[결정문]
2016헌가6 구 도로교통법 제93조 제1항 제12호 위헌제청
제 청 법 원서울고등법원
제청신청인 김○중
서울고등법원 2015누50780 자동차운전면허취소처분취소
2017.05.25
구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제12호 중 ‘다른 사람의 자동차등을 훔친 경우’ 부분은 헌법에 위반된다.
1. 사건개요
경기도지방경찰청장은, 제청신청인이 2012. 1. 9. 22:00경 화성시에 있는 ○○공장에 주차되어 있던 경기 ○○자○○○○호 화물차량을 절취하였다는 이유로, 2014. 3. 24. 구 도로교통법 제93조 제1항 제12호를 적용하여 제청신청인의 제1종 대형 자동차운전면허 및 제1종 보통 자동차운전면허를 2014. 4. 29.자로 취소하였다.
제청신청인은 수원지방법원에 경기도지방경찰청장을 상대로 위 취소처분의 취소
를 구하는 소(2015구단31194)를 제기하였고, 그 항소심(서울고등법원 2015누50780) 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 제12호에 대하여 위헌법률심판제청신청(서울고등법원 2015아1344)을 하였다. 제청법원은 위 제청신청을 받아들여 2016. 2. 2. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
제청법원은 구 도로교통법 제93조 제1항 제12호 전부에 대하여 위헌법률심판제청을 하였다. 그러나 위 조항은 다른 사람의 자동차등을 훔친 경우와 빼앗은 경우의 두 가지 행위로 구분되고, 당해 사건의 범죄사실은 제청신청인이 다른 사람의 자동차등을 훔쳤다는 것이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제12호 중 ‘다른 사람의 자동차등을 훔친 경우’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제93조(운전면허의 취소·정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제12호, 제14호, 제16호부터 제18호까지의
규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다.
12. 다른 사람의 자동차등을 훔치거나 빼앗은 경우
[관련조항]
제93조(운전면허의 취소·정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제12호, 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다.
12. 다른 사람의 자동차등을 훔치거나 빼앗은 경우
제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 이 경우 제1호부터 제5호까지의 규정은 벌금 이상의 형(집행유예를 포함한다)을 선고받은 사람에게만 적용한다.
6. 제44조 제1항 또는 제2항을 3회 이상 위반 또는 제46조를 2회 이상 위반하여 각각 운전면허가 취소되거나 제93조 제1항 제8호·제12호 또는 제13호의 사유로 운전면허가 취소된 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 2년
3. 제청법원의 위헌제청이유 요지
구 도로교통법 제93조 제1항 제12호는 자동차등을 훔치거나 빼앗는 범죄행위를 하기만 하면 그 범죄행위의 유형 및 범죄의 경중이나 그 위법성의 정도, 운전자의 형사처벌 여부, 당해 범죄행위에 이르게 된 경위, 당해 범죄행위로 인하여 교통상의 위험과 장애를 초래하였는지 여부 등 제반사정을 전혀 고려할 여지없이 필요적으로 운전면허를 취소하도록 규정하고 있다. 이에 따라 범죄행위 속에 나타난 운전자의 운전행태나 운전에의 적격성 등에 비추어 볼 때 행정제재를 가할 필요가 없는 경우에도 운전면허를 취소할 수밖에 없게 되었다. 이는 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지를 일절 배제하여 그와 같은 범죄를 저지르기만 하면 그 위법의 정도나 비난의 정도가 극히 미약한 경우를 포함하여 모든 경우에 운전면허를 취소할 수밖에 없도록 하는 것이어서 지나친 제재에 해당한다. 임의적 운전면허 취소제도를 통하여도 효과적으로 입법목적을 달성할 수 있음에도, 기본권 침해의 정도가 한층 큰 필요적 운전면허 취소제도를 도입한 위 조항은 침해의 최소성 원칙에 반하여 제청신청인의 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해한다고 볼 만한 합리적인 의심이 든다.
