2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 2018. 9. 27. 피고에게 함안군 B 답 625㎡(이하 '이 사건 신청지')에 건축면적 55.21㎡의 단독주택을 신축하기 위해 건축신고 및 건축신고로 의제되는 개발행위 허가(토지형질변경), 농지전용허가신청을 하였다.

나. 피고는 2018. 10. 29. 원고에게 아래와 같은 이유로 건축법 제11조 제5항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법') 제56조, 제58조에 따라 건축신고를 수리하지 않는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분').

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다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 경상남도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2019. 3. 28. 기각되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 을 1~5, 11, 변론 전체 취지

2. 이 사건 처분이 적법한지

가. 원고 주장

1) 이 사건 신청지의 진출입로로 사용되는 토지 부분에 도로명주소법에 따라 'C'이라는 도로명이 부여되어 있으므로, 이를 도로로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 신청지에 진입도로가 없다는 것을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다(① 주장).

2) 건축법 제3조에 따라 이 사건 신청지에 관하여는 '건축물의 대지는 2미터 이상의 도로에 접하여야 한다'는 건축법 제44조가 적용되지 않는다. 또 개발행위허가운영지침(국토교통부훈령) 3-3-2-1에 의하면, 부지면적 1,000㎡ 미만의 단독주택을 건축하는 경우 '건축부지가 도로에 접속하여야 한다'는 도로확보기준이 적용되지 않는다. 따라서, 진입도로가 확보되지 않았다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다(② 주장).

3) 피고는 경남 함안군 D리에 임도를 도로로 사용하는 토지에 관하여 건축허가 등을 한 적이 있으므로 이 사건 처분은 평등원칙에 위배되어 위법하다(③ 주장).

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 이 사건 신청지는 경남 함안군 E마을 시작 지점에서 1997년경 준공된 임도(폭 3~4m 정도, 총 길이 4.3km 정도)를 따라 경남 함안군 D리 방향으로 1.5km 떨어져, 진주시와 경계가 되는 F 능선의 임도와 연접하여 있다. 위 임도에 관하여는 산지전용허가가 나지 않아 일반 도로로 이용할 수 없는 상태이다.

2) 이 사건 신청지는 위 임도를 이용함으로써 차량통행과 보행이 가능하고, 그 외오솔길이 있으나 사람이 거의 다니지 않아 차량통행은 물론 보행하기가 쉽지 않다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 12, 13, 변론 전체 취지

라. 판단

1) ① 주장에 관하여

가) 건축법 제2조 제1항 제11호에 따르면, '도로'는 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 사도법, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 건축허가 또는 신고 시에 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로에 해당하는 도로나 그 예정 도로이다.

나) 한편 도로명주소법은 도로명주소, 국가기초구역 및 국가지점번호의 표기 · 관리· 활용과 도로명주소의 부여 · 사용·관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 국민의 생활안전과 편의를 도모하고 물류비 절감 등 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 제정된 법으로, 도로명주소는 위 법에 따라 부여된 도로명, 건물번호 및 상세주소에 의하여 표기하는 주소를 말한다.

다) 위와 같은 법령 내용을 종합해 보면, 도로명주소법에 따라 C이라는 도로명주소가 부여되었다는 사정만으로 건축법 등에서 말하는 '도로'에 해당한다고 볼 수 없다 (또 원고가 주장하는 C이라는 도로 신설에 관하여 고시가 되었다거나 피고가 이를 공고하였다고 볼 자료도 없다).

2) ② 주장에 관하여

가) 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건 · 허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청에 재량이 부여되어 있으므로, 개발행위허가의 요건을 충족하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그리고 국토계획법이 정한 일정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축신고의 수리는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항, 제6항의 인·허가 의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 2011. 1. 20, 선고 2010두14954 전원합의체 판결 등 참조),

나) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목의 (2) 본문은 건축물의 건축에 관하여 '도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가 하지 아니할 것'이라고 규정하고 있다.

다) 원고 주장대로 이 사건 신청지에 관하여 건축법 제44조가 적용되지 않는다고 하더라도, 피고는 건축법 제44조와 관계없이 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 위 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 충족하는지를 판단할 수 있다. 피고는 이 사건 신청지가 위 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목의 (2) 본문이 정한 기준을 충족하지 못하였다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것인데, 건축법 제3조에 따라 건축법 제44조 외에 도로 확보에 관한 국토계획법상 허가기준까지 적용되지 않는다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라) 또 개발행위허가운영지침은 국토계획법 시행령 제56조 제4항에 따라 개발행위 허가기준의 세부적인 검토기준을 정하기 위해 마련된 지침인데, 그 지침 3-3-2-1 도로 규정에 의하면, ① 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하고, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 진입도로를 개설해야 하는데 [(1)항], ② 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설, 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택의 건축인 경우 위 (1)항의 기준을 적용하지 않을 수 있다. 원고는 이 사건 신청에 위 지침 (2)항이 적용되어야 한다고 주장하나, 위 규정은 '차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우'에 적용되는 것이므로 그러한 경우가 아닌 이 사건 신청에는 위 규정이 적용될 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) ③ 주장

원고 주장대로 피고가 이 사건 신청지와 유사한 조건의 관내 다른 부지에 건축허가를 하였다고 하더라도, 개별 신청지마다 주변 환경이나 경관 등이 모두 달라 개발행위 허가기준을 충족하는지도 달리 판단하게 되므로, 그러한 사정만으로는 이 사건 처분이 평등 원칙에 반한다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

원고 청구는 이유 없으므로 기각한다.

판사 조현욱

판사 강희구

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