2. 피고가 2016. 3. 11. 원고의 분사무소에 대하여 한 평가불인정처분 중 위 1항 기재 과목을 제외한 나머지 과목에 대한 부분을 취소한다.

3. 소송비용은 각자 부담한다.

가. 원고는 근로자직업능력 개발법 제2조 제3호에 따른 직업능력개발훈련시설로 2015. 8. 31. 피고에게, 원고가 운영하는 직업능력개발훈련시설인 서강직업전문학교 제2캠퍼스(원고의 분사무소)에 관하여, 학점인정 등에 관한 법률(이하 '학점인정법'이라 한다) 제3조 제2항에 따라 2015년 학점은행제 출석수업기반 학습과정 단위 평가인정을 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)하였는데, 피고는 2015. 9. 9. 원고가 신청기한 내 미비한 서류를 보완하지 않았다는 이유로 위 신청에 대한 반려처분을 하였다.

나. 원고는 위 반려처분에 불복하여 행정심판을 청구하였고, 중앙행정심판위원회가 위 심판청구를 인용함에 따라 피고는 2016. 2. 24, 원고의 분사무소에 대한 학습과정평가인정 현장평가를 실시하였다.

다. 피고는 2016. 3. 11. 위와 같은 현장평가 결과, 원고의 분사무소는 평가영역(기본요건 영역, 운영여건 영역, 학습과목 영역) 중 운영여건 점수가 기준점수 105점(만점 150점의 70%)에 미달하는 99점이고, 별지 '2015년 신청 과목 목록' 기재와 같이 일부 학습과목별 점수 역시 기준점수인 105점에 미달하여 학점인정심의위원회 심의결과 탈락이라는 이유로, 원고가 신청한 위 목록 기재 20개의 학습과목(이하 '이 사건 학습과 목'이라 한다) 전부에 대하여 평가불인정 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 원고는 2016. 5. 16. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2016. 9. 20. 심판청구가 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증, 제23호증 내지 제25호증, 을 제1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 학습과목 중 원고가 2016년에 평가인정을 받은 경찰학개론, 경찰행정학, 범죄학개론, 법학개론, 사회복지개론, 사회복지현장실습, 아동발달 7개 과목에 대하여는 2015년의 평가인정에 관한 이 사건 처분을 다툴 소의 이익이 없다. 그리고 이 사건 처분이 취소되더라도 자동적으로 이 사건 학습과목에 대한 평가인정이 이루어지는 것이 아니라, 원고는 다시 운영여건 영역과 학습과목 영역에서 각각 기준점수를 충족한다는 사실을 입증하여 평가인정을 받을 수 있을 뿐이다. 그런데 원고는 2016년 평가인정을 통하여 이미 운영여건 영역에서는 기준점수가 충족되었음을 확인받은 상태이므로, 운영여건 미충족을 주된 사유로 한 2015년 평가인정에 관한 이 사건 처분의 취소를 소급하여 구할 것이 아니라, 이 사건 학습과목 중 2016년에 평가인정을 받은 위 과목들을 제외한 나머지 과목들(이하 '나머지 과목들'이라 한다)에 대하여 학습과목 영역을 보완하여 평가인정을 받으면 될 것이다. 따라서 나머지 과목의 2015년 평가인정에 관한 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익도 없다.

나. 판단

행정처분의 취소를 구하는 소는 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이므로, 그 처분 후 사정이 변경되어 그러한 위법상태가 제거되고 권리와 이익의 침해가 해소되었다면, 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

원고가 이 사건 처분 이후 다시 경찰학개론, 경찰행정학, 범죄학개론, 법학개론, 사회복지개론, 사회복지현장실습, 아동발달의 7개 과목에 대하여 2016년 학점은행제 출석 수업기반 학습과정단위 평가인정을 신청하여 평가인정을 받은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이미 평가인정을 받은 위 7개 과목에 대하여는 더 이상 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없게 되었다.

