2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 2009. 8. 10. 'B간호학원 (이하 '이 사건 학원'이라 한다)이라는 상호로 간호, 보조기술교육을 목적으로 하는 학원을 설립, 운영하였다.

나. 원고는 2011. 9. 5. 피고로부터 계좌적합훈련과정심사 업무를 위탁받은 한국직업능 력개발원장에게 계좌제 학원(직업능력개발원에서 수강생의 수강비 80%를 국비 지원하는 제도) 승인신청을 하였으나, 한국직업능력개발원장은 2012. 1. 16. '훈련 목표를 달성하기 위하여 필요한 주요 훈련장비인 주사실습형 인체모형 IV, IM 미비'라는 이유로 불승인 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였고, 피고는 그 결과를 반영하여 원고에게 이를 통지하였다.

다. 이에 대하여 원고가 자료를 보완하여 이의신청을 하였으나 한국직업능력개발원장은 2012. 3. 9. '주사실습모형(정맥용 근육주사용)과 인체모형은 혼용될 수 없고 각각 보유하여야 한다'는 이유로 다시 불승인처분을 하였고, 피고는 관계 법령에 따라 이의신청에 대한 결과를 원고에게 통보하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 제2호증의 1, 2, 제3호증, 을 제2호증의 1, 2, 제3호증의 1, 2, 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 학원의 경우, 피고가 불승인 사유로 제시한 주사실습형 인체모형 IV, IM을 별도로 구비하고 있지는 않으나, 위 모형의 기능이 모두 포함된 개량된 장비를 구비하고 있었으므로, 위 인체모형 IV, IM을 별도로 구비하지 아니하였음을 이유로 하는 이 사건 처분은 위법하다(이하 '제1주장'이라 한다).

2) 설령 피고가 지적하는 장비 미비가 있었다고 하더라도, 피고로서는 사전에 그러한 장비가 필요하다거나 이를 보완하도록 하는 등의 기회를 제공하였어야 함에도 그러한 절차를 거치지 아니하였고, 신청 이후에도 아무런 통지 없이 장시간 미뤄오다 일방적으로 불승인 처분을 하였으므로, 이 사건 처분에는 절차상 위법이 있다(이하 '제2주장'이라 한다).

3) 또한, 피고가 제시하는 장비 미비의 사유는 불승인처분을 할만큼의 중대한 하자도 아니고, 이 사건 처분의 처분사유와 이 사건 처분으로 원고가 입을 손해를 참작하면 이 사건 처분은 원고에게 너무나 가혹하므로, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다(이하 '제3주장'이라 한다).

나. 관계 법령

별지와 같다.

다. 인정 사실

1) 원고가 한국직업능력개발원장에게 제출한 심사신청 자료 중 훈련과정 개요서에는 원고가 이 사건 학원의 훈련장비로 주사실습용 인체모형(NO. 014004) 1개와 상반신 인체모형(B09) 1개를 보유하고 있다고 기재되어 있다.

2) 원고가 보유하고 있는 주사실습용 인체모형(이하 '이 사건 인체모형'이라 한다)은 다음 그림과 같이 인체 전신의 모형으로서 모형의 팔 부분으로 정맥주사를, 엉덩이 부분으로 근육주사를 실습할 수 있게 되어 있다.

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3) 피고가 이 사건 처분 사유로 제시한 주사실습 모형 IV, IM은 각 다음 그림과 같이 구성되어 있다.

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4) 피고와 한국직업능력개발원장이 작성한 훈련기관 설명회 자료집 중 "2011년도 직업능력개발계좌제 적합훈련과정 심사" 문건에 의하면, 2011년도 훈련과정 심사에 있어서, 훈련비를 제외한 4개 항목 중 1개 이상 최소기준 미달 시 부적합 판정하되, 그 세부 심사기준 중 정량적 기준은 공개를 원칙으로 하고, 전문가의 판단이 요구되는 정성적 기준은 심사방향을 정한 '가이드라인'을 제공하는 것으로 되어 있다. 이에 따라 심사항목 중 시설·장비의 최소면적 기준은 공개하되, 직종별 실습실 최소면적 기준 및 장비에 관하여는 가이드라인을 제공하기로 하였다.

5) 또한, 2011년도 심사 주요 개편 내용에 의하면, 2011년도에 훈련교 강사의 학력별 요구 경력 및 자격증 관련 유의사항, 훈련시설(강의실, 실습실 등)별 훈련생 1인당 최소 면적과 필수장비를 공개하면서 개별 항목별 신청 요건과 적합 여부 판단 기준을 제시하고 있다. 위 기준에 의하면, 훈련장비의 경우 다음과 같은 유의사항과 2010년도 심사경험을 참고하여야 한다.

