2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 2분의 1은 원고가 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.

가. 원고 등의 지위

원고1) 및 대한전선,2) 엘에스, 일진홀딩스, 제이에스전선, 넥상스코리아, 대원전선, 극동전선, 모보, 코스모링크, 서울전선, 고려전선, 대신전선, 대일전선, 대륭전선, 한국전선, 한신전선, 한미전선, 대륙전선, 대한엠앤씨, 케이티씨, 천일씨아이엘, 현석씨더블유, 이엠지전선, 경안전선, 아이티씨, 화성전선, 디케이씨, 넥상스대영, 두원전선, 금화전선, 서일전선, 삼원전선, 세화전선은 중전압용 및 저전압용 전력선 제조·판매 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호의 사업자이다. 사단법인 한국전선공업협동조합(이하 '전선조합'이라 한다)은 전선산업의 건전한 발전과 회원 상호 간의 공동 이익의 증진을 도모할 목적으로 설립된 비영리 사단법인으로서 공정거래법 제2조 제4호의 사업자단체이다.

나. 피고의 처분

1) 1순위 조사협조자 지위확인 및 취소

가) 피고는 2006. 10. 31. 원고를 상대로 한국전력공사(이하 '한전'이라 한다)가 실시하는 전력선 구매입찰에서 부당한 공동행위를 하였는지에 관하여 현장조사를 하였다. 원고는 다음 날인 2006. 11. 1. 피고에게 한전이 발주하는 입찰 관련 담합에 관한 증거자료를 제출하면서 자진신고 감면신청을 하였다.

나) 피고의 사무처장은 2007. 3. 23. 원고에게 "원고가 공정거래법 제22조의 2, 공정거래법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 일부 개정된 것) 제35조 제1항 제3호에 의한 1순위 조사협조자 지위에 있음을 확인한다."라는 통지를 하였다.3)

다) 피고는 2011. 4. 7.경 "원고가 한전 관련 입찰담합이 1998년부터 2006년까지 11개 품목에서 이루어진 것을 알면서도 2008. 1.경 추가경위서를 제출하기 이전까지 한전 관련 입찰담합은 2004년부터 2006년까지 5개 품목에서만 이루어졌다는 취지로 공동행위의 범위를 고의로 축소 진술하였고, 감면신청 및 지위확인 후에도 다른 사업자들과 함께 한전 관련 입찰담합 대책회의에 직극적으로 참석하였으며, 그 논의 내용에 따라 2007. 5.경 다른 사업자들과 합의하여 피고에게 공동행위 중단 의사가 표시된 공문을 보내면서 작성일자를 2007. 1. 8.로 소급한 허위 자료를 제출하였고, 일부 위반행위의 실행을 여전히 부인하고 있다."라는 등의 이유로 원고에게 전항 기재 지위확인을 취소한다는 통지를 하였다.

2) 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령 등

가) 피고는 "원고 등4)이 1998. 8. 24.부터 2008. 9. 11.까지 한전이 매년 실시하는 전력선 구매입찰에서 경쟁으로 인한 가격 하락을 막기 위하여 대기업군(2005년까지는 원고, 대한전선, 엘에스 3개사이고, 2006년부터는 일진홀딩스와 제이에스전선이 추가되었다)과 중소기업군 간 물량배분비율을 합의하였고, 대기업군과 중소기업군별로 배분된 물량에 대해 해당 기업군에 소속된 회사별로 배분비율을 합의하였으며, 합의한 배분비율대로 물량을 배분하기 위해 낙찰을 받는 수주예정사를 선정하는 합의를 하였고, 낙찰가 하락 방지 및 한전의 예정가격 인상을 위하여 투찰 시나리오에 따른 투찰가 및 유찰 등을 합의하여 실행하였으며, 수주예정사가 낙찰받은 물량을 위 합의에 따라 재분배함으로써 공정거래법 제19조 제1항 제1호, 제3호의 부당한 공동행위를 하였다."라는 이유로, 2012. 5. 4. 전원회의 의결 제2012-072호로 원고에 대하여 별지 기재와 같이 시정명령 및 과징금납부명령 등을 하였다.