다만 다음의 원고 주장에서 보는 것과 같이 원고는 이 사건 처분의 위법사유로 운영여건 기준의 충족여부나 위법성만을 주장하고 있는 것이 아니라 이 사건 처분이 행정절차법이 정한 이유제시 및 처분기준공표 등의 의무를 위반한 것이라거나 개별 학습과 목의 평가기준 역시 부당하다는 등의 이유도 들고 있으므로, 그와 같은 주장이 받아들여져 이 사건 신청에 관한 재심사가 이루어질 경우, 피고가 적정한 평가기준을 설정하는 등의 절차를 거쳐 운영여건과 학습과목 영역을 다시 평가하는 과정에서 운영여건 영역의 기준점수뿐만 아니라 학습과목 영역의 기준점수까지 충족하는 것으로 인정되어 나머지 과목들 가운데 일부가 종국적으로 평가인정을 받게 될 가능성도 존재한다. 따라서 나머지 과목들에 관하여는 원고가 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이다.

결국 원고가 2016년에 평가인정을 받은 위 7개 과목에 대한 평가불인정처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하고, 피고의 본안 전 항변은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

3. 나머지 과목들에 관한 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

1) 절차적 하자 피고는 평가인정에 적용되는 평가지표별 구체적인 처분기준을 미리 설정 · 공표하지 아니하여 행정절차법 제20조를 위반하였다. 또한 피고는 운영여건 영역에서 150점 만점 중 99점으로 탈락하였다고 하면서 일부 평가항목에 대하여만 이유를 설시하였을 뿐 항목별 점수와 탈락 이유를 구체적으로 제시하지 않았고, 학습과목 영역의 평가항목에 대하여도 충분한 이유 제시를 하지 아니하여 행정절차법 제23조를 위반하였다.

2) 내용상 하자

피고는 법령 등에서 위임한 범위를 넘어 임의로 운영여건 영역 및 학습과목 영역의 평가지표를 설정하여 평가하는 등 운영여건 영역과 학습과목 영역을 평가함에 있어 부당한 평가기준을 적용하였다. 원고는 시설투자를 확대하고 최우수 교수진을 두고 있는 수준 높은 교육기관임에도 이 사건 처분으로 인하여 신입생을 모집할 수 없어 큰 손해를 입게 되고, 원고로부터 학점을 받으려는 수백 명의 학생들도 수업을 들을 수 없게 되는바, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비해 그로 인해 입게 될 원고와 학생들의 불이익이 막대하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 행정절차법 제20조 제1항 위반 여부

가) 행정절차법 제20조 제1항은 '행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 「제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다.'고 규정하고 있다. 이러한 처분기준의 설정·공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 참조).

그리고 학점인정법 제3조 제5항은 '평가인정에 필요한 교수 또는 강사의 자격, 학습시설 · 학습설비, 학습과정의 내용 등 평가인정 기준의 내용은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하고, 같은 법 시행령 제5조 제1항 각호는 평가인정 기준을 개략적으로 정하면서, 제2항에서 '제1항에 따른 교수 또는 강사의 수, 학습시설 · 학습설비 및 학습과정의 내용 등에 관한 세부 기준과 그 밖에 평가인정에 관하여 필요한 사항은 교육부령으로 정한다.'라고 규정하며, 같은 법 시행규칙 제3조 제1항은 평가인정의 세부기준을 정하면서 제3항에서 '제1항에서 정한 사항 외에 평가인정의 세부 기준에 관하여 필요한 사항은 교육부장관이 정한다.'고 규정하고 있다.

나) 갑 제2호증, 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2015년 7월경 학점은행제 홈페이지에 '2015년도 학점은행제 평가인정 기본계획(이하 '이 사건 기본계획'이라 한다)을 게시하여 공고하고, 각 교육훈련기관장에게 이를 통보하였으며, 2015년 8월경 '2015년도 학점은행제 출석수업기반 학습과정 단위 평가인정 신청편람'(이하 '이 사건 편람'이라 한다)을 제작하여 배포한 사실, 이 사건 기본계획 및 편람은 2014년도의 것과 비교할 때 평가항목별 배점이 공개되고 평가항목 및 항목 별 평가지표가 일부 변경된 차이점이 있는 사실, 이 사건 기본계획 및 편람에는 운영 여건 평가영역 및 학습과목(학습과정) 평가영역에 관하여 다음과 같은 내용의 평가영역 및 평가지표가 제시되어 있는 사실을 인정할 수 있다.