훈련시설 장비 입력 시 유의사항 ○ 이 유의사항은 계좌적합훈련과정 심사 신청 시 훈련기관이 훈련과정별 훈련시설 · 장 비 수준을 정하는데 참고하도록 하기 위해 작성된 유의사항으로 심사기준이 아님 ○ 훈련시설 및 장비의 적합 여부에 대한 최종 판정은 계좌적합훈련과정 심사위원회의 심사를 통해 최종 판정됨 훈련내용에 필요한 실습장비는 상세히 기재하여야 하며, 기재한 실습장비의 개별 사 진 및 실습장비를 포함한 실습실 내부 전체 사진을 반드시 첨부해야 함 * 심사위원이 확인 가능하도록 반드시 훈련내용에 필요한 장비가 구비된 강의실 또는 실습실 사진을 첨부해야 함

6) 위 자료집에 첨부된 "심사신청방법 및 유의사항" 문건에 의하면, 훈련장비의 수량 및 모델명 등이 현장실사결과 일치하더라도, 해당 훈련장비의 관련성 여부를 판단하는 내용 적합성 심사에서 신청한 훈련과정과의 관련성이 없다고 판단되는 경우 '부적합' 처리될 수 있다는 사실이 기재되어 있다.

7) 직업능력개발계좌제 실시규정(고용노동부고시 제2011-5호)에 따라 작성된 간호조무사 훈련분야에 대한 세부심사기준에 의하면, 훈련에 반드시 필요한 장비가 누락 또는 현장실사에서 구비되지 않은 경우는 '미흡'으로 판정하고, 필수 장비로는 인체모형과 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM을 별도로 각 1개씩 구비하여 각 장비를 활용한 실습이 동시에 진행 가능하도록 하여야 한다. 다만 이 심사기준은 원고가 2011. 9. 5. 한국직업능력개발원장에게 계좌제 학원 승인신청을 할 당시에는 공개되어 있지 아니하였다.

8) 나아가 위 적합훈련과정 신청은 훈련신청기간 내에만 전산 입력이 가능하고 신청기간 종료 후 추가 신청 및 수정은 불가능하다는 사실은 사전에 훈련기관 설명회 자료집을 통해 공개되어 있었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 제4호증, 제5호증의 4, 을 제2호증의 1, 2, 제7호증, 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 제1주장에 대한 판단

가) 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명한 경우 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 책임이 돌아간다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결 등 참조).

나) 피고는 간호조무사 훈련분야에 대한 세부심사기준에 "인체모형과 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM을 별도로 각 1개씩 구비하여 각 장비를 활용한 실습이 동시에 진행 가능하도록 하여야 한다."고 규정되어 있는 것을 근거로 이 사건 인체 모형이 위 세부심사기준에 따른 요건을 충족하지 않았다고 판단하여 이 사건 처분을 하였다. 앞서 본 각 증거에 의하면, 위 세부심사기준이 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM을 별도로 구비하게 한 취지는 주사실습 모형 IV는 정맥주사 실습에 사용되는 모형으로, 정확한 주사기 삽입위치를 찾아 바늘이 피부와 혈관을 뚫는 실습과 수액 또는 혈액 순환의 확인이 가능하여야 하고, 주사실습 모형 IM은 근육주사 실습에 사용되는 모형으로, 정확한 근육 내 주사투입 실습을 위하여 근육이 많이 분포된 부위에서 안전한 주사 부위를 찾아 실제로 주사를 놓는 것과 같은 실습이 가능하여야 하므로 교육의 내용 및 목적에 맞는 기능을 가진 장비를 각각 구비하여 효율적으로 실습할 수 있도록 한 것으로 이해된다. 이와 같은 세부심사기준의 내용 및 취지에 비추어 보면, 피고는 이 사건 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명하였다고 봄이 타당하다.

다) 따라서 이 사건 인체모형이 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM의 기능을 모두 포함하고 있고, 간호조무사 교육의 내용 및 목적에 맞는 실습교재라는 사정은 원고가 이를 증명하여야 할 것이다.

라) 그런데 이 사건 인체모형의 경우, 인체가 누워있는 형상으로 팔 부분과 엉덩이 부분에 주사실습용 패드가 부착되어 있기는 하나, 위 인체모형의 형상 및 그밖에 원고가 제출한 증거만으로는 위 인체모형으로 일정부위에 주삿바늘을 꽂는 실습 외에 정맥 부분의 혈관 종류에 따른 주사 실습과 그에 따른 수액 또는 혈액 순환의 확인 실습이 가능하다고 볼 만한 자료가 부족하다. 또한, 근육 주사에 대해서도 위 인체 모형을 통해 근육량 이 많은 부위를 정확히 찾아 실제로 주사를 놓는 실습이 제대로 이루어질 것이라고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 인체모형이 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM의 기능을 모두 포함한 개량된 장비라고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거도 없다. 2) 제2주장에 대한 판단

가) 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

① 계좌제 학원 승인제도는 국가가 국민의 자율적 직업능력개발을 지원하기 위하

여 직업능력개발훈련 비용을 지원하는 제도로서 이른바 수익적 행정행위에 해당하므로 피고는 특별한 사정이 없는 한, 그 승인 여부에 관하여 폭넓은 재량권을 행사할 수 있으며, 특히 이 사건 실습내용은 국민의 건강과도 직결되므로, 제대로 된 실습이 가능하도록 전문가적인 관점에서의 판단이 필요한 경우라고 할 수 있다.

