가. 중화인민공화국(이하 ‘중국’이라 한다)은 1980년대부터 자국민의 해외관광을 통제하기 위하여 중국 정부가 단체관광객의 여행허용지역을 각국 정부와 협의하여 지정하고, 중국과 협정을 체결한 국가가 추천한 여행사만 중국 단체관광객을 유치접대할 수 있도록 하는 여행허가제도(ADS, Approved Destination Status)를 도입하였다.

중국은 1998년 5월 ‘중국공민 자비출국관광 국가’로 대한민국을 지정하였다.

문화체육관광부, 외교통상부, 법무부, 건설교통부 관계관으로 구성된 한국측대표단과 중국 국가여유국, 외교부, 공안부 관계관으로 구성된 중국측대표단은 1998년 6월 및 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록(이하 ‘이 사건 비망록’이라 한다)에 서명하였다.

이 사건 비망록의 주된 내용은 아래와 같다.

중국 측은 허가받은 34개 중국 여행사만 중국공민의 한국관광업무를 담당하도록 하고, 한국 측이 추천한 실력 있고 신용 있는 여행사 중 협력 파트너를 찾아 단체관광객 모집ㆍ접대계약을 체결한다.

한국 측은 신용이 있고 재무상황과 서비스 상황이 양호한 35개 한국여행사를 중국관광객 접대 여행사로 추천한다.

중국 측이 지정한 34개 여행사는 전담요원을 지정하여 주중한국대사관(영사관)의 단체관광사증업무를 전담토록 하고, 그 전담요원이 주중한국대사관(영사관)에 단체관광사증을 신청할 때에는 특별한 상황이 없는 한 편리를 제공하고 조속히 사증을 발급키로 한다.

나. 피고는 이 사건 비망록에 따라 중국에 추천할 ‘중국 단체관광객 유치 전담여행사(이하 ’전담여행사‘라 한다)’의 지정 및 관리...