나) 피고는 공정거래법 제22조, 제28조 및 제55조의 3, 공정거래법 시행령 제9조 및 제61조, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 피고 고시 제2007-15호로 개정한 것5), 이하 '과징금 고시'라 한다)에 따라 원고에게 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 산정 내역은 아래와 같다.

(1) 관련매출액: 122,032,264,000원(해당 입찰에서 원고가 한전과 체결한 계약금액을 관련 매출액으로 하는 것을 원칙으로 하여 산정)

(2) 부과기준율: 7%(매우 중대한 위반행위)

○ 이 사건 공동행위의 대부분이 과징금 부과기준율 상한이 10%로 상향되기 이전의 행위에 해당하는 점 등을 감안하여 7% 부과기준율을 적용

(3) 임의적 조정과징금의 산정

○ 이 사건 공동행위의 범위 등을 축소하는 논의를 주도하는 등 조사를 방해한 점을 고려하여 의무적 조정과징금6)의 10%를 가중

(4) 추가 조정

○ 이 사건 공동행위로 인한 가격 인상 효과가 경미한 점, 원재료 비중이 높고 원자재 값이 급등하는 등 산업 여건이 열악한 점, 공공 부문의 비중이 높은 산업의 특성에 따라 이 사건 공동행위의 상대방이자 대량 수요처인 한전의 설비 투자에 매출이 크게 영향을 받는 점 등을 감안하여 임의적 조정과징금의 30%를 감경

(5) 최종 부과과징금: 6,577,000,000원(백만 원 미만은 버림)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제5, 6, 17호증의 각 기재(가지번호를 포함하고, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 요지

가. 1순위 조사협조자 지위 인정 관련

원고는 피고에게 자진신고를 하면서 고의적으로 입찰담합을 축소하거나 허위 자료를 제출한 사실이 없다. 피고는 원고가 2008. 1.경 피고의 요구에 따라 추가경위서를 제출하기 전까지 일부 입찰담합에 관해서만 진술하는 등 고의적으로 입찰담합을 축소하여 진술하였다고 주장하나, 원고는 2007. 2.경 이미 2003년 이전 입찰담합에 대하여도 진술하는 내용의 확인서를 제출한 바 있다. 피고는 원고가 자진신고를 한 이후에도 입찰담합 범위를 축소하기 위한 대책회의에 적극적으로 참석하고 다른 사업자들과 협의하여 공동행위 중단일을 소급한 문서를 작성하여 제출하는 등 허위 자료를 제출하여 피고의 조사를 방해하였다고 주장하나, 이는 원고가 다른 사업자들에게 자진신고 사실을 누설하지 않기 위하여 한 불가피한 행위였고 원고의 위 행위로 피고의 조사가 방해받은 사실이 없다.

따라서 피고의 지위확인 취소처분은 위법하고, 원고는 이 사건 공동행위에 관하여 1순위 조사협조자의 지위에 있다고 할 것이어서 원고에게 그에 따른 과징금 면제, 고발 면제 등의 혜택이 부여되어야 한다. 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령 등은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 부당 공동행위의 종기 및 부과기준율 관련

피고는 원고를 포함한 사업자들이 공동행위를 통해 마지막으로 합의한 대상은 '2006년 연간단가계약에 대한 합의(이하 '2006년 합의'라 한다)'라고 인정하면서 위 2006년 합의에 따른 최종 입찰인 나경동·나연동 연선 입찰 및 600V 절연전선(CV) 입찰에 따른 모든 배분이 종료한 날인 2008. 9. 11.에서야 이 사건 공동행위가 종료되었다고 보고 이 사건 공동행위에 대하여 2007. 12. 31. 개정된 과징금 고시가 정하고 있는 기본과징금 부과기준율을 적용하였다. 그러나 이 사건 공동행위의 핵심은 대기업과 중소기업 간 물량배분이라 할 것인데, 나경동·나연동 연선, 600V 절연전선은 처음부터 중소기업청이 중소기업 간 경쟁상품으로 지정한 것이어서 대기업과 중소기업 간 물량배분 합의의 대상에 포함된다고 볼 수 없으므로 위 품목은 이 사건 공동행위의 대상이라고 볼 수 없다. 또한 입찰담합에서 위반행위의 종기는 입찰 후 공동행위 참여자 사이의 배분 종료일이 아니라 입찰일을 기준으로 정함이 타당하다. 따라서 이 사건 공동행위의 종기는 2006년 합의(중소기업 간 경쟁상품의 입찰 제외)에 따른 마지막 입찰일인 2006. 11. 28.이 되거나 적어도 위 입찰에 따른 대기업과 중소기업 간 물량배분이 종료된 2007. 12. 4.이라고 보아야 한다. 이 사건 공동행위의 종기가 위와 같다면 이 사건 과징금납부명령에는 2007. 12. 31. 개정되기 전 과징금 고시가 적용되므로 매우 중대한 위반행위라 하더라도 그 부과기준율의 상한은 5%라고 할 것이다. 따라서 개정된 과징금 고시에 따른 7%의 부과기준율을 적용한 이 사건 과징금납부명령은 위법하다.

