처분청은 청구인이 2004년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 외 3필지의 토지 62,088.6㎡ 중 8m 관통도로(1,933.4㎡), 1차선확보도로(856㎡), 시내버스 승하차장 등(785.1㎡)을 합한 3,574.5㎡는 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제1호에서 규정하고 있는 도로로 보아 비과세대상토지로 하고 잔여 58,514.1㎡ 중 여객자동차 터미널에 직접 사용하는 부속 토지는 박차장으로 인가받은 15,291.5㎡와 박차장 면적을 제외한 43,222.6㎡를 건축물의 부속토지로 보고 여객터미널과 여객터미널 이외의 건축물(백화점, 호텔 등)로 안분한 5,677.87㎡를 합한 20,969.37㎡는 여객터미널용 부속 토지로 보아 별도합산 과세대상 토지 중 구 서울특별시 서초구세 조례 제9조의 규정에 의하여 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하고 잔여 37,544.73㎡는 여객터미널 이외의 건축물(169,348.66㎡)의 부속토지로 보아 구 지방세법(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15제3항의 규정에 의한 별도합산과세대상으로 하여 산출한 2004년도 정기분 종합토지세 3,090,162,510원, 도시계획세 422,631,740원, 지방교육세 618,032,500원, 농어촌특별세 462,526,010원, 합계 4,593,352,760원을 2004.10.10. 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 여객자동차 터미널 사업 등을 목적사업으로 하는 법인으로서 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지외 3필지의 토지 62,088.6㎡ 중 3,574.5㎡는 8m 관통도로 등으로 15,291.5㎡는 박차장으로 인가를 받아 여객주차장으로 사용하고 잔여 43,222.6㎡ 상에 운수시설 및 비운수시설 건축물 194,959.21㎡를 신축하여 각각의 용도에 따라 사용하고 있으나 처분청의 2004년도 종합토지세 등을 부과 고지하면서 산출한 운수시설 및 비운수시설 건축물의 부속토지 산정이 부당하다고 주장하면서 그 이유로

첫째, 터미널 입구 8차선도로(40m)와 연접된 공공용 도로로 이용되고 있는 면적 5,096.54㎡는 당초 서울특별시가 신반포로 전체를 보도 없이 차도로 조성함에 따라 청구인 소유 토지를 보도로 조성하여 일반인들이 통행하는 공공용 보도로 이용되고 있으므로 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의7제1호에서 규정하고 있는 사도에 해당되기 때문에 종합토지세 등이 비과세되어야 하고

둘째, 여객자동차터미널 구조 및 설비기준에 관한 규칙 제8조의7 별표의 규정에 의하여 설치하도록 규정하고 있는 박차장 내의 세차장 건축물의 바닥 면적 265.74㎡와 고속버스 안전예방을 위하여 설치한 전용 정비소 건축물 바닥면적 927.07㎡ 및 전용 주유소 건축물 바닥면적 210.69㎡와 고속버스 이용 승객들의 눈, 비, 바람을 피하기 위하여 승하차 대기장 케노피 끝에서 1m 연결한 처마 밑바닥 면적 1,717.78㎡는 여객자동차터미널영업에 직접 사용하는 건축물의 부속토지에 해당하므로 서울특별시 서초구세 조례 제9조의 규정에 의하여 종합토지세과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 하며

셋째, 박차장 내에 철골조로 신축한 주차장 건축물(3층)은 터미널 이용승객의 환영, 환송을 위하여 설치한 편의 시설이므로 동 건축물의 바닥면적 2,600㎡에 대한 종합토지세 역시 서울특별시 서초구세 조례 제9조의 규정에 의하여 종합토지세과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 하고

넷째, 여객자동차터미널 구조 및 설비기준에 관한 규칙 제9조의7「별첨」의 규정에 의하여 설치한 승하차 대합실용 건축물은 고속버스 이용객들을 위한 전용 운수시설이므로 동 건축물 바닥면적의 토지 16,191.68㎡ 중 7,805.22㎡ 역시 서울특별시 서초구세 조례 제9조의 규정에 의하여 종합토지세 과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 하며,

