분을 '이 사건 제1 회수처분', 위 암석 양도금지처분을 '이 사건 제1 양도금지처분'이라 한다).

다. 원고는 2015. 9. 14. 14:12경 C채석장에서 자연석을 발굴, 채취하여 이를 성명불상자에게 조경석으로 판매하였고(위와 같이 판매한 자연석을 이하 '2차 반출 암석'이라 한다), 피고는 원고가 1차 반출 암석을 회수하지 않았고, 재차 석면이 함유되어 있는 조경석(2차 반출 암석)을 판매하였다는 이유로 2015. 10. 23. 원고에게 석면안전관리법 제8조 제3항에 따라 '1차, 2차 반출 암석을 각 2015. 11. 20.까지 회수하고, 향후 C채 석장 및 인근도로에 적치한 석면함유 암석(조경석)의 양도를 금지한다'는 처분을 하였다(이하 위 1차 반출 암석 회수처분을 '이 사건 제2-1 회수처분', 위 2차 반출 암석 회수처분을 '이 사건 제2-2 회수처분', 위 암석 양도금지처분을 '이 사건 제2 양도금지처 분'이라 하고, 이 사건 제1 회수처분 및 양도금지처분과 합하여 '이 사건 각 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제10, 14호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 1, 2차 반출 암석은 제천시 G으로부터 반출된 것으로, 오랜 기간 풍화작용 등으로 인해 표면에 석면이 검출되지 않는 자연석이므로 석면 그 자체로 볼 수 없을 뿐만 아니라 물리적·화학적으로 변형 가공한 물품인 '제품'으로 볼 수도 없으므로 석면안 전관리법 제8조 제3항 소정의 '석면 또는 석면함유제품'에 해당하지 않는다. 그럼에도 이와 전제를 달리 한 이 사건 제1, 2 각 회수처분은 위법하다.

2) 피고는 막연히 'C채석장 및 인근도로에 적치한 석면함유 암석'의 양도를 금지하였으므로, 이 사건 제1, 2 각 양도금지처분은 그 대상이 특정되지 않았고, 사실상 C채 석장 내 모든 암석에 대한 양도를 금지한 것으로서 재량권을 일탈·남용하였다.

3) 제천시 C면 및 H면 일대에는 원고와 마찬가지로 조경석을 판매하는 업체가 20여 곳이 있고, 위 업체들이 판매하는 조경석에도 석면이 함유되어 있을 것임에도 원고에 대하여만 한 이 사건 제1, 2 각 양도금지 처분은 평등원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고가 2013. 10. 23.부터 같은 달 24.까지 C채석장에 대한 실태점검을 실시한 결과 C채석장에서 채취된 2개소의 암석에서 석면이 검출되었다(이하 '1차 성분검사'라 한다).

2) 원주지방환경청이 2014. 4. 1. 및 같은 달 3. C채석장에서 반출된 것으로 보이는 제천시 I에 매립된 석면 함유가능 골재 및 조경석에 대한 분석을 실시한 결과, 조경석 부분에서 석면이 검출되었다(이하 '2차 성분검사'라 한다).

3) 피고가 이 사건 소가 제기된 이후인 2016. 1. 28. 제천시 J, K, L, M, N 내지 이 이상 7필지에 대하여 지번별 3개의 암석에서 총 21개의 시료를 채취하여 분석을 실시한 결과, 모든 시료에서 석면이 검출되었다(이하 '3차 성분검사'라 한다).

4) 피고가 2016. 3. 8. 충주 F에 있는 1차 반출 암석에서 시료를 채취하여 분석을 실시한 결과 석면이 검출되었다(이하 '4차 성분검사'라 한다).

5) 피고가 2013. 10. 23.부터 2014. 10. 22.까지 실시하였던 자연발생석면 발생가 능지역 정밀지질도 작성에 대한 연구 결과, C채석장 부근에서 채취한 암석시료 107점 중 76점의 시료에서 석면이 검출되었다(이하 '정밀지질도 관련 연구결과'라 한다).

[인정근거] 을 제1 내지 5, 11 내지 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 제1 회수처분 및 이 사건 제2-1 회수처분에 관하여

가) 관련 규정석면안전관리법 제2조에 의하면, '석면'이란 자연적으로 생성되며 섬유상 형태를 갖는 규산염 광물류로서 환경부령으로 정하는 물질을 말하고(제1호), '석면함유제품'이란 석면을 함유하고 있는 제품으로서 제11조제1항에 따른 석면함유가능물질을 가공

- 변형한 제품을 제외한 제품을 말하는데(제2호), 석면안전관리법 제8조에 의하면 누구든지 석면이나 석면함유제품(이하 '석면 등'이라 한다)을 제조·수입 · 양도 · 제공 또는 사용(이하 '사용등'이라 한다)하여서는 아니 되고(제1항 본문), 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사는 석면등에 대한 사용등의 실태를 확인하기 위하여 석면등을 수거하여 조사할 수 있으며(제2항), 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사는 제2항에 따른 조사 결과 제1항을 위반하여 석면 등의 사용등을 한 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 제품의 회수 또는 판매금지를 명할 수 있다(제3항).