그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 위와 같은 사실만으로 피고가 이 사건 처분에 앞서 평가인정 기준을 구체적으로 정하여 공표하였다고 보기 어렵고, 그와 같이 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있다고 보이지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제20조 제1항을 위반한 것으로서 위법하다.

① 학점인정법과 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙, 이 사건 기본계획과 이 사건 편람을 보더라도 평가인정을 받을 수 있는 최소한의 기준을 알기 어렵다. 특히 운영여건 평가의 경우 평가점수가 150점 만점의 70%(105점) 미만이면 학습과목 영역의 과목별 점수와 관계없이 신청한 모든 과목에 대하여 부적합 판정을 하게 되어 운영여건 평가점수가 평가인정 여부에 중요한 요소로 작용하는데, 피고는 2014년도와 비교하여 운영여건의 평가항목별 배점을 공개하였다는 점에서만 평가기준을 다소 구체화 하였을 뿐 평가항목의 세부 평가지표별 배점이나 각 평가지표별 점수 부여 기준을 공개하지 않았다. 예를 들어 피고는 재정 운영의 합리성 항목에 40점을 배점하고 학습자 수강료 대비 교육비 비율, 장학금 지급 비율 등을 세부 평가지표로 정하였으면서도, 각 어느 정도의 비율을 갖추었을 때 어느 정도 점수를 획득할 수 있는지 알 수 있는 기준을 전혀 제시하지 않았다. 학습과목 평가영역에서도 원고가 공표한 처분기준, 예컨대 '50점이 부여되는 수업목표 및 계획의 적절성 항목은 수업목표, 수업계획, 교재의 적절성이라는 3가지 평가지표에 따라 평가된다'는 것만으로는 어느 정도의 요건을 갖추면 적절하다고 평가되며 어느 정도의 점수를 획득할 수 있을지, 세부 평가지표 사이의 중 요도에 차이가 있는지 등을 전혀 알 수 없는 것은 마찬가지이다. 그 결과 원고와 같은 평가인정 대상기관으로서는 운영여건 및 학습과목 평가영역의 기준 점수를 넘기 위하여 각 평가지표별로 어느 정도 노력을 기울여야 하는지 예측하기 어렵고, 스스로의 판단에 의존하여 매년 불필요한 절차를 반복하거나 추가적인 비용을 지출할 수밖에 없게 된다.

② 피고는 이 사건 편람에 기재된 '작성요령'과 '첨부 및 비치자료'에 대한 설명이 사실상 배점기준을 상세히 알려주고 있으므로, 원고로서는 운영여건 및 학습과목 평가영역에서 어느 경우 높은 점수를 받을 수 있는지를 쉽게 알 수 있다고 주장하나, 갑 제2호증의 기재에 의하여 알 수 있는 이 사건 편람의 작성요령 및 첨부 및 비치자료 등의 내용만으로는 추상적으로 점수획득에 긍정적인 영향을 미치는 요소와 부정적인 영향을 미치는 요소의 대강을 미루어 짐작할 수 있을 뿐, 높은 점수를 획득할 수 있는 최선의 방법이나 분명한 기준을 알 수 없는 것은 마찬가지이다. 실제로 피고는 이 사건 처분을 하면서 운영여건 영역 중 운영조직의 안정성 항목과 관련하여 '행정직원의 직렬별 구분이 다소 모호하므로 담당 업무를 명확히 하여 행정직원과 교·강사, 간의 구분이 필요함'을 지적하였는데, 원고로서는 '행정직원 확보의 적절성' 및 '행정직원 확보의 안정성'이라는 평가지표와 '운영조직 현황' 및 '행정직원 1인당 학습자 수'에 관하여 기재된 이 사건 편람의 작성요령과 첨부·비치자료의 내용을 종합하여 보더라도, 교·강사가 행정업무를 일부 분담하거나 행정직원으로 하여금 여러 직렬의 업무를 일부 겸임하도록 할 경우 점수 획득에 어느 정도로 불리한 영향을 주는지, 기대되는 행정직원의 적정한 수는 어느 정도이며 위와 같은 세부요소들의 상대적 중요도는 어떠한지 등을 알 수 없었다.

