가. 원고는 2017. 8. 21. 피고와 사이에, ‘피고가 화성시 C 임야 3,887㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 990㎡에 제조장 부지를 조성하여 2018. 1. 22.까지 330㎡의 제조장을 신축(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)해주는 조건으로 원고가 피고로부터 이 사건 토지를 대금 4억 6,000만 원에 매수하되, 계약금 4,600만 원은 계약 당일, 1차 중도금 5,000만 원은 이 사건 공사를 위한 인허가 완료 시, 2차 중도금 5,000만 원은 이 사건 공사 착공 시, 잔금 3억 1,400만 원은 건물 준공 후 7일 이내 지급하기로 하는 내용‘의 매매계약(이하 ’이 사건 매매계약‘이라 한다)을 체결하였다.

이 사건 매매계약서 제6조에 의하면, 원고 또는 피고가 이 사건 매매계약상의 의무를 불이행할 경우 그 상대방은 불이행한 자에 대하여 서면으로 최고하고 계약을 해제할 수 있고, 계약 당사자는 계약 해제에 따른 손해배상을 상대방에게 청구할 수 있으며, 손해배상에 대해서는 계약금을 손해배상의 기준으로 본다.

나. 원고는 이 사건 매매계약 당일 피고에게 계약금 4,600만 원을 지급하였다.

다. 피고는 이 사건 토지에 관하여 개발행위(토지분할)허가 신청이나 산지전용허가 신청을 하지 않았다. 라.

현재까지 이 사건 공사를 위한 인허가가 이루어지지 아니하였고, 이 사건 공사가 전혀 진행되지 않은 상태이다.

마. 한편, 원고는 2018. 1. 4. 피고에게 ‘이 사건 공사 이행을 구하고, 불이행 시 이 사건 매매계약이 해제되며, 이 사건 매매계약 제6조에 따라 계약금의 2배를 상환해야 한다’는 취지의 내용증명우편을 발송했고, 이는 그 무렵 피고에게 도달하였다.

바. 화성시 도시계획 조례 중 이 사건과 관련된 부분은 다음과 같다.

제18조(개발행위허가의 기준) ① 영...