[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 김○룡 외 8인
청구인들 대리인 법무법인 시민종합법률사무소
담당변호사 윤종현 외 4인
청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 정○희, 김○자를 제외한 나머지 청구인들은 모두 공직선거및선거부정방지법(1996. 2. 6. 법률 제5149호로 개정된 것) [별표1]의 국회의원지역선거구구역표상의 인천 계양구ㆍ강화군갑선거구에
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각 주소를 두고, 청구인 정○희, 김○자는 위 국회의원지역선거구구역표상의 인천 계양구ㆍ강화군을선거구에 각 주소를 두고 위 각 국회의원선거에서 선거권을 행사하려고 한 자들이고, 청구인 김○룡은 계양구ㆍ강화군갑선거구에서 입후보하고자 하는 자이다.
청구인들은 위 국회의원지역선거구구역표 중 인천 계양구ㆍ강화군을선거구란(이하 ‘이 사건 선거구란’라 한다)에 자신들의 거주지인 인천 계양구와, 지리적으로 분리된 강화군이 하나의 선거구로 규정됨으로써 투표가치의 실질적 평등이 침해되었고 이로써 자신의 정당한 선거권이 침해되었다고 주장하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(1996. 2. 6. 법률 제5149호 개정) [별표1]의 국회의원지역선거구구역표 중 인천 계양구ㆍ강화군을선거구란의 위헌여부이다.
2. 청구인의 주장 요지
가. 청구인 김○룡의 주장요지
청구인 김○룡은 자신은 계양구ㆍ강화군갑선거구에서 입후보하고자 하는데, 위 선거구획정으로 말미암아 인천광역시 계양구 중 유독 계양1동만이 약 30㎞의 거리를 건너뛰어 종전(1996. 2. 6. 개정전)의 강화군 선거구에 해당하는 “계양구ㆍ강화군을선거구”에 편입되게 되어, 당선되더라도 계양구 주민 중 유독 계양1동 주민들로부터 국회의원의 정당한 국민대표권을 침해당하게 되며, 국회의원의 지역대표성에 있어서 다른 국회의원에 비하여 불합리한 차별을 당함으로써 개인적인 평등권을 침해당하게 된다.
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나. 청구인 김○룡을 제외한 나머지 청구인들의 주장요지
이 사건 선거구란은 기본권 제한의 헌법상의 원칙에 위반하여 이루어진 과잉입법이다. 즉, 선거구 획정은 사회적, 지리적, 역사적, 경제적, 행정적 연관을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 하여야 함에도 불구하고, 계양1동과 강화군은 인천광역시 서구, 김포군 등을 사이에 두고 지리적으로 완전히 분리되어 있는 지역일 뿐만 아니라, 생활양식에 있어서도 전혀 다르고 상호간에 교류나 공통점이 전혀 없는 지역이다. 따라서 청구인들은 자기 지역의 문제에 대하여 집단적인 의사결정을 할 수 없어 행복추구권 및 평등권을 침해당하게 됨은 물론 헌법이 보장하는 선거권도 침해당하게 된다.
3. 판 단
가. 선거제도에 관한 입법형성권
오늘날의 정치는 의회제도를 통한 대의제민주주의를 그 근간으로 하고 대의정치의 성공여부는 국민들의 의사가 얼마나 정확히 그리고 효과적으로 정치의사결정에 반영되는지 여부에 달려 있다. 따라서 선거제도는 민주주의 및 국민의 정치적 생존권에 직결되는 문제로서 자유민주주의의 기본질서 및 법치주의를 구현하는 근본이 되므로, 선거제도의 주요 내용을 이루는 선거구와 그 실현을 위한 선거구 획정은 선거 결과가 가능한 한 국민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 한다. 헌법은 국민의 의사가 국정에 공정하게 반영될 수 있도록 제41조 제1항에서 “국회는 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다”고 규정함으로써 국회의원의 선거에 있어서 ‘평등선거의 원칙’
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을 선언하고 있다.
평등선거의 원칙은 헌법 제11조 제1항 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 1인 1표 원칙(one man, one vote)과 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등 판례집 7-2, 760, 771), 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정(否定)을 의미하기도 한다.
