재심의판정취소
2011구합28974 재심의판정취소
1. A
2. B
3. C
감사원
2011. 12. 15.
2012. 1. 12.
1. 피고가 2011. 7. 21. 원고들에 대하여 한 D 재심의 판정을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
주문과 같다.
1. 처분의 경위
가. 원고들의 지위
원고 A는 2006. 5. 25.부터 2009. 10. 6.까지 분임경리관인 E군 도시건축과장으로서, 원고 B은 2008. 7. 21.부터 2009. 10. 6.까지, 원고 C은 2007. 7. 6.부터 2008. 9. 3.까지 각 E군 도시건축과에서 분임경리관의 보조자들로서 F도시계획도로 개설사업(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)의 보상업무를 처리하였다.
나. 변상판정
피고는 2010. 6. 24. 다음과 같은 사유로 원고들이 분임경리관 또는 그 보조자로서 중대한 과실로 E군에 61,148,700원의 손해를 끼쳤고, 각자의 행위가 손해발생에 미친 정도의 한계가 분명하지 않으므로 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조 제1항, 제4항에 의하여 원고들에게 각 20,382,900(= 61,148,700원 × 1/3)씩을 변상하도록 판정하였다(이하 '이 사건 원심판정'이라고 한다).
○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조 제3항과 제4항에 따르면 시장·군수는 가설건축물의 건 축을 허가한 토지 안에서 도시계획시설사업이 시행되는 때에는 시행예정일 3개월 전까지 소유자 의 부담으로 그 가설건축물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 하고, 원상회복을 하 지 아니하면 행정대집행법에 따라 원상회복을 할 수 있도록 되어있는 등 가설건축물은 도시계획 사업이 시행될 때까지 한시적으로 사용할 수 있는 것으로 사업시행 전 소유자의 부담으로 자진 철거하여야 하고, 보존 또는 이전 대상이 아니어서 가설건축물에 대한 철거에 따른 손실 및 가설 건축물의 이용권능에 터잡은 임차인의 영업손실 등에 대하여 보상금을 지급하지 않도록 되어있 다. ○ 원고 C은 2008. 8. 12. 이 사건 사업의 보상을 위한 편입예정부지 내 물건현황을 조사하면서 충 남 G에 위치한 가설건축물(이하 '대상물건'이라고 한다)이 H의 소유라는 사실을 확인하였으나, 건축물 관리대장 및 건물 등기부등본이 없자, 가설건축물 관리대장을 열람하는 방법 등으로 존치 |
기간이 지난 것을 알 수 있었는데도 이를 확인하지 않은 채 일반건축물로 물건조서를 작성하여 위 가설건축물의 실제 소유자인 H의 휴게음식점 영업에 대하여만 영업손실 보상이 가능한 것으 로 판단하여 원고 B과 원고 A의 결재를 받아 같은 달 19. H에게 토지와 영업손실에 대한 보상 계획을 통보하였고, 같은 달 22. 감정평가법인들에게 토지와 영업보상에 대한 감정평가를 의뢰하 였다. ○ 원고 B은 2008, 8, 19. 원고 C이 기안한 보상계획안을 검토하면서 대상물건이 건축물관리대장 및 등기부등본에 등재된 것인지 확인하지 않았을 뿐 아니라 원고 C에게 가설건축물 관리대장을 열람하도록 지시하거나 자신이 직접 열람하지 않은 채 결재를 하였고, 같은 해 9월 초순경 원고 C로부터 대상물건이 가설건축물이라는 사실을 보고받고도 보상대상예서 제외하도록 조치하지 않 았다. ○ 원고 A는 2008. 9. 초순경 원고 C의 대상물건이 가설건축물에 대한 지장물 보상대상은 아니나 영업에 대한 보상은 가능한 것이라는 보고를 그대로 믿고 추가로 법령 검도 등을 하도록 지시하 지 않은 채 대상물건에 대한 영업보상 등의 업무를 진행하도록 내버려둔 후, 2009. 3. 26. 