다섯째, 청구인 소유 이 사건 토지 62,088.6㎡ 중 58,432㎡는 2003년도 개별 공시지가가 1㎡당 9,330,000원, 토지 859㎡는 1㎡ 당 9,270,000원으로 너무 높게 결정되어 있어 개별공시지가에 대한 이의신청을 제기하여 2004년도 개별공시지가가 1㎡ 당 7,800,000원으로 변경 결정 고시되어 2004.1.1.부터 시행되고 있으므로 2004년도 종합토지세 과세표준액은 2003년도 개별공시지가로 산정할 것이 아니라 2004년도 개별공시지가로 산정되어야 한다고 주장하면서 이 사건 종합토지세 등의 경정을 구하였다.

3. 우리부의 판단

이 사건 심사청구는 여객자동차터미널에 직접 사용하는 토지면적 산정에 대한 다툼이라 하겠다.

먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 구 지방세법(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15제1항에서 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리합산과세표준으로 구분한다라고 규정하고 같은조 제3항에서 별도합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물이 부속토지 가액을 합산한 금액으로 한다라고 규정하고 있으며 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의14제3항제1호에서 여객자동차운수사업법의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차 터미널용 토지는 건축물의 부속토지로 본다라고 규정하고 구 지방세법 제234조의12제6호에서 대통령령으로 정하는 도로, 하천, 제방, 구거, 유지, 사적지 및 묘지는 종합토지세를 부과하지 아니한다라고 규정하고, 구 같은법시행령 제194조의7제1호에서 도로라 함은 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도, 다만, 건축법 제36조제1항의 규정에 의한 건축선 또는 인접대지 경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지를 제외한다고 규정하고 있으며 서울특별시 서초구세 조례 제9조에서 여객자동차운수사업법에 의하여 사업면허를 받은 자가 과세기준일 현재 여객자동차터미널에 직접 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다라고 규정하고 있다.

다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 청구인은 2004년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지외 3필지의 토지 62,088.06㎡ 중 8m 관통도로 및 1차선 확보도로와 시내버스 승하차장 등으로 제공된 3,574.5㎡를 제외한 58,514.1㎡ 중 여객자동차 터미널이 박차장으로 인가를 받은 15,291.5㎡를 제외한 43,222.6㎡ 상에 운수·판매·숙박시설용 건축물 266,046.87㎡를 신축하여 여객자동차 터미널업 등을 운영하고 있으므로 처분청에서는 2004년도 종합토지세를 부과하면서 청구인 소유토지 62,088.06㎡ 중 8m 관통도로 및 시내버스 승하차 등에 제공된 3,574.5㎡는 비과세하고 잔여토지 58,514.1㎡ 중 박차장으로 인가받은 15,291.5㎡를 제외한 43,222.6㎡를 건축물 194,959.21㎡(건축물 전체면적 266,046.87㎡ 중 공용면적 71,087.66㎡를 제외한 면적)의 부속토지로 보고 여객터미널용 건축물 면적(25,610.55㎡)과 여객터미널 이외의 건축물 면적(194,959.21㎡)으로 안분한 면적 5,677.87㎡를 합한 20,969.37㎡는 여객터미널용 토지로 보아 구 서울특별시 서초구세 감면조례 제9조의 규정에 의하여 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하고 잔여 37,544.73㎡는 여객터미널 이외의 건축물의 부속토지로 보아 구 지방세법 제234조의15제3항의규정에 의한 별도합산 과세대상으로 하여 산출한 이사건 종합토지세 등을 2004.10.10. 부과 고지한 사실은 제출된 관계증빙자료에서 알 수 있다.