다. 재량권의 일탈·남용 관련

원고가 이 사건 공동행위로 취득한 부당이득이 거의 없는 점 등을 고려하면 이 사건 과징금납부명령은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

3. 판단

가. 1순위 조사협조자 지위 인정 관련 주장에 관하여

1) 1순위 조사협조자 지위확인 및 취소와 관련된 규정은 별지 기재와 같다.

2) 관련 규정의 내용과 취지 등을 토대로 앞서 채택한 증거들과 갑 제4호증, 을 제7 내지 16호증의 각 기재, 다툼 없는 사실, 이 법원에 현저한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고에게 이 사건 공동행위 전체에 관하여 1순위 조사협조자 지위가 인정된다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

가) 원고는 피고에게 2003년부터 2006년에 이르기까지 입찰담합행위를 하였음을 진술하여 2007. 3. 23. 1순위 조사협조자 지위확인을 받았다. 피고의 사무처장이 교부한 확인서에는 부당한 공동행위의 개요란에 "원고는 2004년(OPGW는 2003년)부터 2006년까지 한전 발주 입찰(총 6개 품목)에 참여하면서 입찰 참여 업체들과 사전에 모여 낙찰 대상 업체, 입찰단가, 입찰수량, 주문자위탁생산(OEM) 물량 등에 대해 합의하고 낙찰받은 사실이 있음."이라고 기재되어 있다. 그러나 피고의 조사 결과 원고가 1998. 8.경부터 지속적인 입찰담합행위를 하였음이 밝혀졌고, 피고는 그러한 위반행위에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 비록 원고 등이 1999년에는 합의에 이르지 못하여 경쟁 입찰로 나아간 점, 2000년 합의는 1998년 합의와 비교하여 그 내용상 상당한 변화가 있는 점, 1998년 합의 당시에 향후 합의가 불성립하여 경쟁 입찰로 나아갈 경우까지 대비한 합의가 이미 있었다고 볼 만한 자료도 없는 점 등에 비추어 1998년의 합의와 2000년 이후의 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것이었다고 보기 어렵고,7) 따라서 2000년 이후의 입찰담합행위 부분만이 전체적으로 하나의 부당 공동행위에 해당한다고 보더라도 원고가 1순위 조사협조자 지위확인 당시 진술하였던 부분은 이 사건 처분의 적법한 대상이 되는 위 공동행위 부분과 그 기간과 범위에 있어 상당한 차이가 있다. 이에 의하면 원고가 자진신고 당시 진술한 내용만으로 이 사건 공동행위 전체의 적발 및 조사와 관련하여 1순위 조사협조자의 지위가 인정될 정도로 기여하였다고 보기는 어렵다.

나) 원고는 A이 2007. 2.경 이미 1999년부터 2003년까지의 입찰담합에 관한 내용을 기재한 확인서(을 제6호증, 이하 '2007. 2. 확인서'라 한다)를 작성한 다음 이를 피고 측에 제출하였다고 주장한다. 반면 피고는 위 확인서는 2007. 2. 당시 제출된 적이 없고 원고는 피고의 요구에 따라 2008. 1. 3. 추가경위서를 제출하면서 처음으로 1999년부터 2003년 사이에도 입찰담합이 있었음을 인정하였을 뿐이며, 위 확인서는 원고가 2010년에 이르러서야 자신이 이러한 서류를 2007. 2.경 제출했다고 하면서 피고의 조사관에게 처음 제출한 자료에 불과하다고 주장한다.