대상 물건에 대한 영업손실 등 보상금 61,148,700원 (주거이전비 및 이사비 6,048,700원)을 지급하도 록 하는 내용의 손실보상금 지출결의서안에 결재 날인하여 지출부서인 재무과에 송부하였다. ○ E군은 2009. 1. 12. I 주식회사(대표이사 J, 이하 'I'이라고 한다)와 'F도시계획도로 보상 및 개설 공사 관련 위·수탁협약'을 체결하고, 2009. 2. 23. 로부터 협약금으로 1,085,000,000원을 받아 세입조치하였다. O E군은 2009. 3. 30. H에게 가설건축물에 터잡은 영업손실 등에 대한 보상금 61,148,700원을 포 함한 보상금 93,664,770원(토지보상금 32,216,000원 포함)을 지급하였다. ○ 원고들은 위 영업손실 등에 대한 보상금 상당액만큼 E군에 손해를 끼쳤다. |
다. 재심의 판정
원고들은 이 사건 원심판정에 불복하여 피고에게 재심의를 청구하였는데, 피고는 2011. 7. 21. D로 재심의 청구를 기각하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 보상업무 처리 과정에서 중대한 과실이 없을 뿐만 아니라 E군에 손해를 끼치지 아니하였고, 가사 원고들이 중대한 과실로 인하여 E군에 손해를 끼쳤다고 하더라도 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되는 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 건설부장관은 1973. 6. 11. 건설부 고시 K로 F도시계획을 결정고시하였는데, 그 중 도로결정조서에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있었다.
2) 충청남도지사는 2003. 3. 31. 충청남도 고시 N로 'F도시계획시설(도로 등)' 변경결정을 하고 이를 고시하였다.
3) O은 2003. 7. 7. E군수에게 충남 P, Q 양지상에 일반철골구조 제1종 근린생활시설 및 단독주택 연면적 118.64m²의 가설건축물 건축허가를 신청하면서 "건축 허가 후 사용 중 E군의 철거지시가 있으면 민·형사상 아무런 이의를 제기하지 않고 즉시 시설물을 철거하겠다."라는 내용의 각서를 제출하였고, 같은 달 25. E군수로부터 건축허가를 받아 가설건축물(이하 '이 사건 가설건축물'이라고 한다)을 건축한 후 같은 해 12. 12. 사용승인을 받았는데, 그 사용승인내역은 아래 표와 같다.
4) H는 이 사건 가설건축물을 사업장 소재지로 하여 예산세무서장에게 2006. 2. 9.에는 상호를 R, 2007. 12. 18.에는 상호를 S로 사업자등록을 하고, 각 그 무렵부터 영업행위를 하였다.
5) E군은 2008. 8. 18. F도시계획시설(중로2류1호선)사업 보상계획을 공고하고, 같은 달 19. H 등에게 보상계획 알림문(보상계획공고문과 토지 및 물건조서 첨부)을 보냈는데, 당시 원고 C은 2008. 8. 19. 상급자인 원고 B과 원고 A의 결재를 받아 위 보상계획 알림문과 관련한 절차를 진행하였다(이하 E군의 보상업무와 관련한 사무처리는 원고들의 기안 및 결재에 의하여 이루어졌으므로 원고들의 행위를 개별적으로 특정하지 아니하고 E군의 행위로 표시한다).
6) E군은 2008. 8. 22. 주식회사 T과 주식회사 U(이하 통칭하여 '감정평가법인'이라고 한다)에게 보상과 관련한 감정평가를 의뢰하면서 이 사건 가설건축물은 평가에서 제외하도록 하였고, 감정평가법인으로부터 아래와 같은 내용의 감정평가내역을 통보받았다.
7) 원고 C의 후임자인 V은 2008. 10. 15. 위와 같은 감정평가법인의 감정평가내역을 토대로 'F도시계획시설(중로2류1호선) 개설공사 편입토지 등 보상액 결정'의 기안문서를 작성하여 원고 B, A 및 부군수 W의 결재를 받았는데, 그 중 H에 대한 보상내용은 다음과 같다.