4. 판단
가. 제한되는 기본권 및 심사기준
심판대상조항은 운전면허를 받은 사람이 다른 사람의 자동차등을 훔친 경우 그 운전면허를 필요적으로 취소하도록 함으로써 운전을 생업으로 하는 자에 대하여는 직업의 자유를 제한하게 되고, 운전을 업으로 하지 않는 자에 대하여는 일반적 행동의 자유를 제한하게 된다. 이와 같이 자동차등 운전에 적성 흠결이 있다고 보아 이미 운
전면허를 취득한 자의 운전면허를 필요적으로 취소하는 경우에는 지나친 기본권 제한이 되지 않도록 헌법 제37조 제2항의 비례원칙을 준수하여야 할 것이다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조; 헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조).
나. 직업의 자유 및 일반적 행동의 자유 침해 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
도로교통법상 운전면허는 신체적 조건이나 도로교통과 관련된 법령 등에 대한 지식 및 자동차등의 운전 능력 등을 종합적으로 평가하여 도로에서의 자동차등의 운전행위를 허가해 주는 것으로, 운전면허 취득자는 자동차등을 운행할 수 있는 권리를 부여받음과 동시에 도로교통법상의 목적에 맞게 운전을 해야 할 의무를 지게 된다. 그러므로 이러한 의무를 이행하지 않을 경우, 즉 운전면허를 본래의 목적에 배치되는 용도로 사용하는 경우에는 일정한 제재로서 운전면허를 취소할 필요성이 있다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조; 헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조).
심판대상조항은 다른 사람의 자동차등을 훔친 범죄행위에 대한 행정적 제재를 강화하여 자동차등의 운행과정에서 야기될 수 있는 교통상의 위험과 장해를 방지함으로써 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 다른 사람의 자동차등을 훔친 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하는 데 기여할 수 있으므로 수단의 적정성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
어떤 법률의 입법목적이 정당하고 그 목적을 달성하기 위하여 선택한 수단이 어느 정도 적합하다고 하더라도, 입법자가 임의적 규정이나 기본권 제한이 덜한 다른 수단으로 법의 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 구체적 사안의 개별성과 특수성을
고려할 수 있는 가능성을 일절 배제하는 필요적 규정으로 법의 목적을 실현하려 한다면, 이는 비례원칙의 한 요소인 침해의 최소성 원칙에 위배된다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조).
심판대상조항은 다른 사람의 자동차등을 훔치기만 하면 당해 범죄행위에 이르게 된 경위, 행위의 태양, 당해 범죄의 경중이나 그 위법성의 정도, 운전자의 형사처벌 여부 등 제반사정을 고려할 여지를 전혀 두지 아니한 채 필요적으로 운전면허를 취소하도록 규정하고 있다. 이에 따라 범죄행위 속에 나타난 운전자의 운전행태나 운전에의 적격성 등에 비추어 볼 때 자동차등을 훔친 행위가 교통상의 위험과 장해를 일으킬 우려가 전혀 없어 행정제재를 가할 필요가 없는 경우에도 운전면허를 취소할 수밖에 없는바, 이는 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지를 일절 배제하여 그와 같은 범죄를 저지르기만 하면 그 위법의 정도나 비난의 정도가 극히 미약한 경우를 포함하여 모든 경우에 운전면허를 취소할 수밖에 없도록 하는 것이어서 지나친 제재에 해당한다. 절도 범행으로 취득한 자동차등의 운행과정에서 교통의 안전과 원활에 장해를 초래하거나 인적·물적 피해를 일으키거나 다른 범죄의 도구나 수단으로 이용하여 심각하고 회복이 불가능한 피해를 야기하는 경우와 같이 운전면허를 취소하여야 할 경우도 있지만, 그 밖에도 자동차등의 절도에 포섭될 수 있는 행위 태양은 다양하므로 심판대상조항의 입법목적을 달성하기 위해 반드시 규제할 필요가 없는 범죄행위까지 이에 포함될 우려가 있는 것이다.
