[공보(제226호)]
가.군인연금법상 퇴역연금 수급권자가 군인연금법·공무원연금법 및 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 군인·공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지하도록 하고 있는 구 군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되고 2006. 12. 30. 법률 제8151호로 개정되기 전의 것) 제21조의2 제1항, 구 군인연금법(2006. 12. 30. 법률 제8151호로 개정되고 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제21조의2 제1항, 군인연금법(2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정된 것) 제21조의2 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 퇴역연금 수급권자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나.이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
가.한정된 재원으로 보다 많은 군인의 경제적 생활안정과 복리향상을 도모하기 위해서는 연금지급이 필요하지 않은 경우에 그 지급을 정지할 필요성이 있으므로, 이 사건 법률조항은 그 입법목적이 정당하다.
군인연금·공무원연금과 사립학교교직원연금은 보험의 대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있을 뿐 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적인 제도이므로 퇴직한 군인으로서 퇴역연금 수급자가 직역연금법 적용기관에 재취업한 경우에는 퇴역연금 지급사유가 발생하지 않은 것으로 볼 수 있다. 또한 이 사건 법률조항으로 인해 퇴직수당 등 다른 급여의 지급이 정지되는 것은 아니고, 수급자의 선택에 따라 종전 재직기간을 연금 계산의 기초가 되는 재직기간에 합산할 수 있다. 특히, 군인연금의 경우 퇴직연금 지급개시연령을 두지 않고 있어 연금 수급을 위한 최소가입기간 요건만 충족하면 퇴직 후 바로 연금이 지급되고, 계급별 조기정년제로 인해 연금 혜택이 다른 직역연금에 비해 높은 점 등을 더하여 보면, 이 사건 법률조항은 퇴역연금 수급권자의 재산권을 침해하지 아니한다.
나.군인연금법상 퇴역연금의 지급정지 사유는 크게 지급사유가 소멸된 경우와 소득이 발생한 경우로 구분되고, 전자의 경우에는 지급사유가 소멸되어 그 전부가, 후자의 경우에는 소득 수준에 따라 그 일부만 지급정지된다. 그런데 이 사건 법률조항은 전자에 해당되어 전부가 정지되는 것인 반면, 군인연금법 제21조의2 제2항은 후자에 해당되어 그 일부가 정지되는 것이므로, 양자는 그 성격이 전혀 다른 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 군인연금법 제21조의2 제2항과 달리 퇴역연금의 전부의 지급을 정지하더라도 이러한 차별에는 합리적 이유가 있으므로, 평등원칙에 위배되지 아니한다.
청 구 인강○례 외 8인대리인 법무법인 (유한) 화우담당변호사 이선애 외 2인
당해사건서울행정법원 2013구합63339 퇴역연금지급에 대한 청구의 소
8151호로 개정되고 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제21조의2제1항, 군인연금법(2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정된 것) 제21조의2 제1항은헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
청구인들은 20년 이상 군인으로 복무하다 퇴역한 뒤 2005년부터 2013년 사이에 다시 공무원 또는 사립학교교직원으로 임용되어 근무한 사람들로, 재임용 기간 동안 퇴역연금이 전액 지급 정지되었다. 청구인들은 퇴역연금 수급자가 군인연금법ㆍ공무원연금법 및 사립학교교직원 연금법(다음부터 이를 통칭하여 ‘직역연금법’이라 한다)의 적용을 받는 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지하도록 하고 있는 군인연금법 제21조의2 제1항이 위헌이라고 주장하며, 해당 재직기간 동안의 퇴역연금액의 1/2에 해당하는 금액의 지급을 청구하는 소송을 제기하는 한편, 위 소송 계속 중 군인연금법 제21조의2 제1항에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였다. 그러나 2014. 7. 22. 위 청구 및 신청이 모두 기각되자, 2014. 8. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되고 2006. 12. 30. 법률 제8151호로 개정되기 전의 것) 제21조의2 제1항, 구 군인연금법(2006. 12. 30. 법률 제8151호로 개정되고 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제21조의2 제1항, 군인연금법(2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정된 것) 제21조의2 제1항이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제21조의2(퇴역연금의 지급정지 등) ① 퇴역연금의 수급자가 이 법, 공무원연금법 또는 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에는 그 재직기간 중 해당 연금의 전부의 지급을 정지한다.
제21조의2(퇴역연금의 지급정지 등) ① 퇴역연금의 수급자가 이 법,「공무원연금법」또는「사립학교교직원 연금법」의 적용을 받는 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에는 그 재직기간 중 해당 연금의 전부의 지급을 정지한다.
제21조의2(퇴역연금의 지급정지 등) ① 퇴역연금의 수급자가이법,「공무원연금법」또는「사립학교교직원 연금법」의 적용을 받는 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다.
