1. 상고이유 제1점에 대하여

가. 건축법상 이행강제금 부과대상인 용도변경의 의미를 살펴본다.

(1) 건축법 제79조 제1항 , 제80조 제1항 본문에 의하면, 허가권자는 대지나 건축물이 ‘이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반’될 경우 그 건축물의 건축주 등에게 공사중지명령 등 필요한 조치를 명할 수 있고(이하 ‘시정명령’이라 한다), 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면 다시 일정한 절차를 거쳐 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다.

(2) 건축법 제19조 제2항 , 제3항 , 제4항 및 건축법 시행령 제14조 제4항 의 규정에 의하면, 건축물은 그 용도별로 9가지 시설군(시설군)으로 분류되고( 법 제19조 제4항 , 이하 ‘시설군 분류조항’이라 한다), 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 그 변경하려는 내용에 따라 다음과 같은 절차를 거쳐야 한다.

첫째, 시설군 분류조항의 하위군에 속하는 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 관할 행정청의 허가를 받아야 한다( 법 제19조 제2항 제1호 ).

둘째, 시설군 분류조항의 상위군에 속하는 건축물의 용도를 하위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 관할 행정청에 신고하여야 한다( 법 제19조 제2항 제2호 ).

셋째, 시설군 분류조항 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 때에는 관할 행정청에 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 한다( 법 제19조 제3항 본문).

넷째, 시설군 분류조항 중 같은 시설군이면서 동시에 건축법 시행령 [별표 1]의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간에는 아무런 절차를 거치지 않고도 임의로 용도변경을 할 수 있다( 법 제19조 제3항 단서, 시행령 제14조 제4항 제1호 ).

(3) 건축법 제19조 제7항 에 의하면 ‘ 제2항 에 따른 건축물의 용도변경’에 관하여는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제54조 가 준용되고, 위 국토계획법 제54조 본문에 의하면 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다.

(4) 위와 같은 관련 법령 규정의 내용과 체계 및 취지를 종합하면, 건축법 제19조 제7항 에 따라 국토계획법 제54조 가 준용되는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제2항 에 따라 관할 행정청의 허가를 받거나 신고하여야 하는 용도변경의 경우에는 국토계획법 제54조 를 위반한 행위가 곧 건축법 제19조 제7항 을 위반한 행위가 되므로, 이에 대하여 건축법 제79조 , 제80조 에 근거하여 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수 있다 ( 대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두1327 판결 참조). 그러나 국토계획법 제54조 가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제3항 에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조 를 위반한 행위가 건축법 제19조 제7항 을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으므로 ‘국토계획법상 지구단위계획에 맞지 아니한 용도변경’이라는 이유만으로 건축법 제79조 , 제80조 에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수는 없다고 보아야 한다.

나. 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(1) 원고는 연면적 451.34㎡에 지상 3층인 이 사건 건물에 관하여 2011. 12. 30. 사용승인을 받은 다음 2012. 7.경 제2종 근린생활시설(일반음식점) 용도인 1층 부분을 자동차영업소를 운영하는 임차인에게 임대하여 자동차영업소로 사용하게 하였다.

(2) 피고는 ‘지구단위계획상 이 사건 건물은 단독주택용지에 속하여, 그 허용용도에 일반음식점은 포함되나 자동차영업소는 포함되어 있지 않다’는 이유로 원고의 위 용도변경에 대하여 시정명령을 거쳐 2015. 9. 4. 건축법 제79조 , 제80조 에 따라 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

(3) 한편 건축법 시행령 [별표 1]에 의하면, ‘일반음식점’ 및 ‘자동차영업소로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천㎡ 미만인 것’은 모두 제4호(제2종 근린생활시설)에 속해 있다.

다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 따라 살펴보면, 원고가 사용승인을 받은 이 사건 건물 중 1층 부분을 ‘일반음식점’ 용도에서 ‘바닥면적의 합계가 1천㎡ 미만인 자동차영업소’ 용도로 변경하는 행위는 건축법상 시설군 분류조항의 같은 시설군(7. 근린생활시설군)이면서 동시에 건축법 시행령 [별표 1]의 같은 호(4. 제2종 근린생활시설)에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경이므로, 관할 행청청의 허가나 신고 또는 건축물대장 기재 내용의 변경 없이 임의로 할 수 있다. 따라서 비록 그 행위가 국토계획법에 따른 지구단위계획에 위반되어 국토계획법 제54조 에 저촉된다고 하더라도, 그로써 곧 건축법 제19조 제7항 을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없다.

따라서 원고의 이 사건 건물 제1층 부분의 용도변경은 건축법 제79조 , 제80조 에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분의 대상에 해당하지 아니한다.

그럼에도 원심은 국토계획법상 지구단위계획에 위반되는 용도변경 행위가 곧 건축법 위반이 된다는 전제하에 건축법상 이행강제금을 부과한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 건축법상 이행강제금의 부과대상인 용도변경에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

2. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.