도로교통법은 적성검사를 받지 아니하거나 적성검사에 불합격한 경우를 운전면허의 필요적 취소사유로 규정하고 있다. 그런데 정기적성검사는 운전면허 취득 후 일정기간이 지나면 운전적성 적합여부를 검사받도록 하고, 운전에 적합한 신체적·정
신적 조건을 갖춘 합격자에 대해서만 운전면허를 계속 유지할 수 있도록 함으로써 교통사고 발생 위험성을 방지하며 교통질서유지 및 안전을 도모하기 위한 제도이므로(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바268 참조), 적성검사를 받지 아니하거나 적성검사에 불합격한 경우에는 그 자체로 자동차운전에 부적합하다고 평가할 수밖에 없다. 반면 자동차등의 절도에 포섭될 수 있는 행위 태양은 매우 다양하여 단지 자동차등을 훔쳤다는 사유만으로 그 행위자가 자동차운전에 부적합하다고 평가하기는 어렵다. 그러므로 운전면허를 취소할지 여부를 결정함에 있어서 다른 사람의 자동차등을 훔친 경우가 적성검사를 받지 아니하거나 적성검사에 불합격한 경우에 비하여 중한 사유라고 볼 수 없다.
심판대상조항 시행 이전에 운전면허의 취소·정지에 관하여 규정하고 있던 구 도로교통법(2006. 4. 28. 법률 제7936호로 개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제12호는 운전면허를 받은 사람이 다른 사람의 자동차등을 훔친 때에는 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있도록 규정하고 있었다. 자동차등의 절도 범죄로 야기되는 교통상의 위험과 장해를 방지하기 위하여 그에 대한 행정적 제재를 강화할 필요가 있다 하더라도, 위와 같이 임의적 운전면허 취소 또는 정지사유로 규정하면서 철저한 단속과 엄격한 법집행 등을 통해 불법의 정도에 상응하는 제재수단을 선택하도록 하는 것으로도 충분히 그 목적을 달성하는 것이 가능하다.
외국의 입법례를 보더라도 일본은 다른 사람의 자동차등을 훔친 경우를 운전면허의 임의적 취소 또는 정지 사유로도 규정하고 있지 아니하고, 독일은 형법에서 자동차운전 중에 또는 자동차운전과 관련되어 또는 자동차운전자로서의 의무를 위반하
여 위법행위를 한 경우 해당 위법행위로부터 운전자가 자동차운전에 부적합하다는 사실이 판명되면 법원으로 하여금 최소 6개월에서 최고 5년까지 운전면허의 재교부를 금지시키거나, 운전면허를 영원히 박탈하도록 하고 있다. 영국은 허가받지 않고 타인의 차량을 취득하여 유죄판결을 받은 경우를 임의적 운전면허 취소사유로 정하고 있다.
따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위반된다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항이 다른 사람의 자동차등을 훔친 범죄행위에 대한 행정적 제재를 강화하여 자동차등의 운행과정에서 야기될 수 있는 교통상의 위험과 장해를 방지함으로써 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 것이 우리 사회의 중요한 공익이라는 점은 부정하기 어렵다. 그러나 심판대상조항은 자동차 절취행위에 이르게 된 경위, 행위의 태양, 당해 범죄의 경중이나 그 위법성의 정도, 운전자의 형사처벌 여부 등 제반사정을 고려할 여지를 전혀 두지 아니한 채 자동차등을 훔치는 범죄행위에 해당하는 모든 경우에 필요적으로 운전면허를 취소하도록 함으로써 그것이 달성하려는 공익의 비중에도 불구하고 운전면허 소지자의 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 과도하게 제한하고 있다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다.
(4) 소결
심판대상조항은 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되므로, 아래 6.과 같은 재판관 김창종의 반대의견을
제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 김창종의 반대의견
나는 아래와 같은 이유로 심판대상조항이 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 않는다고 생각한다.