3. 청구인들의 주장
가. 퇴역연금 수급자가 직역연금법의 적용을 받는 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우 심판대상조항에 따라 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급이 정지된다. 반면 퇴역연금 수급자에게 연금 외 사업소득 또는 근로소득이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액이 전년도 평균임금월액을 초과한 때에는 군인연금법 제21조의2 제2항에 따라 퇴역연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위 안에서 소득수준에 따라 연금액의 일부만 지급정지된다(다음부터 청구인들과 같이 심판대상조항의 적용을 받는 사람을 ‘직역연금법 적용 재취업자’라 하고, 군인연금법 제21조의2 제2항의 적용을 받는 사람을 ‘연금 외 소득자’라 한다). 그런데 2009. 2. 6. ‘국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률’(다음부터 ‘연금연계법’이라 한다)이 제정됨에 따라 직역연금법 적용 재취업자와 연금 외 소득자를 차별할 아무런 합리적 이유가 없는데도, 직역연금법 적용 재취업자에 대해 재취업 기간 동안 해당 연금 전부의 지급을 정지하는 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.
나. 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직 중 근로의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하므로, 재산권적 보호가 더 강조되어야 한다. 따라서 심판대상조항이 직역연금법 적용 재취업자에 대해 퇴역연금액 중 기여금에 상응하는 부분에 대해서조차 지급을 정지하도록 하고 있는 것은, 청구인들의 재산권을 과도하게 침해한다.
4. 판 단
가. 직역연금제도
군인연금 및 공무원연금과 사립학교교직원연금 등 직역연금은 특정한 직역을 대상으로 하여 운영되는 독립적인 제도이다. 그런데 이들은 모두 기본적으로 공적연금으로서 군인ㆍ공무원ㆍ사립학교교직원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하고(군인연금법 제1조, 공무원연금법 제1조, 사립학교교직
원 연금법 제1조), 보험사고의 유형이 퇴직ㆍ사망 및 업무상 질병ㆍ부상ㆍ재해 등으로 동일하다(군인연금법 제6조, 공무원연금법 제25조, 사립학교교직원 연금법 제33조). 또 복무기간 계산방법(군인연금법 제16조, 공무원연금법 제23조, 사립학교교직원 연금법 제31조), 급여의 종류, 급여액 산정방법(군인연금법 제2장, 공무원연금법 제4장, 사립학교교직원 연금법 제4장)이 비슷할 뿐만 아니라, 급여비용 중 일부를 사용자인 국가 및 사학기관이 부담한다(군인연금법 제39조, 공무원연금법 제69조, 사립학교교직원 연금법 제46～47조).
한편, 직역연금 퇴직연금 수급자가 다시 군인ㆍ공무원 및 사립학교교직원으로 임용되면, 수급자의 선택에 따라 종전 재직기간을 연금계산의 기초가 되는 재직기간에 합산할 수 있고(군인연금법 제16조 제6항, 공무원연금법 제23조 제2항, 사립학교교직원 연금법 제32조 제1항), 이를 위하여 국방부장관(군인연금기금)ㆍ공무원연금관리공단ㆍ사립학교교직원연금관리공단 사이에 연금액 이체제도를 두고 있다(군인연금법 제40조의2, 공무원연금법 제70조, 사립학교교직원 연금법 제52조의2 제1항). 재직기간합산을 신청하는 경우에는 군인ㆍ공무원 및 사립학교교직원으로서 퇴직할 때 받은 퇴직급여액에 이자를 합한 금액을 전액 반납하고 최종 퇴직할 직역에서 급여를 수급해야 하는데, 다만 퇴직 시 연금을 받기로 한 사람의 경우에는 이미 수급한 연금액을 반납할 필요가 없다.
이렇듯 직역연금은 보험대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있을 뿐 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적인 제도라 할 수 있다(헌재 2007. 10. 25. 2005헌바68 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바113 등 참조).
나. 재산권 침해 여부
(1) 군인연금법상 퇴역연금 수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 두 가지 성격이 불가분적으로 혼화되어, 전체적으로 재산권의 보호 대상이 되면서도 순수한 재산권만이 아닌 특성을 지니므로(헌재 2007. 10. 25. 2005헌바68 ), 비록 퇴역연금 수급권이 재산권으로서의 성격을 일부 지닌다고 하더라도 사회보장법리에 강하게 영향을 받을 수밖에 없다. 입법자로서는 퇴역연금 수급권의 구체적 내용을 정할 때 재산권보다 사회보장수급권적 요소에 중점을 둘 수 있고 이 점에 관하여 입법형성의 자유가 있다. 따라서 퇴역연금 수급자에게 소득이 있는 경우 어느 범위에서 퇴역연금 수급을 제한할 것인지에 대해서는 국가의 재정능력, 국민 전체 소득 및 생활수준, 그 밖에 여러 가지 사회ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 사회적 기본권의 최소한 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 ).
(2) 퇴역군인이 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 재취업하여 보수와 급료를 받고 직역연금법 적용을 받음과 동시에 군인연금법상 퇴역연금까지 받게 되면, 국가 예산으로 ‘보수’와 ‘연금’을 모두 받는 이중수혜의 문제가 발생한다. 이는 평균수명이 늘어남에 따른 연금수급자 증가로 인하여 군인연금 고갈과 국민 세 부담 증가를 초래할 수 있다. 이에 국고 부담을 줄이고 한정된 재원으로 소득 없는 군인의 경제적 생활안정과 복리향상을 도모하기 위해서는 연금 지급이 필요하지 않은 경우 그 지급을 정지할 필요성이 있으므로, 심판대상조항은 공공복리를 위한 것으로 그 입법목적이 정당하다.
