[2] 공정거래위원회가 자진신고자나 조사협조자에 대하여 구 ‘부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시’ 제5조 제1호 내지 제4호가 정한 적극적 사정이 인정된다는 점과 제5호가 정한 소극적 사정이 인정되지 않는다는 점을 고려하면서도 제6호가 정하는 감면신청 사실 누설행위가 있었다는 사정을 중요한 고려요소로 보아 자진신고 감면불인정결정을 한 경우, 재량권 일탈·남용 등의 위법이 있는지 여부(원칙적 소극)

1. 원고에게 1순위 조사협조자 감면을 하지 않은 조치가 위법한지 여부(상고이유 제1점)

가. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제22조의2 는 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자에 대하여 과징금을 감경 또는 면제할 수 있다고 정하면서( 제1항 제2호 ), 그 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준·정도 등에 관한 세부사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있다( 제4항 ). 그 위임에 따라 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 ‘공정거래법 시행령’이라 한다) 제35조 제1항 제2호 는 공정거래위원회가 조사를 시작한 후에 조사에 협조한 자로서 ① 공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조하였을 것[ (가)목 ] ② 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자일 것[ (나)목 , 제1호 (가)목 ] ③ 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것[ (나)목 , 제1호 (다)목 ] ④ 그 부당한 공동행위를 중단하였을 것[ (나)목 , 제1호 (라)목 ]이라는 요건을 모두 갖춘 경우에 과징금과 시정조치를 면제하도록 정하고 있다.

이와 같은 관계 법령의 문언과 내용에 따르면, ‘공정거래위원회가 조사를 시작한 후에 조사에 협조한 자로서 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자’가 조사협조자 면제의 대상이 되기 위해서는 ‘부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것’이라는 요건 등을 충족하여야 한다.

이처럼 공정거래법령이 조사협조자 감면제도를 둔 취지와 목적은, 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 자발적으로 부당한 공동행위 사실을 신고하거나 조사에 협조하여 증거자료를 제공한 것에 대한 혜택을 부여함으로써 참여사업자들 사이에 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지·예방함과 동시에 실제 집행단계에서는 공정거래위원회로 하여금 부당공동행위를 좀 더 쉽게 적발하고 증거를 수집할 수 있도록 하여 은밀하게 이루어지는 부당공동행위에 대한 제재의 실효성을 확보하려는 데에 있다.

나. 구 ‘부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시’(2016. 4. 15. 공정거래위원회 고시 제2016-3호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 감면고시’라 한다) 제5조는 ‘성실하게 협조’하였는지 여부를 다음 각 사항을 종합적으로 고려하여 판단하도록 정하고 있다.

① 자진신고자 등이 알고 있는 공동행위와 관련된 사실을 지체 없이 모두 진술하였는지 여부(제1호)

② 공동행위와 관련하여 자진신고자 등이 보유하고 있거나 수집할 수 있는 모든 자료를 신속하게 제출하였는지 여부(제2호)

③ 사실 확인에 필요한 위원회의 요구에 신속하게 답변하고 협조하였는지 여부(제3호)

④ 임직원(가능하다면 전직 임직원 포함)이 위원회와의 면담, 조사 등에서 지속적이고 진실하게 협조할 수 있도록 최선을 다하였는지 여부(제4호)

⑤ 공동행위와 관련된 증거와 정보를 파기, 조작, 훼손, 은폐하였는지 여부(제5호)

⑥ 심사보고서가 통보되기 전에 위원회의 동의 없이 제3자에게 행위사실과 감면신청 사실을 누설하였는지 여부(제6호)

다. 위와 같은 구 감면고시 규정은 그 형식과 내용에 비추어 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙 즉 재량준칙에 해당하고, 법령에 저촉되지 않는 범위 내에서 그에 필요한 합리적 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속한다. 그런데 구 감면고시 제5조는 위 각호의 사유를 종합하여 ‘성실 협조’ 여부를 판단하도록 하고 있을 뿐, 각호가 정한 사정에 대한 판단 기준이나 어떠한 사정을 중요하게 고려할 것인지 여부, 자진신고자나 조사협조자(이하 ‘자진신고자 등’이라 한다)가 제1호 내지 제4호가 정하는 적극적 사정을 모두 충족하였더라도 이와 동시에 제5호 또는 제6호가 정하는 소극적 사정 역시 인정되는 경우에 어떠한 방식으로 형량할 것인지 등을 구체적으로 정하고 있지 않다.

한편 심사보고서가 통보되기 전에 자진신고자 등이 공정거래위원회의 동의 없이 다른 사람에게 감면신청 사실을 누설하면, 이를 알게 된 담합 가담자들은 공정거래위원회의 조사에 대한 대응방안을 좀 더 쉽게 수립할 수 있고, 경우에 따라서 관련 증거를 은닉·변조하거나 자진신고 자체를 담합할 여지가 생기게 된다. 결국 감면신청 사실의 누설이 공정거래위원회의 실효적 조사에 대한 방해요인으로 작용할 수 있고, 그에 따라 담합의 형성·유지를 어렵게 하려는 자진신고 제도의 도입 취지를 몰각시키는 결과를 가져올 수 있다.