가. 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
다수의견이 밝힌 것처럼, 심판대상조항은 운전면허를 본래의 목적에 배치되는 용도로 사용하는 경우에는 이에 대한 제재로서 운전면허를 취소할 필요성이 인정되고, 다른 사람의 자동차등을 훔친 범죄행위에 대한 행정적 제재를 강화하여 자동차등의 운행과정에서 야기될 수 있는 교통상의 위험과 장해를 방지함으로써 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 자동차등을 훔친 운전자의 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이다.
나. 침해의 최소성
(1) 운전면허 취소사유와 그 취소 후 면허결격기간 등 운전면허제도의 구체적 내용은 각각 나라마다 교통량, 교통사고발생률, 준법정신, 교통질서에 대한 시민의 의식수준이나 문화풍토 등에 따라 그 규정상 의무이행의 확보 수단과 그 규제의 강도에 있어서 차이를 보이고 있다. 이 사건과 같이 다른 사람의 자동차등을 훔친 범죄행위를 한 경우에 그에 대한 행정적 제재조치로 어떤 수단을 택할 것인가의 문제 역시 입법자가 자동차등의 절도 행위의 행태나 그 위험성 등 여러 요소들을 종합적으로 고려하여 결정할 입법정책의 문제로서(외국의 입법례를 보더라도 심판대상조항과 같이 필요적 취소사유로 규정한 예도 있고, 임의적 취소사유로 규정하거나 아무런 규
정을 두지 않은 예도 있다), 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 분야이다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 ; 헌재 2007. 12. 27. 2005헌바95 등 참조).
운전면허 취득자는 자동차등을 운행할 수 있는 권리를 부여받음과 동시에 도로교통법상의 목적에 맞게 운전을 해야 할 의무도 부담하게 되는데, 운전면허를 본래의 목적에 배치되는 용도로 사용하는 경우에는 일정한 제재로서 운전면허를 취소할 필요성이 있다. 특히, 자동차등을 대상으로 절도 범행을 저지르는 경우에는 범죄로 취득한 자동차등의 운행과정에서 교통의 안전과 원활에 장해를 초래하여 인적·물적 피해를 일으킬 우려가 크고, 이를 다시 다른 범죄의 도구나 수단으로 이용함으로써 심각하고 회복이 불가능한 피해를 야기할 수도 있다. 이와 같이 다른 사람의 자동차등을 훔친 운전면허 소지자는 법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있어 자동차등을 운행할 기본적인 자격을 갖추지 못하였다고 볼 수 있다. 이러한 점을 감안하여 입법자는 자동차등의 절도 범죄를 저지른 경우에는 그 운전면허를 반드시 취소하여 일정기간 운전을 하지 못하도록 하여 교통의 안전과 원활을 확보할 필요가 있고, 보다 완화된 제재수단인 운전면허의 임의적 취소나 정지만으로는 이러한 위험을 방지하기에 부족하다고 보아, 필요적 취소사유로 규정한 것이다. 이러한 입법자의 선택은 최대한 존중되어야 하고, 그것이 입법재량권의 범위나 한계를 현저히 일탈하였다고 보기는 어렵다.
또한, 적성검사를 받지 아니하거나 적성검사에 불합격한 경우와 같은 도로교통법상의 다른 필요적 취소사유와 비교하여 보아도 심판대상조항에 규정된 취소사유가 무거우면 무겁지 결코 가볍다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항이 도로교통법상 면허취소·정지 사유 간의 체계를 파괴할 만큼 형평성에서 벗어났다고 볼 수도 없다.
그리고 설사 심판대상조항에 해당하여 운전면허가 취소되더라도, 운전면허가 취소된 날부터 2년이 지나면 다시 운전면허를 받을 수 있도록 하고 있는데(구 도로교통법 제82조 제2항 제6호), 이는 도로교통법이 정한 운전면허 결격기간 중에서 다른 사유로 면허가 취소된 경우에 비하면 비교적 단기간에 해당한다.