8) E군은 2008. 12. 23. 2009년도 세입세출예산서를 고시하였는데, 그 중에는 세입예산(세외수입 - 기타잡수입)에 'F도시계획도로개설 위·수탁금 1,100,000,000원', 세출예산 (도시건축과-도시개발 및 주택건설관리 - 도시계획도로 개설 및 관리 - 시설비)에 'F도시계획도로 개설 1,100,000,000원'이 편성되어 있었다.
9) E군은 2009. 1. 12. I과 아래와 같은 내용의 'F도시계획도로 보상 및 개설공사 관련 위수탁협약'(이하 '이 사건 협약'이라고 한다)을 체결하고, 2009. 2. 23. I로부터 협약금 1,085,000,000원을 받아 세입 조치하였다.
제2조(업무의 범위와 역할) 보상 및 도로개설공사 업무 위·수탁에 대한 업무의 범위와 역할은 아래와 같다. ① “갑(E군수)”의 업무범위와 역할은 각 호와 같다. 1. 보상계획의 수립 공고 및 열람에 관한 업무(실시계획인가 포함) |
3. 토지 등의 소유권 및 소유권 외의 권리 관련사항의 조사 9. 보상협의, 계약체결 및 보상금의 지급 "을 [I(주) 대표이사 J]"의 업무범위와 역할은 각 호와 같다. 1. 보상 위탁에 소요되는 사업비 선납(각 수수료, 부대비 및 변호사 선임비용 등을 포함한다.) 제4조(사업비의 부담방법) ① 사업구간의 보상 및 도로개설공사 등에 소요되는 사업비는 총 금액(₩1,100,000,000원)으로, 납부시기는 협약체결 후 “갑”이 지정한 기한에 “을”이 “갑” 예게 납부하여야 하며, 납부금액은 도로개설공사에 관한 설계 용역비 금액 (₩15,000,000원)을 제외한 금액(₩1,085,000,000원)을 납부하여야 한다. ② 지가변동 등 주변여건에 의하여 보상비 및 공사비가 증가 또는 초과발생한 경우에도 추가 정산 없이 확정금액으로 납부하는 것으로 한다. |
10) E군은 2009. 3. 18. H와의 사이에 위 7)의 보상내용과 같은 재산에 관하여 목적 토지 등의 매매, 이전(철거), 권리포기 및 부대시설물을 포함한 손실보상금을 93,664,700원으로 정하는 내용의 '매매 ∙ 이전(철거) · 합의 계약서'를 작성하였다.
11) E군은 2009. 3. 22. F도시계획도로(중로2-1호) 개설공사의 도시계획시설사업(도로) 실시계획인가에 따른 열람공고를 하였다.
12) E군은 2009. 3. 30. H에게 위와 같이 합의한 보상금 합계 93,664,770원을 지급하였다.
13) E군은 2009. 4. 14. E군 고시 X로 도시계획시설(도로)사업 실시계획을 인가하고 이를 고시하였다.
14) E군은 2009. 4. 23. 세입예산 중 'F도시계획도로개설 위·수탁금 1,100,000,000원'을 '1,035,000,000원'으로 감액 조정하는 내용의 2009년도 제1회 추가경정예산서를 고시하고, 2009. 5. 14. I에게 위와 같은 받은 협약금 1,085,000,000원 중 50,000,000원을 과오납금 명목으로 반환하였다.
15) I은 2009. 6. 10. H에게 위와 같이 반환받은 50,000,000원을 지급하였는데, 그 지급사유에 관한 I의 시행문서와 경위서의 내용은 다음과 같다.