살피건대 원고가 위 확인서를 제출하였다고 주장하는 2007. 2.경 원고가 실제로 위 확인서를 피고 측에 제출하였는지 여부를 객관적으로 확인할 만한 자료는 없다. 위확인서에 접수인 등이 찍혀 있지 않고, 원고가 위 확인서를 제출하였음을 증명하는 서류를 교부받은 적이 없으며, 피고 측에서 보관하는 자료에서도 위 확인서의 제출 내역이 발견되지 않는다. 뿐만 아니라 위 확인서 자체에도 "작성자: 가온전선(주) A"이라고 기재되어 있을 뿐 아무런 서명이나 날인이 없어 작성이 완료되어 피고에게 제출된 문서인지 여부를 확인할 길이 없다. 나아가 피고가 2007. 3. 23. 원고에게 1순위 조사협조자 지위확인 통지를 하면서 교부한 지위확인서에도 부당한 공동행위의 개요란에 원고가 위 확인서를 통하여 진술하였다고 주장하는 2003년 이전의 공동행위가 포함되어 있지 않다. 원고 주장과 같이 원고가 2007. 2. 이미 2003년 이전의 공동행위에 관하여도 진술하는 내용의 확인서를 위와 같이 제출하였음에도 피고가 당시 2003년 이후 공동행위에 관하여만 원고에게 지위확인을 하면서 2003년 이전의 공동행위에 관하여는 추가 자료를 요구하거나 조사를 개시하지 않은 점8)은 경험칙상 선뜻 이해하기 어렵다. 또한 1순위 조사협조자 지위확인 후 상당한 기간이 경과된 뒤에 피고가 2003년 이전의 공동행위를 문제 삼으며 원고에게 경위서 제출을 요구하자 원고는 2008. 1. 3.경 위 2007. 2. 확인서와 거의 유사한 내용의 추가경위서를 제출하였는데, 위 경위서에는 "2003년 이전은 시간이 많이 경과하고 관련 실무자들도 대부분 바뀌어 초기 제출한 경위서에는 2003년 이전 입찰담합에 관한 설명이 누락되었으니 이를 혜량하여 선처를 바란다."라는 취지만이 기재되어 있을 뿐, 원고가 이미 2003년 이전 입찰담합에 관하여도 진술한 사실이 있음을 언급하고 있지 않다. 원고보다 뒤인 2007. 4. 23.경 자진신고를 하여 2순위 조사협조자 지위확인을 인정받은 엘에스도 원고의 자진신고 범위와 거의 유사하게 2004년부터 2006년까지의 5개 품목 입찰담합에 대해서만 자진신고를 하였다.9) 이와 같은 사정에 비추어 보면 원고가 그 주장과 같이 2007. 2. 피고에게 2003년 이전 공동행위에 관하여도 그 내용을 진술한 확인서를 제출하였다는 원고의 주장은 그대로 받아들이기 어렵다.

다) 원고는 2006. 11. 1. 피고에게 자진신고를 한 후에도 2006. 12. 8.부터 2007. 9. 12.까지 실시된 2006년 한전 전력선 구매입찰에서 다른 사업자들과 함께 구매입찰에 참가하여 사전에 배부된 투찰 시나리오에 따라 움직였다. 그 결과 원고는 2006. 11. 28. 실시된 방수용 지하전력선(CN/CV-W) 325SQ, 방화용 지하전력선(FR CN/CO-W) 325SQ 등 입찰에 들러리로 참여하였고, 같은 날 실시된 절연강화용 지하전력선(TR CN/CV-W) 325SQ, 전봇대용 공중전력선(ACSR/AW-OC) 160SQ 등 입찰에서는 합의에 따라 원고가 각 낙찰을 받은 다음 2007. 1.경부터 2007. 12.경까지 일부 계약물량에 관하여 일진전기에 주문자위탁생산을 주어 중소기업인 넥상스코리아, 대원전선, 대륭전선, 제일전선 등에 재분배를 하게 하였다. 위와 같이 원고는 피고에게 자진신고를 한 후에도 공동행위의 실행에 지속적으로 가담하고 그에 따른 이득을 누렸던 것으로 보인다. 원고는 자진신고 후에 다른 사업자들과 대책회의에 참석하여 피고에게 인정할 공동행위의 범위를 논의하고, 대책회의에서 2007. 5.경 논의한 바에 따라 다른 사업자들과 마찬가지로 공동행위 중단일을 소급한 문서를 작성하여 피고에게 제출하기도 하였다.