성실협조의무 위반으로 볼 수 있는 사정이 일부 있을 때에도 종국적으로 성실협조의무 위반을 인정함으로써 자진신고자 등 지위를 부인할 것인지에 관해서는 공정거래위원회에 일정한 재량이 인정된다. 자진신고자 등 지위의 인정은 조사협조 과정에 대한 종합적인 판단에 따라 이루어질 수밖에 없다. 또한 자진신고자 등의 성실협조의무는 감면제도의 남용을 방지하는 효과가 있다.

따라서 공정거래위원회는 자진신고자 등에게 구 감면고시 제5조 제1호 내지 제4호가 정한 적극적 사정이 인정된다는 점과 제5호가 정한 소극적 사정이 인정되지 않는다는 점을 고려하면서도, 제6호가 정하는 감면신청 사실 누설행위가 있었다는 사정을 중요한 고려요소로 보아 자진신고자 등의 성실협조의무 위반을 인정할 수도 있다. 공정거래위원회의 그와 같은 평가에 합리성의 결여, 비례·평등 원칙 위반 등이 있거나 그 평가의 전제가 되는 사실을 오인하는 등의 사유가 있는 것이 아니라면, 그에 따른 감면불인정처분에 재량권 일탈·남용 등의 위법이 있다고 볼 수는 없다.

라. 원심판결 이유에 따르면 다음 사실을 알 수 있다.

(1) 원고는 주식회사 한화건설(이하 ‘한화건설’이라 한다)과 함께 이 사건 공동행위에 가담하였다.

(2) 피고는 2013. 3. 27. 이 사건 공동행위에 대한 현장조사를 시작하였는데, 원고는 2014. 10. 31. 최초로 감면신청을 하면서 임직원의 진술서 등을 제출하였다.

(3) 원고의 직원 소외 1 부장이 2014. 12. 9. 이 사건 공동행위 가담자인 한화건설 직원 소외 2 부장에게 감면신청 사실을 알려주면서 원고의 임원 소외 3 상무보와 자신의 진술서 초안을 건네주었다.

(4) 피고는 2015. 3. 17. 원고에게 1순위 조사협조자의 요건을 모두 충족하였음을 이유로 원고에 대한 고발, 시정조치와 과징금을 면제하는 내용의 심사보고서를 통보하였으나, 2015. 5. 1. 의결에서는 심사보고서가 통보되기 전에 원고의 직원이 피고의 동의 없이 한화건설의 직원에게 감면신청 사실 등을 알려주었다는 이유로 원고의 감면신청을 기각하였다.

마. 이와 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면 다음과 같이 판단할 수 있다.

원고는 감면신청 이후 피고의 심사보고서가 통보되기 전에 이 사건 공동행위 참여사인 한화건설에 감면신청 사실을 누설하고 관련자의 진술서 초안을 제공하였다. 나아가 피고는 다른 사정을 종합적으로 고려하면서도 이와 같은 누설행위를 중요한 부정적 고려요소로 보아, 원고가 성실하게 협조하지 않았다고 판단하였다. 여기에 원고의 감면신청 사실 누설 시기, 누설 상대방, 누설 경위 등을 아울러 살펴보면, 피고의 원고에 대한 이 사건 감면불인정처분에 합리성이 없거나 비례·평등 원칙 위반 등이 있다고 보기는 어렵다. 또한 감면신청 사실을 누설한 조사협조자에게 구 감면고시 제5조의 제1호 내지 제4호의 적극적 사정이 인정되고 제5호의 소극적 사정이 없는 경우에 피고가 그 조사협조자를 성실하게 협조한 자로 인정하는 행정관행이 성립하였다고 볼 만한 자료도 없다. 따라서 이 사건 감면불인정처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.

바. 그러므로 원심의 판단 이유에 다소 부적절한 점은 있지만, 이 사건 감면불인정처분에 재량권 일탈·남용 등의 위법이 없다고 본 원심의 판단은 정당하다. 원심의 판단에 1순위 조사협조자 인정요건, 성실협조의무 위반, 재량권 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

2. 조사협조자 감면요건을 충족하지 못한 것에 원고의 책임을 물을 수 없는 정당한 사유가 있는지 여부(상고이유 제2점)

원심은, 원고의 직원 소외 1이 한화건설에 감면신청 사실을 누설하고 원고 임직원의 진술서 초안까지 제공한 것에 원고에게 책임을 물을 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다고 보았다.

원심판결 이유를 살펴보면, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 관련 법리를 오해한 잘못이 없다.

3. 결론

원고의 상고는 이유 없어 이를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.