16) E군은 2009. 9. 9. 감정평가법인에게 감정평가내역에 영업보상을 포함시킨 이유에 대한 검토를 요청하였고, 이에 대하여 감정평가법인은 같은 달 11. "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '공익사업법'이라고 한다) 시행규칙 제45조 제1호, 특히 2007. 4. 12. 무허가건축물에서의 영업에 대하여도 보상할 것을 규정하고 있는 단서조항이 신설되었음에 비추어 볼 때 형평성 등을 고려하여 가설건축물에서의 영업에 대하여도 보상이 가능할 수 있다고 판단하여 평가의뢰된 영업보상에 대하여 평가액을 산정하여 회신하였으니 업무에 참조하기 바란다."라는 취지의 회신을 하였다.
17) E군은 2009. 11. 4. I과 이 사건 협약의 내용을 변경하였는데, 그 중 사업비의 부담방법과 관련한 주요 변경내용은 다음과 같다.
제4조(사업비의 부담방법) ① 사업구간의 보상 및 도로개설공사 등에 소요되는 사업비는 총 금액(₩1,050,000,000원)으로 하고, 납부 금액은 도로개설공사에 관한 설계 용역비 금액 (₩15,000,000원)을 제외한 금액 (₩1,035,000,000원)으로 한다. |
② 지가변동 등 주변여건에 의하여 보상비 및 공사비가 증가 또는 초과발생한 경우에도 추가 납 부하지 않는다. ③ 사업완료 후 갑은 사업비 정산 후 잔액을 을에게 반납하여야 한다. |
18) E군은 변경된 내용에 따른 위탁비 1,035,000,000원 중 1,032,720,450원을 집행하고 2010. 7. 1. I에게 그 정산잔액 2,279,550원을 지급하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 16, 18, 19호증(가지번호 포함), 을 제2 내지 6호증의 각 기재, 증인 Y의 증언, 변론 전체의 취지
라. 판단
건축물에 관하여 공익사업법 제75조나 같은 법 시행규칙 제33조 등이 건축허가의 유무에 따른 구분을 두고 있지 않으므로, 지장물인 건축물은 원칙적으로 그 건축물이 적법한 건축허가를 받아 건축된 것인지 여부에 관계없이 공익사업법상의 사업인정의 고시 이전에 건축된 건축물이기만 하면 손실보상의 대상이 되는 것이 원칙이고, 다만, 도시계획시설사업의 집행계획이 공고된 토지에 대하여 건축물을 건축하고자 하는 자는 장차 도시계획사업이 시행될 때에는 건축한 건축물을 철거하는 등 원상회복의무가 있다는 점을 이미 알고 있으므로, 토지소유자는 도시계획사업이 시행될 때까지 가설건축물을 건축하여 한시적으로 사용할 수 있는 대신 도시계획사업이 시행될 경우에는 자신의 비용으로 그 가설건축물을 철거하여야 할 의무를 부담할 뿐 아니라 가설건축물의 철거에 따른 손실보상을 청구할 수 없다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2001다7209 판결 참조).
그러나, 도시계획시설사업의 집행계획이 공고되기 이전에 건축된 가설건축물에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 영리를 목적으로 영업을 하여 온 경우에는 공익사업법 및 같은 법 시행규칙에서 정하는 영업손실보상의 대상이 되는지 여부 등에 관하여 여전히 판례나 학설 등이 일치되었다고 보기 어려울 뿐 아니라(손실보상의 대상이 된다고 보아야 하는 것이 아닌가 생각된다) 이 사건의 경우 앞서 본 바와 같이 원고들도 공익사업법 등 관련규정에 따른 보상 가능 여부를 검토하였을 뿐만 아니라 감정평가법인의 회신 등을 근거로 나름대로 신중을 기하여 이 사건 가설건축물에서의 영업이 손실보상의 대상이 되는 것으로 판단한 후 관련부서 등과의 협의 및 경리관인 부군수의 최종 결재를 받아 그에 관한 손실보상을 하여준 것이므로, 원고들에게 이 사건 사업의 보상업무를 담당하는 분임경리관 또는 그 보조자로서 중대한 과실이 있었다고 보기 어렵다.
따라서 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 원고들에게 중대한 과실이 있음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 모두 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 하종대
판사 민달기
판사 김지희