공정거래법 시행령 제35조 제1항 제3호 다목과 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시(2007. 12. 27. 피고 고시 제2007-13호로 개정되기 전의 것, 이하 '감면고시'라 한다) 제5조는 1순위 조사협조자에 대한 감면의 요건으로 '부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련된 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 협조하였을 것'을 규정하면서 조사가 완료될 때까지 협조하였는지 여부는 신고자 등이 피고의 심의일까지 당해 공동행위를 완전히 진술하고 자신이 보유하고 있거나 수집할 수 있는 모든 자료를 위원회에 제출하였는지 여부를 기준으로 판단하도록 정하고 있다. 원고는 자진신고 후에 공동행위의 실행이나 대책회의 등에 가담한 것은 자진신고자 지위를 노출하지 않기 위하여 한 어쩔 수 없었던 행위라고 주장한다. 그러나 원고가 단지 자진신고자 지위를 노출하지 않기 위하여 위와 같이 가담하게 된 것이라면 원고는 그와 같은 사정을 피고에게 설명하고 대책회의의 진행 등에 관하여도 피고에게 진술하였어야 할 것으로 보인다. 그럼에도 원고는 피고에게 과거 일정 기간의 입찰담합행위에 대해서는 자료를 제공하고 조사를 받으면서도 당시 진행되고 있던 입찰담합의 실행에 계속 참여하여 이득을 누렸을 뿐만 아니라 입찰담합의 축소 논의 등에 참석하고 피고에게 이에 관하여 적극적으로 진술하지 않았던 것으로 보이는바,10) 이에 의하면 원고가 내세우는 사유를 감안하더라도 원고가 자진신고를 함으로써 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고 관련된 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 협조한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

라) 이상과 같은 사정을 종합하면, 원고가 자진신고 당시 부당한 공동행위에 관련된 사실을 모두 진술하였다고 볼 수 없고 피고를 상대로 허위 자료를 제출한 정황이 인정된다. 따라서 원고는 자진신고자 등 감경의 요건을 정한 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제3호의 요건을 충족하지 못하였다고 할 것이어서 원고는 자진신고자 등 지위에 따른 감면의 대상에 해당한다고 볼 수 없으므로 원고에 대한 1순위 조사협조자 지위확인에는 취소사유가 존재한다고 판단된다.

(다만 이 사건의 경우 원고가 피고에게 이 사건 공동행위 중 2003년부터 2006년까지의 공동행위에 관하여 가장 먼저 신고하고 위 기간의 공동행위에 관하여 필요한 자료를 제공함으로써 피고가 이 사건 공동행위의 실체를 파악하는 데 상당 부분 기여한 점, 원고가 2003년 이전 공동행위에 관하여 진술을 누락하였거나 충분한 증거자료를 제공하지 못하였다고 하더라도 그로 인하여 피고의 조사가 주된 부분에 관하여 적극적으로 방해를 받았다고까지 보기는 어려운 점 등이 인정되므로, 원고에게 1순위 조사협조자 등의 지위가 인정되지 않는다고 하더라도 원고가 위와 같이 피고의 조사에 협조한 사실은 이 사건 처분을 함에 있어 적절히 반영되어야 할 것이다.11) 그럼에도 피고는 원고에 대하여 조사 협조 등을 감안하여 과징금 등을 전혀 감경하지 않은 채 오히려 조사방해만을 적용하여 과장금을 10% 가중하는 조치를 하였는바, 이러한 점에서 이 사건 과징금납부명령은 비례 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 잘못이 있다고 하겠다.)