한편, 각국의 선거제도를 살펴보면, 각국의 선거제도가 시대에 따른 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 역사적ㆍ사회적ㆍ정치적 상황 등이 고려되어 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되고 있고, 거기에 논리필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것이 아님을 알 수 있다. 그리고 그와 같이 결정된 선거제도의 구조와 투표가치는 밀접하게 연관되어 있는 것이어서 선거제도의 구조가 어떠하냐에 따라 선거결과에 미치는 투표의 영향력에 어느 정도의 차이가 생기는 것은 불가피한 것이고, 투표가치의 평등이 모든 투표가 선거결과에 미치는 영향력에 있어 숫자적으로 완전히 동일할 것까지 요구하는 것이라고 볼 것은 아니다. 우리 헌법도 제41조 제3항에서 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다”고 규정하여 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적 결정을 국회의 재량에 맡기고 있다. 따라서 국회는 선거구를 획정함에 있어서 1인 1표와 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간
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의 인구의 균형뿐만 아니라, 우리 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적ㆍ기술적 요소를 고려하여야 하되 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다고 하겠다.
우리 나라의 경우 하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로 규정되어 있으므로(공직선거및선거부정방지법 제21조 제2항), 개개 선거구에서 많은 사표가 발생하는 것은 당연한 현상이고, 경쟁이 치열한 선거구에서 더 많은 수의 사표가 발생되는 것은 피할 수 없는 현상이다. 또한 행정구역 자체가 인구의 수에 있어서 공평하게 분포되어 있는 것도 아니고, 일정한 행정구역에는 일정한 정당을 선호하는 사람들이 집중되어 거주하는 경우도 있을 수 있다. 그러나 투표수비율과 의원당선자의 비율이 비례하지 아니한다는 이유만으로 사표가 된 투표를 한 선거권자가 법적으로 차별받았다거나, 일정한 선거구에서 특정지역의 선거인들이 지지하는 후보가 당선되지 않았다는 사실만으로 바로 선거구 획정이
차별적인 것이라고 할 수는 없다. 국회가 형성한 선거구획정은 그것이 자의적이어서 합리성을 결여하고 있음이 명백한 경우가 아닌 한, 헌법에 위반된다고 볼 수는 없기 때문이다.
다만, 예컨대 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구 획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우에는 그 선거구획정은 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다
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고 할 것이다. 헌법재판소는 1995. 12. 27. 95헌마224 등 판결에서 “선거구의 획정은 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하다”(판례집 7-2, 760, 788)라고 하고, 인접지역이 아닌 지역을 1개의 선거구로 구성하는 경우는 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로서 헌법에 위반된다고 판시한바 있다.
나. 이 사건 선거구란의 합헌성
(1) 기록에 의하면, 이 사건 선거구란은 인천 계양구 계양1동과 강화군 일원을 그 선거구역으로 하고 있는데, 인천 계양구는 도시지역이고 강화군은 농촌지역이며, 인천 계양구와 강화군은 인천 서구 및 경기도 김포군을 사이에 둠으로써 상호 접경지역이 전혀 없이 약 30킬로미터의 거리로 완전히 분리되어 있고, 1995. 6. 30. 현재 강화군의 인구수는 70,472명, 인천 계양구의 인구수는 261,536명, 그 중 계양1동의 인구수는 12,401명이며, 강화군과 인접한 도서지역인 옹진군의 인구수는 13,608명, 강화군과 계양구 보다는 인접한 인천 서구의 인구수는 299,496명(1996. 3. 20. 현재)인 사실이 인정된다. 따라서 이 사건 선거구란은 사회적ㆍ행정적 연관성이 박약할 뿐만 아니라 그 생활권이 상이하고 지리적으로도 상호 30킬로미터나 떨어져 있으며 인구수의 차이가 6：1에 이르는 인천 계양구 계양1동과 강화군을 하나의 선거구로 확정한 것은 곧 인천 계양구 계양1동에 거주하는 선거인들로 하여금 지역적 연관성이 전혀 없는 타지역구에 일방적으로 편입되도록 하여 이들의 정치적 의사가 선거에서 반영될 기회를 심각하게 훼손하고 있다는 점을 인
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정하는데 어려움이 없다. 실제로 강화군은 지리적ㆍ행정적 입지조건이 유사한 옹진군과 통합하여 1개의 선거구를 구성하거나, 지리적으로 계양구 보다는 인접한 인천 서구의 일부 동(洞)과 통합하여 1개의 선거구를 구성하는 것이 더 합리적이었다는 점은 쉽게 인정할 수 있다. 따라서 종전 헌법재판소의 위 결정에 따르면, 이 사건 선거구란은 특별한 사정이 없는
한 입법재량의 범위를 일탈한 것으로서 위헌적 요소를 지닌 선거구획정으로 보아야 할 것이다.