(2) 다수의견은 심판대상조항은 자동차등을 훔치기만 하면 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지를 일절 배제하여 그 위법의 정도나 비난의 정도가 극히 미약한 경우까지 포함하여 모든 경우에 운전면허를 반드시 취소할 수밖에 없도록 하고 있으므로 지나친 제재에 해당한다고 한다. 그러나 예컨대 음주측정을 거부한 경우, 적성검사를 받지 않은 경우, 운전면허증을 다른 사람에게 빌려준 경우 등과 같은 도로교통법상의 다른 필요적 취소사유의 경우에도 그 행위에 이르게 된 경위, 행위 태양이나 그 위법성의 정도, 운전자의 처벌 여부 등 구체적 사정을 고려할 여지없이 필요적으로 운전면허를 취소하는 점에 비추어 보면 자동차등을 훔친 경우를 필요적 취소사유로 규정한 것을 입법재량권의 범위나 한계를 현저히 일탈하여 지나친 제재를 가하는 것이라고 보기 어렵다.
(3) 다수의견은 심판대상조항은 자동차등을 훔친 행위를 필요적 취소사유로 규정하고 있지만, 구 도로교통법(2006. 4. 28. 법률 제7936호로 개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제12호는 운전면허를 받은 사람이 다른 사람의 자동차등을 훔친 때에는 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있도록 규정하고 있었던 점에 비추어 보면, 임의적 운전면허 취소 또는 정지사유로 규정하여 불법의 정도에 상응하는 제재수단을 선택할 수 있도록 하여도 충분히 그 입법목적을 달성할 수 있다고 한다.
그러나 입법자는 준법정신, 시민의 의식수준이나 운전문화풍토 등이 변화함에 따라 다른 사람의 자동차등을 훔친 행위에 대한 행정적 제재조치의 내용을 변경할 필요가 있다고 판단하는 경우에는 입법재량의 범위 내에서 얼마든지 임의적 취소 또는 정지 대신 필요적 취소를 선택할 수도 있다. 그러므로 심판대상조항 시행 이전의 구 도로교통법에서 이를 운전면허의 임의적 취소·정지 사유로 규정하고 있었다는 사정만으로는 심판대상조항이 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 단정하여서는 아니 된다. 음주측정거부자에 대한 행정적 제재수단도 처음에는 임의적 운전면허 정지·취소사유였으나, 1999. 1. 29. 법률 제5712호로 필요적 취소사유로 개정하였다가, 이어 1999. 8. 31. 법률 제5999호에 의해 임의적 취소사유로 다시 개정되었고, 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 또다시 필요적 취소사유로 개정되었지만, 헌법재판소는 2004. 12. 16. 2003헌바87 결정, 2007. 12. 27. 2005헌바95 결정에서 위와 같은 법률개정 과정을 특별하게 고려함이 없이 음주측정거부를 필요적취소사유로 규정한 도로교통법(2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정된 것) 제78조제1항 단서 중 제8호 부분에 대하여 합헌결정을 한 바 있다는 점도 상기할 필요가 있다.
(4) 이러한 점을 종합하면, 심판대상조항이 다른 사람의 자동차등을 훔친 운전면허 소지자에 대하여 반드시 운전면허를 취소하도록 한 것은 침해의 최소성 원칙에 위반되지 아니한다.
다. 법익의 균형성
심판대상조항에 따라 운전면허가 취소되는 경우에는 2년 간 운전면허의 재취득이 금지되므로 자동차 운전을 생업으로 하는 자에게는 생계수단 박탈의 의미를 가질 수도 있어 사익에 미치는 영향이 적다고는 할 수 없다. 그러나 자동차등을 훔친 범죄행
위로 인하여 개인과 사회 그리고 국가가 입는 피해를 방지하여야 할 공익적 중대성은 아무리 강조하여도 지나치다고 할 수 없으므로, 심판대상조항에 따라 운전면허를 취소당한 운전자가 입는 불이익 내지 그로부터 파생되는 여타 간접적 피해의 정도는 심판대상조항에 의하여 달성하려는 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를 확립하려는 공익의 중대함에 결코 미치지 못한다. 그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에 위반되지 아니한다.
라. 결론
결국 심판대상조항은 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니한다.
재판장 재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
재판관 이선애