나. 부당 공동행위의 종기 및 부과기준율 관련 주장에 관하여

1) 공정거래법 제19조 제1항 제1호에 정해진 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료된 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하고, 이러한 법리는 공정거래법 제19조 제1항 제3호에서 정한 거래제한 등의 합의가 있는 경우 또는 가격결정 등의 합의와 거래제한 등의 합의가 결합한 경우에도 그대로 적용된다(대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두6169 판결 참조).

2) 앞서 채택한 증거들과 갑 제8호증, 을 제1 내지 4, 18호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 원고 등은 2000년부터 2006년까지 지속적으로 한전이 매년 실시하는 각종 전력선 구매입찰에 관하여 대기업군과 중소기업군 간 물량배분비율, 대기업군과 중소기업군별로 배분된 물량에 관한 해당 기업군에 소속된 회사별 배분비율, 낙찰받을 수주예정사 선정, 투찰 시나리오에 따른 투찰가 및 유찰 등을 합의하고 위 입찰에 참가하여 이를 실행하였으며, 수주예정사가 낙찰받은 물량을 위 합의에 따라 재배분하여 왔다.

나) 원고 등은 2006. 10. 19. 2006년도 입찰에 관하여 합의하였는데, 그 구체적 내용은 전체 입찰물량에 관한 대기업과 중소기업의 기본배분비율을 60% : 40%로 조정하고, 구체적 배분비율에 관하여는 지하전력선의 대기업과 중소기업 배분비율을 55% : 45%, 전봇대용 공중전력선 및 절연강화용 전봇대용 공중전력선은 59.3% : 40.7%, 철탑용 공중전력선은 100% : 0%, 저압전력선류는 0% : 100%로 정하며, ㉢ 중소기업의 수주예정사를 전선조합으로, 일원화하고 위 조합이 낙찰받은 물량을 소속 중소기업에 그 조합 지분에 따라 배분하며 이로 인해 일부 중소기업의 외형상 매출액이 감소한 것을 보상하기 위하여 대기업 물량 중 100억 원 상당의 물량을 중소기업에 주문자위탁생산 방식으로 재배분해 주기로 하는 것이다.

다) 원고 등은 2006년 합의에 따라 한전이 2006. 12. 실시한 지하전력선, 전봇대용 공중전력선 등의 전력선 구매입찰에서 투찰 시나리오에 따라 투찰하고, 전선조합은 낙찰받은 물량을 소속 중소기업에 그 조합 지분 등에 따라 배분하였으며, 대기업에 속한 원고, 대한전선, 엘에스는 중소기업 매출액의 외형상 감소를 보상하기 위하여 2007. 1. 19.부터 2007. 12. 4.까지 낙찰받은 물량 중 일부를 중소기업에 재배분하였다.

라) 전선조합은 2006년 합의에 따라 나경동 연선의 2006년도 공급분에 관하여 2007. 3. 15.부터 2007. 6. 22.까지 실시된 입찰에서 그 낙찰가격을 인상하기 위하여 들러리 역할을 한 원고 및 일진홀딩스와 함께 8회 유찰시킨 후, 2007. 7. 11.경 예정가격 대비 낙찰률 99.7%로 낙찰받아 계약기간을 2007. 7. 12.부터 2008. 7. 11.까지로 하는 물품공급계약을 체결하고, 낙찰받은 물량을 2008. 7. 11.까지 넥상스대영과 한미전선, 경안전선, 아이티씨, 디케이씨, 두원전선에 배분하였다. 또한 전선조합은 2006년 합의에 따라 600V 절연전선의 2006년도 공급분에 관하여 2007. 7. 20.부터 2007. 9. 5.까지 실시된 입찰에서 그 낙찰가격을 인상하기 위하여 들러리 역할을 한 원고 및 제이에스전선과 함께 12회 유찰시킨 후, 2007. 9. 12. 예정가격 대비 평균 낙찰률 99.6%로 낙찰받아 계약기간을 2007. 9. 12.부터 2008. 9. 11.까지로 하는 물품공급계약을 체결하고, 낙찰받은 물량을 2008. 9. 11.까지 넥상스대영, 서일전선, 삼원전선, 세화전선, 대륭전선, 한미전선, 이엠지전선, 경안전선, 아이티씨, 화성전선, 디케이씨, 두원전선, 금화전선에 배분하였다.

