"가. FFFF토지개량조합은 구 농촌근대화촉진법(1978. 12. 5. 법률 제3120호로 개정되기 전의 것，이하구 농촌근대화법'이라 한다)에 따라 설립된 농지개량조합으로서 OO동 OO지구 경지정리사업을 시행하였는바，그에 관한 환지계획은 1978.4.20. 인가 ・ 고시되었다(이하이 사건 환지계획'이라 한다).", "나. 이 사건 환지계획에서는 서울 강남구 OO동(이하OO동'이라고만 한다) 0000 토지의 환지로 서울 강남구 OO동(이하OO동'이라고만 한다) 000，000 토지를，OO 동 351-3 토지의 환지로 OO동 379 토지를，OO동 000，000 토지의 환지로 OO동 000 토지를 지정하였는데，당시 OO동 000，000，000，000 토지의 공유 자였던 이GG， 김HH은 이 사건 환지계획이 인가・고시되기 전인 1978.4.2. 그 중 OO동 000，0000， 0000 토지를 정II에게 매도하는 내용의 매매계약을 체결하였고，정II는 그 매매계약 체결이 이 사건 환지계획의 인가 ・ 고시 전에 있었음을 확정 일자 있는 서류에 의하여 증명함으로써 구 농촌근대화촉진법 제170조 단서에 근거하여 위 인가・고시 후인 1978. 5. 6 위 매수토지에 관한 소유권이전등기를 마칠 수 있었다.",다. 그 후 장안펑토지개량조합은 1978. 7.경 이 사건 환지계획에 기한 환지등기를 촉탁하였고，이에 따라 위 매수토지 중 OO동 000 토지와 OO동 000 토지의 환지 인 OO동 000， 000토지와 OO동 000 토지에 관하여 환지등기가 경료되어 그 등기부 에는 종전 토지에 관한 정II 명의의 소유권이전등기가 이기되었다.

라. 그러나 위 매수토지로서 정II 명의로 소유권이전등기가 경료된 OO동 000 토지 및 위 매수토지에 포함되지 않아 여전히 이GG，김HH의 공유로 등기되어 있던 OO동 000 토지의 2필지에 대한 환지인 OO동 392 토지(주문 제1항 기재 토지로서，이하 '이 사건 토지'라 한다)에 관하여는 그 무렵 환지등기가 경료되지 아니하였고，이후 그러한 상태로 현재에 이르고 있다.

마. OOO토지개량조합의 재산과 채권 ・ 채무 기타 권리 ・ 의무는 1999. 2. 5. 법률 제5759호로 제정된 농업기반공사 및 농지관리기금법 부칙 제9조 제1항에 따라 농업기 반공사에게 포괄적으로 승계되고，같은 법 부칙 제10조에 따라 OOO토지개량조합이 시행한 위 사업은 농업기반콩사가 시행한 사업으로 의제되었으며，그 후 농업기반공사 는 한국농촌공사를 거쳐 피고로 그 명칭이 변경되었다.

바. 한편 원고는 정II가 000원이 넘는 법인세 등 국세를 체납하고 있어，그 조세채권자로서 2011.6.17. 피고에게 '정II에 대한 체납처분을 위하여 이 사건 토지에 관한 환지등기를 촉탁하여 달라'는 신청을 하였으나(이하 1이 사건 신청l이라 한다)，피고는 현재까지 이 사건 신청에，대하여 어떠한 처분도 하지 않고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실，갑 제l호증의 1，2，갑 제2호증，갑 제3，4호층의 각 1내지 3，갑 제6호증의 1，2의 각 기재，변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

피고는 FFFF토지개량조합의 권리 ・ 의무를 포괄적으로 승계한 자이자 위 경지정리 사업의 시행자로 의제된 자로서 이 사건 토지에 관하여 구 농촌근대화법 제133조 제1항에 따른 환지등기를 촉탁하여야 할 의무가 있고，한편으로 이 사건 환지계획의 인가 ・ 고시에 따라 이 사건 토지의 권리자가 된 정II는 피고에 대하여 그 환지등기의 촉탁에 관한 신청권을 가지므로，원고는 정II에 대한 조세채권자로서 채권자대위권을 행사하여 피고에게 이 사건 토지에 관한 환지등기의 촉탁을 구하는 이 사건 신청을 하였던 것이다. 그런데도 피고가 이 사건 토지에 관하여 환지등기를 촉탁하지 않고 있는 것은 위법하므로，그 부작위의 위법확인을 구한다.

3. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

원고는 이 사건 토지의 종전 토지 중 하나인 OO동 0000 토지(이하 '이 사건 종전 토지'라 한다)에 관하여 권리를 취득하거나 등기를 경료한 적이 없으므로，직접 피고에 게 이 사건 토지에 관한 환지등기의 촉탁절차 이행을 요구할 수 있는 법규상 ・ 조리상 신청권이 인정되지 않고，환지등기촉탁에 관한 신청권과 같은 공법상 권리는 채권자대 위권의 피대위권리가 될 수 없으므로 이 사건 토지의 권리자인 정II를 대위하여 그 신청권을 행사할 수도 없을 뿐만 아니라，피고가 이 사건 신청에 따른 환지등기촉탁의 절차를 이행하지 않음으로써 정II에 대한 조세채권 집행이 곤란해진다는 사정은 사실상의 간접적인 이해관계에 불과하므로 그에 관한 부작위의 위법확인을 구할 법률상 이익도 없다. 따라서 이 사건 소는 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 부적법하다

나. 판단

구 농촌근대화법 제133조 제l항은 농지개량사업에 따른 환지계획이 인가된 경우 사업시행자로 하여금 지체 없이 환지등기를 촉탁하도록 규정하고 있는바，이는 환지계획 이 인가 ・ 고시된 다음날부터는 같은 법 제129조 제1항에 따라 종전 토지의 권리자가 환지의 권리자로 됨에도 불구하고，같은 법 제170조가 환지등기 경료 후가 아니면 다른 등기를 경료하지 못하도록 규정함으로써 받는 그 재산 처분상의 제약을 최소화하기 위하여 사업시행자에게 환지계획의 인가 후 지체 없이 환지등기를 촉탁하도록 의무를 부과하고 있는 것이므로，사업시행자가 별다른 이유 없이 환지등기의 촉탁을 장기간 지체하는 경우 종전 토지의 권리자에게는 사업시행자에 대하여 환지등기의 촉탁을 신청할 수 있는 조리상의 권리가 있다고 할 것이다(대법원 2000.12.22. 선고 99두 11349 판결，대법원 2005.4.29. 선고 2003두3284 판결 참조). 앞서 본 인정사실에 의하면，OOO토지개량조합이 이 사건 환지계획의 인가 ・ 고시 후 얼마 지나지 않아 그에 기한 환지등기를 촉탁하기는 하였으나 그 촉탁에 따라 환지 등기가 이루어진 토지 가운데는 이 사건 토지가 포함되지 아니하였고，이후 FFFF토 지개량조합이나 그 법적 지위를 포괄적으로 승계한 피고가 달리 이 사건 토지에 관한 환지등기를 촉탁한 바도 없어 그 환지등기가 경료되지 아니한 채 현재에 이르고 있는 데，정II는 이 사건 종전 토지에 관하여 이 사건 환지계획의 인가・고시 후에 소유권이전등기를 경료하기는 하였으나 그 등기의 경료는 구 농촌근대화법 제170조 단서에 따라 예외적으로 허용되는 적법한 것이어서 그 등기와 함께 이 사건 종전 토지의 환지인 이 사건 토지의 권리자로 되었다고 할 것이므로，정II는 이 사건 토지에 관한 환지등기의 촉탁을 장기간 지체하고 있는 피고에 대하여 그 촉탁을 신청할 수 있는 조리상의 권리를 가진다고 보아야 한다. 한편 앞서 본 바 같이 현재 정II는 원고에 대하여 000원 가까이 되는 국세를 체납하고 있어 무자력 상태라고 할 수 있고，이에 원고는 정II에 대한 조세채권자로 서 그 체납처분을 위하여 정II 대신 이 사건 토지에 관한 환지등기의 촉탁을 신청하였던 것이므로，그 신청은 원고의 채권자대위권 행사로서 이루어진 것이라고 볼 수 있는데，이 경우 피대위권리인 정II의 환지등기촉탁신청권은 공법상 권리에 해당하지 만 그 대위 행사는 정II의 책임재산을 확보 ・ 보전하는 데 필요한 것이므로 허용된다고 보아야 한다. 그렇다면 원고는 정II가 가지는 환지등기촉탁에 관한 조리상의 신청권을 채권자대위권에 기하여 자기의 이름으로 적법하게 행사한 것이므로，그 촉탁에 관하여 가지는 이익이 단순한 사실상 이익이나 간접적인 이익에 불과하다고는 할 수 없고，이 사건 신청에 대한 피고의 부작위가 위법하다는 확인을 소로써 구할 수 있는 법률상의 이익 내지 원고적격을 가진다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전 항변은 받아들이지 아니한다.