(2) 그러나 한편, 기록에 의하면, 이 사건 선거구란의 입법배경은 헌법재판소가 구 공직선거및선거부정방지법(1995. 8. 4. 법률 제4957호로 개정되어 1996. 2. 6. 법률 제5149호로 개정되기 전의 것) 제25조 제2항에 의한 [별표1] 국회의원지역선거구구역표에 대하여 위헌결정(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등, 판례집 7-2, 760)을 선고하자 국회의원지역선거구구역표를 인구비례에 따라 합리적으로 조정할 수 밖에 없었던데 있었고, 국회는 헌법재판소의 위 결정의 판시 내용에 따라 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율이 4：1을 초과하지 아니하는 범위 내에서 선거구를 조정하기 위해서 최대인구 선거구의 인구수를 30만명 이내로, 최소인구 선거구의 인구수를 7만 5천명 이상으로 획정할 헌법적 의무를 부담하고 있었으며, 시간적으로는 헌법재판소의 위 위헌결정 이후 4개월 이내인 1996. 4. 11. 국회의원선거가 바로 실시되어야 하는 점을 고려하여 가능한 한 기존의 선거구를 변경하지 아니하는 방법으로 선거구를 조정할 수 밖에 없었던 입법적 상황에 놓여 있었음이 인정된다. 공직선거및선거부정방지법 부칙 제2조는 “1996. 4. 11.에 실시하는 국회의원선거(보궐선거 등을 포함한다)에 있어서는 제25조(국회의원지역구의
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획정) 제1항 후단의 규정에 불구하고 인구편차를 줄이기 위하여 부산광역시해운대구일부를 분할하여 해운대구기장군을국회의원지역구에, 부산광역시북구일부를 분할하여 북구강서구을국회의원지역구에, 인천광역시계양구일부를 분할하여 계양구강화군을국회의원지역구에, 전라남도목포시일부를 분할하여 목포시신안군을국회의원지역구에 속하게 할 수 있다”라고 규정함으로써 이러한 사정을 엿볼 수 있게 하는 한편, 이 사건 선구구란의 획정은 확정적인 것이 아니라 오로지 1996. 4. 11. 실시하게 될 국회의원선거의 관리를 위하여 한시적으로 행해진 것임을 명문으로 밝히고 있다.
위에서 본 사정을 고려해 보면, 이 사건 선거구란은 인구 70,472명의 강화군만으로는 독자적인 선거구를 구성할 수 없음이 명백하나, 기존의 선거구를 크게 변경하지 아니하는 방법으로 선거구를 조정하기 위해서는 강화군을 중심으로 하는 선거구를 독립된 선거구로 남겨두는 것이 바람직하다는 입법적 판단 아래, 인천 계양구 계양1동을 종전 강화군 선거구에 포함시키는 방식으로 선거구를 획정한 것으로 보인다.
(3) 그렇다면, 이 사건 선거구란이 최선의 선거구획정이 아니어서 비록 그 불합리성이 인정된다고 하더라도, 이 사건 선거구란은 위에서 본 입법경위등에 비추어 보면, 인천 계양구 계양1동의 주민에 대한 차별적 의도를 가지고 자의적으로 입법화 한 것으로 볼 수는 없다 할 것이므로 입법적 한계를 일탈한 자의적인 것이어서 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 따라서 청구인들의 이 사건 청구는 그 이유가 없다.
다. 공직선거및선거부정방지법 제25조에 위반된다는 주장에 대한
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판단
끝으로 청구인들은 이 사건 선거구란이 ‘국회의원 지역선거구는 시ㆍ도의 관할 구역 안에서 인구, 행정구역, 지세, 교통 기타조건을 고려하여 이를 확정하되 시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원 지역구에 속하게 하지 못한다’고 규정하고 있는 공직선거및선거부정방지법 제25조에 위반되어 결과적으로 헌법에 위반된다고 주장한다.
어떤 법률조항의 내용이 다른 법률조항의 내용과 서로 충돌된다 하여 원칙적으로 이들 법률조항이 헌법에 위반된다거나 하는 등, 헌법문제가 발생되는 것은 아니다. 다만, 이들 법률조항들을 어떻게 조화롭게 해석할 것인가의 법률해석 문제가 생길 뿐이다. 따라서, 이 사건 선거구란은 공직선거및선거부정방지법상의 별지로서 법률의 효력을 가지고 있음은 분명하므로, 이 사건 선거구란이 공직선거및선거부정방지법 제25조와의 관계에서 서로 충돌된다고 하더라도 이는 일정한 법률조항의 내용이 다른 법률조항 보다 어느 조항이 우선 적용되느냐의 문제가 생길 뿐이다. 따라서 이 사건 선거구란은 다른 법률조항과 서로 충돌된다는 이유만으로 헌법에 위반되는 것은 아니다.