마) 한편 중소기업인 넥상스코리아, 대원전선, 극동전선, 서울전선, 고려전선, 대신전선, 한국전선, 한신전선, 대륙전선, 대한엠앤씨, 케이티씨, 천일씨아이엘(이하 '넥상스코리아 등 12개 중소기업'이라 한다) 등이 2007. 11. 28. 전선조합 회의실에서 앞으로 2007. 11. 28부터 같은 달 29.까지 실시 예정인 2007년도 전력선 구매입찰에서는 종전과 같은 합의에 따르지 않겠다고 밝히자 전선조합의 B이 위 입찰에서는 경쟁으로 간다고 선언하고 대기업인 원고에 그 취지를 통보하였고, 실제로 위 입찰에서 넥상스코리아 등 12개 중소기업과 대기업 5사 등 사이에 경쟁 입찰이 이루어졌다.

3) 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살핀다.

가) 먼저 원고의 주장과 같이 중소기업 간 경쟁품목을 제외한 나머지 품목에 관한 공동행위만을 기준으로 부당 공동행위 종기를 판단하는 것이 타당한지 여부에 관하여 본다. 원고 등은 대기업과 중소기업 간에 물량배분 합의를 함에 있어 중소기업 간 경쟁품목 물량도 포함시켜 왔다. 중소기업 간 경쟁품목은 제조사만 입찰에 참여할 수 있어 당초 수주예정사로 합의한 전선조합의 낙찰이 곤란하게 되자 수차례 유찰을 통해 일반경쟁품목으로 전환시킨 다음 나경동 연선 및 나연동 연선은 대기업군에 속한 원고와 일진전기가 들러리로, 600V 절연전선은 대기업군에 속한 원고와 제이에스전선이 들러리로 하여 입찰에 참여하였고 그 결과 당초 합의한 대로 수주예정사인 전선조합이 낙찰을 받아 조합지분에 따라 재배분을 실시하였다. 이러한 사정 등을 고려하면 위 품목들이 대기업인 원고가 입찰에 참여할 수 없는 중소기업 간 경쟁품목이므로 이 사건 공동행위의 대상이 되지 않는다고 보기는 어렵다. 이에 의하면 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

나) 부당 공동행위 종기와 관련된 원고의 나머지 주장에 관하여 본다. 이 사건 공동행위와 같이 입찰방식의 물품거래에서 낙찰가격과 거래물량의 제한에 관하여 한 합의는 당사자들이 그 실행으로 입찰절차를 거쳐 물품공급계약을 체결함으로써 그 거래에서 경쟁제한 효과를 확정적으로 발생시키고, 전선조합과 같이 물품공급계약을 체결한 당사자가 소속 중소기업에 낙찰받은 물량을 배분하는 행위는 그 결과물을 내부적으로 나누는 것에 불과하다. 이 사건 공동행위12)는 한전이 매년 실시한 각종 전력선 구매입찰에 관한 각 합의이고, 이러한 각 합의는 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 그것이 단절됨이 없이 계속 실행되어 온 것일 뿐 아니라, 원고 등 공동행위자들 사이에 매년 입찰담합을 시행하겠다는 암묵적 합의가 존재하는 것으로 볼 수 있어 전체적으로 하나의 부당한 공동행위를 구성한다고 할 것인데, 넥상스코리아 등 12개 중소기업이 2007. 11. 28. 2007년에 실시되는 전력선 구매입찰에서 공동행위의 중단을 선언하고 이후 경쟁입찰로 나아감으로써 그 동안 계속적으로 지속되어 오던 하나의 공동행위가 전체적으로 중단되었다고 평가할 수 있다. 이에 의하면 이 사건 공동행위는 늦어도 2006년 합의에 따른 입찰계약이 최종 마무리된 시점으로 볼 수 있는 600V 절연전선의 2006년도 공급분에 관한 입찰계약 체결일인 2007. 9. 12. 또는 넥상스코리아 등 12개 중소기업이 2007년 전력선 구매입찰에서 공동행위의 중단을 선언하고 원고에 그 취지를 통보한 후 경쟁입찰로 나아간 2007. 11. 28.에 종료되었다고 봄이 상당하다.