4. 본안에 대한 판단

가. 이 사건 신청에 대한 부작위의 위법성

행정소송법 제4조 제3호에 규정된 부작위위법확인의 소는 행정청이 당사자의 법규상 또는 조리상의 권리에 기한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 그 신청을 인용하는 적극 적 처분 또는 그 신청을 각하하거나 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 경우에 그 부작위가 위법하다는 것 을 확인함으로써 행정청의 부작위 또는 무응답이라고 하는 소극적인 위법상태를 제거 하는 것을 목적으로 하는 제도이다. 이 사건에 관하여 보건대，앞서 본 바와 같이 이 사건 토지의 환지등기에 관하여 법률상 이해관계를 가진 원고가 그 환지등기의 촉탁의무가 있는 피고에게 조리상의 신청권에 기하여 환지등기촉탁절차의 이행을 요구하는 이 사건 신청을 하였다면，피고로서는 원고의 신청대로 환지등기를 촉탁하거나，아니면 적어도 어떠한 사유로 그 신청을 받아들일 수 없는지를 명시하여 원고에게 이를 동지할 의무가 있다고 할 것인데，피고는 이 사건 신청에 대하여 상당한 기간이 지나도록 환지등기촉탁절차를 이행하지도 않고 달리 합당한 사유를 들어 거부의 의사를 밝히지도 않고 있무므로，이러한 피고의 부작위는 특별한 사정이 없는 한 위법함을 면치 못한다고 할 것이다.

나. 피고의 주장에 대한 판단

피고는，정II 소유의 이 사건 종전 토지와 이GG，김HH 소유의 OO동 000 토지를 이 사건 토지로 환지하는 것은 소유자가 각각 다른 수 필지의 종전 토지에 대하여 필지의 환지를 교부하는 것으로서 이른바 합동환지에 해당하는데，구 농촌근대 화법에 따른 환지의 경우 종전 토지의 토지소유자별로 환지계획을 수립하도록 하고 있어 합동환지는 허용되지 않으며，설령 합동환지가 허용된다 하더라도 합동환지에 대한 등기처리규정이 없을 뿐 아니라 환지등기를 촉탁할 경우 환지등기촉탁서의 토지소유자와 그에 첨부되는 환지계획서의 토지소유자가 일치하지 않게 되는 등으로 인하여 사실상 그 환지등기가 불가능하다고 주장한다. 살피건대，환지계획이 인가 ・ 고시된 다음날부터는 구 농촌근대화법 제129조 제1항에 따라 환지를 종전 토지로 보게 되므로 종전 토지의 소유자는 환지등기가 없어도 그 날부터 종전 토지에 대한 소유권을 상실함과 동시에 새로 부여된 환지의 소유권을 취득 하는 것이고，따라서 환지에 대한 등기로서 효력이 존속하는 것은 환지계획의 인가・ 고시 당시 종전 토지에 있는 등기에 한하고 그 후 환지등기 전에 종전 토지에 관하여 이루어진 등기는 환지에 대한 등기로서의 효력이 없는 것이 원칙이나(대법원 1983. 12. 27. 선고 81다1039 판결 참조)，환지등기 전이라도 구 농촌근대화법 제170조 단서에 따라 종전 토지에 관하여 예외적으로 경료가 허용되는 등기는 환지에 대한 등기로서 효력을 가진다고 할 것이다. 앞서 본 사실관계에 의하면，이 사건 환지계획의 인가・고시에 따라 이 사건 종전 토지와 OO동 351-2 토지는 이 사건 토지로 환지되었고，그 인가 ・ 고시 당시 이 사건 종전 토지와 OO동 000 토지는 모두 이GG，김HH의 공유였으므로，위와 같은 환지처분는 소유자가 동일한 2필지의 토지에 대하여 필지의 환지를 교부하는 이른바 합필환지에 해당하고，그 환지처분의 효력이 발생한 후 이 사건 종전 토지에 관하여 구 농촌근대화법 제170조 단서에 따라 정II 명의로 소유권이전등기가 경료됨으로써 종전 토지들 간에 소유자가 달라지게 되었다 하더라도 당초의 합필환지가 합동환지로 되는 것은 아니며，이 사건 종전 토지에 관한 정II 명의의 위 소유권이전등기는 위 환지처분에 따라 이 사건 종전 토지의 공유자에서 그 환지인 이 사건 토지의 공유자로 된 이GG，김HHS로부터 이 사건 토지에 관하여 종전 토지들 중 이 사건 종전 토지에 상응하는 비율의 지분 소유권을 이전받아 취득한 것과 같은 효력이 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 토지에 관한 위 환지처분이 합동환지임을 전제로 하는 피고의 주장 은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

5. 결 론

그렇다면 피고의 위와 같은 부작위가 위법함의 확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

심급 사건

참조조문

참조판례