4. 결 론
이상과 같은 이유로 이 사건 선거구란은 청구인들의 선거권, 평등권을 침해한다거나 기타 사유로 헌법에 위반된다고 할 수 없으므로 청구인의 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
이 결정에는 재판관 신창언, 재판관 이영모, 재판관 한대현의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관들의 의견일치에 따른 것이다.
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5. 재판관 신창언, 재판관 이영모, 재판관 한대현의 반대의견
가. 선거구를 획정함에 있어서는 투표가치의 평등이 확보될 수 있게 선거구간 인구의 균형이 잡혀야 할 뿐 아니라, 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성 및 생활권등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 하나의 선거구를 구성하도록 하여야 한다. 이것이 선거구획정에 관한 입법자의 재량권의 한계이고(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224 등, 판례집 7-2, 760), 그러한 까닭에 공직선거및선거부정방지법 제25조 제1항도 국회의원지역선거구는 시ㆍ도의 관할구역안에서 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통기타 조건을 고려하여 이를 획정하되 구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역선거구에 속하게 하지
못하도록 규정하고 있는 것이다.
나. 이 사건에서 문제가 된 인천광역시의 계양구ㆍ강화군 을선거구는 계양구 계양1동과 강화군 일원을 그 선거구역으로 하고 있는데(계양구ㆍ강화군 갑선거구는 선거구명으로는 강화군이 선거구역에 포함된 것처럼 되어 있으나 실제로는 계양구 중 계양1동만을 제외한 나머지 구역이 그 선거구역으로 되어 있다), 이 사건 기록에 의하면 인천광역시 중 도시지역인 계양구와 도서지역이자 농어촌지역인 강화군은 바다와 경기도 김포군, 인천광역시 서구 등을 사이에 두고 상호 접경지역없이 약 30킬로미터의 거리로 완전히 분리되어 있어 생활권이 전혀 다른 사실, 1995. 6. 30. 현재의 인구수는 강화군이 70,472명, 인천광역시 옹진군이 13,608명, 계양구가 261,536명인 사실, 계양구는 모두 11개동으로 구성되어 있는데 그 중 계양1동은 동쪽과 남쪽으로는 계양구의 다른 동들과, 북쪽으로는 경기도 김포군과,
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서쪽으로는 인천광역시 서구와 각각 접경하고 있으며 그 인구수는 1995. 6. 30. 현재 12,401명으로서 전체 계양구 인구수의 4.74퍼센트인 사실 등을 각 인정할 수 있다.
다. 그렇다면 입법자 스스로 정한 선거구의 최소인구수인 75,000명에 미달하여 강화군을 하나의 독립한 선거구로 할 수 없다면, 같은 도서지역으로서 지리적으로 인접하고 있는 옹진군과 합쳐 하나의 선거구로 하든지, 그렇지 아니하고 굳이 인천광역시 관할구역내의 다른 구의 일부를 분할하고 이를 강화군에 합쳐서라도 하나의 선거구로 하여야 할 불가피한 사정이 있다면 지리적으로 더욱 가까운 서구의 일부를 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 하면 몰라도 다 같이 인천광역시의 관할구역안에 있다는 것 외에는 연관성이 거의 없는 계양구의 일부를, 그것도 계양구 11개동 중 1개동으로서 계양구전체 인구수의 4.74퍼센트에 불과한 인구수의 계양1동만을 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 한 것은 헌법상 입법자에게 부여된 재량권의 한계를 벗어나 계양구 주민의 투표가치의 평등을 심각하게 훼손하는 것으로서 위헌이라 보지 않을 수 없다(강화군과 옹진군을 합쳐 하나의 선거구로 하는 경우나 서구의 일부를 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 하는 경우에도 불합리한 점이 없지 않으나, 계양구에서 계양1동만을 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 하는 것 보다는 그 정도가 휠씬 낫다).
라. 다수의견은, 이 사건 선거구란이 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 것으로서 위헌적 요소를 지닌 선거구획정으로 보아야 할 것이라면서도, 여러 가지 사정을 고려하면 비록 이 사건 선거구란은 불합리하지만 입법재량의 범위를 일탈한 것으로
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서 위헌이라고는 볼 수 없다고 밝히고 있으나, 우리는 다수의견이 들고있는 그러한 사정들만으로는 이 사건 선거구획정의 위헌성을 부정할 수는 없다고 보므로 다수의견에 반대하는
것이다.
재판관 김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형
정경식 고중석 신창언 이영모 한 대현(주심)