(3) 군인연금 및 공무원연금과 사립학교교직원연금은 보험의 대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있지만 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적 제도이다. 따라서 이들 사이에서 직종을 옮긴다 하더라도 전체 사회보험 관점에서 보면, 적용 법률이 달라질 뿐 퇴직이라는 실업상태가 발생한 것은 아니다. 그러므로 퇴직한 군인으로서 퇴역연금 수급자가 직역연금법 적용기관에 재취업한 경우에는 퇴역연금 지급사유가 발생하지 않은 것으로 볼 수 있다.
또한 심판대상조항으로 인해 직역연금법 적용기관에 재취업한 기간 동안 퇴역연금 지급이 전액 정지되더라도, 퇴직수당 등 다른 급여의 지급이 정지되는 것은 아니고, 수급자의 선택에 따라 종전 재직기간을 연금 계산의 기초가 되는 재직기간에 합산할 수 있다. 특히, 군인연금의 경우 퇴직연금 지급개시연령을 두지 않고 있어 연금 수급을 위한 최소가입기간 요건만 충족하면 퇴직 후 바로 연금이 지급되고, 계급별 조기정년제로인해 기여금 납부기간이 짧은 반면 급여기간은 길어지게 되어 연금 혜택이 다른 직역연금에 비해 높은 점 등에 비추어 보면, 심판대상조항으로 인해 퇴역연금 수급자가 입게 되는 불이익이 크다고 평가하기도 어렵다.
여기에 군인이 납부하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금 등의 재원을 각각 사회보장급여ㆍ보험료ㆍ후불임금으로 구분하여 명확히 귀속시킬 수 없는 점을 더하여 보면, 심판대상조항이 직역연금법 적용 재취업자에 대해 재취업 기간 동안 퇴역연금 전액의 지급을 정지하도록 하였다 하여, 재산권 제
한에 있어 입법형성의 한계를 벗어났다고 볼 수 없다.
다. 평등원칙 위반 여부
(1) 동일한 퇴역연금 수급자라 하여도 청구인들과 같은 직역연금법 적용 재취업자의 경우에는 심판대상조항에 따라 소득 수준을 불문하고 퇴역연금 전액 지급이 정지되는 반면, 연금 외 소득자의 경우에는 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하지 않는 범위 안에서 소득수준에 따라 그 일부만 지급정지 된다는 점에서, 심판대상조항이 평등원칙에 위반되는지 여부가 문제된다. 그런데 군인연금은 기본적으로 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나로, 입법자는 퇴역연금 수급권의 내용을 결정할 때 군인연금기금의 재정상황, 국가의 재정부담능력, 전체적 사회보장 수준 등 여러 사정을 고려하여 정할 수 있는 재량을 가지고 있고, 이러한 입법자의 판단은 원칙적으로 존중되어야 한다. 따라서 이는 기본적으로 국가의 입법정책에 달려 있는 영역이며, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 영역이라고 할 수 없으므로, 이를 심사함에 있어서는 입법자의 결정에 합리적 이유가 있는지를 심사하면 충분하다.
(2) 군인연금법상 퇴역연금의 지급정지 사유는 크게 지급사유가 소멸된 경우와 소득이 발생한 경우로 구분되고, 전자의 경우에는 지급사유가 소멸되어 전부 정지되는 반면 후자의 경우에는 소득 수준에 따라 일부만 정지된다. 직역연금법 적용 재취업자의 경우 전자에 해당되는 것으로 보고 전액 지급을 정지하고 연금 외 소득자의 경우 후자에 해당되는 것으로 보고 일부만 정지하고 있다. 입법자의 이러한 판단이 입법형성의 한계를 벗어나지 아니하였음은 위에서 본 것과 같고, 같은 이유에서 입법자의 이러한 결정에는 합리적 이유가 있다고 인정된다.
한편, 2009. 2. 6. 제정된 연금연계법은 연금액을 최종 재직 연금관리기관에서 산정하여 지급하는 현행 직역연금 간 합산제도와는 달리, 가입기간만 연계하고 급여는 각각의 기금에서 각 연금의 가입기간에 기초하여 각각의 연금을 산정하여 지급한다. 따라서 연금연계법에서 말하는 ‘연계’는 앞서 본 직역연금법 적용 재취업자에게 적용되는 ‘재직기간 합산’과는 차이가 있다. 따라서 연금연계법의 제정으로 직역연금법 적용 재취업자와 연금 외 소득자를 구별할 이유가 사라졌다고 볼 수 없다.
그렇다면 직역연금법 적용 재취업자의 경우 연금 외 소득자와 달리 퇴역연금 전액 지급을 정지하더라도 이러한 차별에는 합리적 이유가 있으므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결 론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호