나) 1차 반출 암석이 '석면이나 석면함유제품'에 해당하는지 여부

항고소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단하여야 하며, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있는 바(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009두11843 판결 참조), 앞서 본 바와 같이 이 사건 소송 진행 중 실시된 4차 성분검사 결과 1차 반출 암석의 시료에서 석면이 검출되었고, 피고가 편광현미경을 이용하여 석면을 분석할 목적으로 위 암석 표면을 끌이나 망치 등을 이용하여 일부 파쇄하여 시료를 채취한 것에 어떠한 위법이 있다고 보기 어려운 이상, 1차 반출 암석에 석면이 함유되어 있다고 봄이 상당하다.

나아가, ① 석면안전관리법이 석면을 안전하게 관리함으로써 석면으로 인한 국민의 건강 피해를 예방하고 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다는 점, ② 자연석에서도 석면이 충분히 검출될 수 있고 석면을 함유한 암석에 어떠한 물리력이 가해져 석면이 비산될 경우 국민의 건강에 피해가 발생할 우려가 있는 점, ③ 석면안전관리법 제8조 제3항은 회수 또는 판매금지의 대상을 '석면 등'으로 정하지 않고 '해당 제품'으로 정하고 있는 점, ④) 석면안전관리법의 주무부처인 환경부에서 고시한 '가공 변형된 석면함유가능물질의 석면허용기준'(환경부고시 제2012-73호)에 의하면 조경석이 원석 그대로 유통된 경우에도 '최종제품'인 것으로 보고 있는 점 등을 종합해 보면, 석면안전관리법 제8조 소정의 '석면함유제품은 반드시 물리적·화학적 제조공정 등을 거친 물품에 한정된다고 보기 보다는 좀더 넓은 의미로 해석해야 할 것이므로, 석면이 함유된 암석도 '석면함유제품'에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 1차 반출 암석은 석면안전관리법 제8조 제3항 소정의 '석면함유제품'에 해당한다.

다) 소결

결국 원고는 1차 반출 암석을 충주 F에 판매함으로써 석면안전관리법 제8조 제1항에 반하여 석면함유제품을 양도하였으므로, 같은 전제에 선 이 사건 제1 회수처분 및 제2-1 회수처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 제2-2 회수처분에 관하여

앞서 본 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 1차 성분검사와 2차 성분검사는 C채석장 내 어느 위치에서 반출된 암석에 관한 것인지 불분명한 점, ② 원고는 2차 반출 암석이 제천시 G에서 반출된 것이라고 주장 하는데, 피고는 위 G을 제외한 다른 필지에 대하여 3차 성분검사를 실시한 점, ③ 정밀지질도 관련 연구결과에 의하더라도 C채석장에서 채취된 암석시료 중 석면이 검출되지 않은 것도 분명 존재하는 점, ④ 2차 반출 암석은 어디로 반출되었는지도 불분명하여 1차 반출 암석과 달리 해당 암석에 대한 사후적인 성분검사도 실시하지 못했던 점 등에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로 2차 반출 암석에 석면이 함유되어 있다는 점을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이와 전제를 달리 하는 이 사건 제2-2 회수처분은 위법하다.

3) 이 사건 제1, 2 각 양도금지처분에 관하여

앞서 관련 규정에서 살펴본 바와 같이, 석면안전관리법 제8조 제3항 소정의 판매금지의 대상은 석면안전관리법 제8조 제1항을 위반하여 석면이나 석면함유제품을 제조 · 수입·양도·제공 또는 사용한 경우 위와 같이 제조 · 수입 · 양도 · 제공 또는 사용된 해당 제품에 한정된다.

그런데 이 사건 제1, 2 각 양도금지처분의 대상이 된 'C채석장 및 인근도로에 적치한 석면함유 암석은, 처분의 대상이 구체적으로 특정되었는지 여부나 실제로 위 암석에 모두 석면이 함유되어 있는지 여부를 별론으로 하더라도, 특정 장소에 적치되어 있다는 사정만으로 원고에 의해 제조 · 수입 · 양도 • 제공 또는 사용되었다고 보기는 어려우므로, 이 사건 제1, 2 각 양도금지처분은 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 제1, 2 각 양도금지처분 및 이 사건 제2-2 회수처분에 관한 청구는 이유 있으므로 이를 각 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사남성우

판사김재현

심급 사건

참조조문

참조판례