다) 따라서 이 사건 공동행위에 대하여는 2007. 12. 31. 피고 고시 제2007-15호로 개정되기 전의 과징금 고시가 정하고 있는 상한 5%의 기본과징금 부과기준율을 적용하여야 한다. 그럼에도 피고가 전선조합이 2006년 합의에 따라 소속 중소기업에 대한 낙찰 물량의 배분을 마친 2008. 9. 11. 비로소 이 사건 공동행위가 종료되었다고 보고 원고에 대하여 2007. 12. 31. 개정된 과징금 고시에서 따라 7%의 부과기준율을 적용하여 이 사건 과징금납부명령을 한 것은 위법하다고 할 것이고, 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유가 있다.

4. 결론

이 사건 처분 중 과징금납부명령은 위법하므로 이를 취소한다. 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.13)

판사 윤정근

판사 이인석

2) '대한전선 주식회사'를 이와 같이 줄여 쓰며, 편의상 다른 회사의 명칭에서도 '주식회사' 표시를 생략한다.

3) 당시 과징금의 부과와 관련하여 관련 행위가 2005. 4. 1. 이전의 행위로서 2005. 4. 1. 이전에 종료되었거나 2005. 4. 1. 이후에도 그 상태가 지속되는 경우에는 위 시행령 부칙 제4항에 따라 본 감면 내용이 적용되지 않으며, 그러한 경우 감면 여부 및 정도는 원고가 제출한 증거 내용 등을 감안하여 피고 심의를 통하여 결정된다는 취지를 부기하였다(을 제5호증의 2 참조).

4) 원고를 포함하여 제1의 가.항에 기재된 34개사와 전선조합을 통틀어 이와 같이 표시한다.

5) 다만 2012. 3. 28. 피고 고시 제2012-6호로 개정된 내용 중 원고에게 불리하지 아니한 사항을 적용하였다.

6) 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정한 기본과징금에 대하여 위반사업자의 행위 요소에 의한 조정을 거쳐 산정한 과징금을 말한다. 원고의 경우 행위 요소에 의한 조정이 없었으므로 기본과징금이 곧 의무적 조정과징금이 된다.

7) 이에 따르면 1998년 합의에 대하여는 5년의 처분시효가 이미 경과하였다고 보아야 한다.

8) 원고도 지위확인을 받은 대상 공동행위의 범위에 관하여 이의를 제기한 사실이 없다.

9) 피고는 엘에스에 관하여도 2011. 4. 지위확인 취소처분을 하였는데, 서울고등법원은 엘에스의 위 처분에 대한 취소 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 그대로 확정되었다(서울고등법원 2011누17891호).

10) 기록에 의하면 원고가 자진신고 이후의 담합행위 실행 또는 입찰담합의 축소를 위한 대책회의의 진행 경과 등에 관하여 피고에게 알리거나 관련 자료를 제출한 정황이 나타나지 않는다. 엘에스의 직원과 피고 담당자가 연락을 하고 있던 상황이라고 하더라도 그러한 사정만으로 원고의 협조 의무가 면제되는 것은 아니다.

11) 감면고시 제13조 제3항, 제21조 제2항에 따르면 지위확인이 취소된 경우라고 하더라도 공동행위에 참여한 혐의로 피고 조사를 받는 사업자가 조사에 협력한 경우에는 15% 범위 내에서 과징금을 감경할 수 있다고 규정하고 있다.

12) 앞서 살핀 바와 같이 원고 등이 2000년부터 2006년까지 합의한 공동행위 부분을 말한다.

13) 앞서 살핀 바와 같이 시정명령의 경우 위반행위가 1998년 합의를 제외한 2000년 이후의 합의 부분에 한하여 존재하다고 하겠으나, 위 위반행위만으로도 시정명령의 적법성은 인정된다고 볼 것이다.

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