그런데 청구인은 이 사건 종합토지세 등의 경정을 구하면서

첫째, 터미널 입구 8차선도로(40m)와 연접된 공공용 도로로 이용되고 있는 토지 5,096.54㎡는 서울특별시가 신반포 전체를 보도없이 차도로 조성함에 따라 청구인 소유 토지를 보도로 조성하여 공공용으로 이용되고 있으므로 동 토지는 종합토지세가 비과세되어야 한다는 주장에 대하여 본다.

구 지방세법 제234조의12제6호 및 구 같은법시행령 제194조의7제1호에서 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 종합토지세를 비과세하도록 규정하고 있으므로 동 규정에서의 “일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”라 함은 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고 실제로도 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 이러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것인바(대법원 선고 2002두2871 2005.3.15.) 청구인의 경우 1994.8.19. 서울특별시의 교통영향평가 심의결과통보(교기91116-1344)에서 공개공지면적 4,281.74㎡를 확보토록 되어 있고 2000.5.29. 보도 개설 후 장애인선행블록을 설치토록 통보(교기91116-1276)한 것으로 미루어보면 기존의 서울특별시 소유의 보도가 차도로 편입됨으로써 청구인 소유 토지가 불특정 다수의 일반인이 자유로운 통행에 이용되고 있는 사도에 공여되고 있는 것으로 판단되나 청구인이 사도로 이용되고 있다고 주장하는 5,096.54㎡는 객관적으로 입증할 수 있는 면적이 라고는 볼 수 없으므로 공인된 기관에서 실제 이용현황을 측량한 후 사도로 이용되고 있는 토지면적은 구 지방세법 제234조의12제6호 및 구 같은법시행령 제194조의7제1호의 규정에 의하여 종합토지세는 비과세되어야 할 것이다.

둘째, 박차장 내의 세차장 건축물의 바닥면적 265.74㎡, 정비고 건축물의 바닥면적 927.07㎡, 주유소 건축물의 바닥면적 210.69㎡와 승하차 대기장 케노피 끝에서 1m를 연결한 처마 밑 바닥면적 1,717.78㎡는 공용으로 이용되는 부속토지가 아니라 여객터미널 전용 시설물의 부속토지라는 주장에 대하여 본다.

여객자동차 터미널 구조 및 설비기준에 관한 규칙 제8조의7 별표에서 1일 이용인원수에 따라 간이 세차장을 최저 20㎡에서 719㎡까지 설치토록 규정되어 있어 동 규정에 의하여 간이세차장을 설치한 것으로 보여지고 정비고와 주유소는 여객자동차터미널 담장 내에 위치하고 있어 불특정다수인이 이용하는 것이라고는 볼 수 없고 터미널 내에 주정차하는 고속버스가 전용으로 이용하고 있는 것으로 보여지며 승하차 대기장 케노피 끝에서 1m를 연결한 처마의 바닥면적 1,717.78㎡는 고속버스 이용승객들의 눈, 비, 바람 등을 피하기 위하여 설치한 것으로 보여지므로 이 또한 여객자동차터미널에 직접 사용하는 부속토지에 해당되는 것으로 판단되지만, 간이세차장, 주유소, 정비고 건축물의 바닥면적과 케노피 끝에서 1m를 연결한 처마 밑 바닥면적 모두 박차장으로 인가를 받은 토지 상에 존치하고 있으므로 공인된 기관의 측량에 의하여 인가를 받은 박차장 면적 이외에 위치하고 있으면 여객자동차 터미널 전용 시설물의 부속토지로 보아야 한다.

셋째, 철골조로 신축한 주차장(3층)은 터미널 이용승객을 위하여 설치한 편의시설이라는 주장에 대하여 본다.