② 피고는 훈련기관 설명회 자료집에서 세부 심사기준 중 정량적 기준은 공개를 원칙으로 하고, 전문가의 판단이 요구되는 정성적 기준은 심사방향을 정한 '가이드라인'을 제공한다고 밝혔고, 이에 따라 심사항목 중 시설·장비의 최소면적 기준은 공개하고, 직종별 실습실 최소면적 기준 및 장비에 관하여는 가이드라인을 제공하기로 하였다. 앞서 본 바와 같은 계좌제 학원 승인제도의 성격 및 엄격한 심사의 필요성 등을 고려하면, 피고로서는 반드시 세부 심사기준에 따른 개별 장비 목록을 일률적으로 제시하여야 할 필요는 없고, 신청 시 갖추어야 할 장비의 개략적인 지침을 제시하면 충분한 것으로 보인다. ③ 피고는 훈련시설 및 장비의 적합 여부에 대한 최종 판정은 계좌적합훈련과정 심사위원회의 심사를 통해 최종 판정되고, 훈련장비의 수량 및 모델명 등이 현장실사결과 일치하더라도, 해당 훈련장비의 관련성 여부를 판단하는 내용 적합성 심사에서 신청한 훈련과정과의 관련성이 없다고 판단되는 경우 '부적합' 처리될 수 있다는 사실을 이미 공개함으로써, 정성적 심사인 내용 적합성 심사에 있어서는 위 심사위원회의 내부 기준에 따라 판단이 이루어질 수 있음을 미리 알렸다. (④) 또한, 훈련장비의 경우 2010년도 심사경험을 참고하도록 강조하고 있는데, 원고를 비롯한 신청인들로서는 고용노동부 직업능력개발정보망(HRD-Net) 등을 통해 위 심사경험에 쉽게 접할 수 있었을 것으로 보이고, 그 과정에서 간호조무사 훈련 학원의 경우 주사실습용 인체모형 TV, 주사실습용 인체모형 IM의 별도 구비 여부를 비롯한 실습장비의 중요성을 인식할 수 있었을 것으로 보인다. 6 비록 계좌적합훈련과정 심사위원회의 간호조무사 훈련과정에 대한 세부심사 기준은 2012. 8. 14.에야 공개되기는 하였으나, 앞서 본 바와 같은 여러 사정을 종합하면, 위 기준이 계좌제 학원제도 시행 초기(계좌제 학원제도는 2008년 9월에 도입되어 20099 년까지 시범 운영되었다가 2011년 이후에 본격적으로 시행되었다)에 공개되었을 경우 그 심사기준을 충족하는 것이 계좌제 학원 승인 및 운영의 최소한의 기준이 되어 훈련과정 이 전체적으로 하향 평준화되었을 가능성이 있어 그 공개 시기를 늦추었다는 취지의 피고 측의 주장은 수긍할 수 있다.

⑥ 피고는 위 적합훈련과정 신청은 훈련신청기간 내에만 전산 입력이 가능하고 신청기간 종료 후 추가 신청 및 수정은 불가능하다는 사실을 사전에 알렸다.

나) 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분 당시 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM을 별도로 구비할 것을 요구하는 피고의 구체적인 세부심사기준 이 공개되지 아니하였다 하더라도, 피고는 앞서 본 바와 같이 더 높은 수준의 교육 여건을 담보해 내기 위한 목적하에, 간호조무사 훈련 학원의 경우 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM의 별도 구비 여부를 비롯한 실습장비의 중요성을 인식하는 데 필요한 수준의 심사기준을 제공하였다고 볼 수 있다. 따라서 피고가 원고에게 사전에 위와 같은 별개의 장비가 필요하다는 사실을 알리거나 이를 보완하도록 하는 등의 기회를 제공할 기회를 제공하지 아니하였다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 처분은 원고가 2011. 9. 5. 승인 신청을 한 후 약 4개월 만인 2012. 1. 16.에 있었던 사정에 비추어 피고가 원고의 신청 이후 아무런 통지 없이 장시간 미뤄오다. 일방적으로 불승인 처분을 하였다고 보기도 어렵다.

3) 제3주장에 대한 판단

앞서 본 계좌제 학원제도의 취지 및 간호조무사의 업무는 국민 생명과 직결되는 업무로서 적절한 장비를 통한 훈련이 필요한 점, 위 세부심사기준이 주사실습용 인체모형 IV, 주사실습용 인체모형 IM을 별도로 구비하도록 한 취지 등을 종합하여 보면, 비록 원고가 이 사건 처분으로 계좌제 학원을 운영할 수 없게 되어 어느 정도 손해를 입게 될 것으로 보이나, 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 원고에게 너무나 가혹하여 이 사건 처분으로 침해되는 사익이 위 처분으로 달성되는 공익보다 중대하다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사윤정인

판사이승훈

심급 사건

참조판례