주차장은 도시계획시설기준에 관한 규칙 제21조제2항의 부대시설에 명시되어 있지 아니하나 터미널의 기능발휘, 여객의 편의증진 등의 목적에 이용되면 유료주차장도 부대시설 및 편익시설로 볼 수 있다고 통보(전 교통부 장관 지교 91120-535 1994.10.12.)하고 있으나 청구인이 설치하여 사용하고 있는 주차장은 터미널 이용승객뿐만 아니라 불특정 다수인이 이용하고 있고 그 이용자로부터 주차료를 징수하고 있으므로 동 주차장은 여객터미널의 전용시설이라고는 볼 수 없으므로 전체 건축물 연면적 중 여객터미널용 건축물과 비여객터미널 건축물의 면적안분비례에 따라 산출한 면적만이 여객터미널용 부속토지로 보아야 할 것이다.

넷째, 여객자동차 터미널 구조 및 설비기준에 관한 규칙 제8조의7「별첨」의 규정에 의하여 설치한 승하차 대합실용 건축물은 고속버스 이용객들을 위한 전용운수시설이므로 동 건축물 바닥면적의 토지 16,191.68㎡ 중 공용으로 이용되고 있는 면적을 제외한 7,805.22㎡는 여객자동차 터미널에 직접 사용하는 대합실의 부속토지라는 주장에 대하여 본다.

여객자동차 터미널 구조 및 설비 기준에 관한 규칙 제8조의7「별첨」에서 1일 이용 인원수에 따라 최저 95㎡에서 3,440㎡ 이상 설치하도록 규정하고 있으므로 동 규정에 의하여 승하차 대합실용 건축물을 신축한 것으로 보여 지고 그 이용 현황도 대합실내에 의자 등을 설치하여 승객 편의를 제공하고 있을 뿐만 아니라 대합실은 승차장 14개소, 하차장 5개소의 출입구와 연결되어 설치되어 있으므로 이는 여객자동차터미널의 전용시설이라고 판단되나 청구인이 주장하는 면적은 객관성이 없으므로 처분청에서 대합실 전용으로 이용되고 있는 건축물의 바닥면적을 실측하여 그 면적은 여객자동차 터미널에 직접 사용하고 있는 토지로 보아야 할 것이다.

마지막으로 청구인 소유 이 사건 토지 62,088.6㎡ 중 58,432㎡의 2003년도 개별공시지가가 1㎡ 당 9,330,000원으로, 토지 859㎡는 1㎡ 당 9,270,000원으로 너무 높게 결정됨에 따라 개별공시지가에 대한 이의신청을 제기하여 2004년도 개별공시지가가 1㎡ 당 7,800,000원으로 변경 결정되어 2004.1.1.부터 시행되고 있으므로 2004년도 종합토지세 과세표준액은 2003년도 개별공시지가로 산정할 것이 아니라 2004년도 개별공시지가로 산정되어야 한다는 주장에 대하여 본다.

구 지방세법 제234조의15제5항에서 토지의 가액은 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 개별공시지가에 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체의 장이 결정 고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다고 규정하고 있고, 구 지방세법시행령 제194조의16제2항에서 지방세법 제234조의15제5항의 규정에 의한 개별공시지가는 과세기준일 현재의 개별공시지가로 하되, 과세기준일 현재 당해연도에 적용할 개별 공시지가가 결정 고시되지 아니한 때에는 직전연도에 적용되던 개별공시지가로 한다고 규정하고 있으므로 청구인의 경우 2004년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 2004년도 개별공시지가가 결정 고시되어 있지 아니함으로서 직전연도인 2003년도 개별공시지가를 적용하여 종합토지세 과세표준액을 산출한 것이므로 비록 2004년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 이후 개별공시지가가 경정결정 되었다고 하더라도 이미 과세요건 성립 당시의 개별공시지가를 적용하여 산출한 종합토지세 과세표준액에는 영향을 미칠 수 없다고 판단되므로 처분청에서 2003년도 개별공시지가를 적용하여 산출한 이 사건 종합토지세 과세표준액은 아무런 잘못이 없다고 판단된다.

따라서 청구인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문[별첨]과 같이 결정한다.

2005. 8. 29.

행 정 자 치 부 장 관

[별첨 : 주문] 청구인 주장에 대한 지방세 심의위원회 결정 내용