③ 평가인정 세부기준을 미리 공표할 경우 평가인정 교육기관이 최소한의 요건만 구비하려 하여 교육기관의 질적 하락이 일어나는 문제가 발생할 우려가 있는 측면은 있지만, 이러한 문제는 교육기관이 적절한 요건을 갖추도록 평가인정 기준을 상향하는 방법으로 해결할 것이지 평가기준을 비공개하는 것은 적절한 방법이 아니다. 평가인정 제도는 대상 교육기관들이 일정한 점수 이상을 받으면 평가인정을 받을 수 있는 절대평가로 이루어지고 있고, 학점인정법의 제정 취지가 평가인정을 받은 학습과정을 이수한 자에게 학력인정 및 학위획득의 근거가 되는 학점을 인정함으로써 고등 교육 분야에서 소외되어 왔던 계층에 대한 교육에의 접근기회를 넓히는 데 있으며, 이에 따른 평가인정 제도 역시 교육기관들이 학점인정법령에서 요구하는 인적·물적 시설을 비롯한 제반 여건을 갖추고 수강자들에게 양질의 교육을 제공할 수 있도록 하는 데에 그 목적이 있는 점에 비추어 보면, 평가인정기준을 구체적으로 밝힘으로써 교육기관들이 일정 수준 이상의 시설과 수준을 갖추도록 장려하고 이를 유도하는 것이 타당하다.

2) 행정절차법 제23조 제1항 위반 여부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있으므로, 처분의 근거와 이유 제시의 정도는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없을 정도이어야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).

갑 제1호증의 기재에 의하면, 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 운영여건 영역에 99점을 부여한 이유를 아래와 같이 제시한 사실, 학습과목 영역에 대하여도 일부 과목에 대하여는 개별과목 별로 총점을 제시하기는 하였으나 세부 평가항목이나 평가지표별 점수는 제시되지 않았고, 과목별로 총점 150점 가운데 50점의 비중을 차지하는 '수업목표 및 계획의 적절성' 항목에 관하여만 강평 형식으로 미흡하거나 보완할 사항을 기재한 사실이 인정된다.

위 인정사실 및 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 처분의 이유와 근거가 제대로 제시되지 아니한 채 이루어짐으로써 원고가 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 상당한 지장이 있었다고 봄이 타당하다. 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다.

① 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고가 운영여건 및 일부 학습과목 평가항목 에서 원고가 획득한 총점이 기준점수인 105점 미만이어서 평가를 통과하지 못하였다는 사실 및 그 중 일부 평가항목 및 평가지표와 관련하여 미흡하거나 보완할 사항만을 밝혔을 뿐, 전체 평가지표 별로 원고가 획득한 구체적인 점수나 그 점수가 어떠한 사실관계에 기초하여 산정된 것인지는 밝히지 않았다. 따라서 원고는 어떻게 하여 총점이 도출된 것인지 그 과정조차 알 수 없었다.

이처럼 처분의 기초가 된 사실관계나 구체적인 평가결과, 점수 환산방법을 제시하지. 않는다면 원고로서는 피고가 잘못 인식한 사실관계를 기초로 평가하였거나 점수 계산 방법에 오류가 있었다고 하더라도 이를 알 수 있는 방법이 없다. 특히 이 사건에서 와 같이 원고가 제출한 신청서와 근거자료에다가 피고 산하 국가평생교육진흥원 담당자의 현장조사 결과를 더하여 처분의 기초자료로 삼는 경우에는 피고가 인식한 사실관계를 밝혀 주어야 원고가 처분의 근거와 이유를 알 수 있게 된다.

② 또한 이 사건에서와 같이 피고가 처분의 기준을 미리 공표하지 않은 경우 원고로서는 학점인정법령과 이 사건 기본계획, 이 사건 편람의 내용만으로는 자신이 획득할 수 있는 점수를 구체적으로 예측하기 어렵기 때문에 피고는 처분의 이유 및 근거를 더욱 구체적으로 제시할 필요성이 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분서에 원고가 획득한 총점 및 운영여건 평가영역에서 150점 만점을 구성하는 16개의 평가지표 중 35점의 비중을 차지하는 3개의 평가지표에 관한 강평형식의 이유만을 제시하였고, 학습과목 평가영역에서도 이와 유사하게 150점 만점을 구성하는 9개의 평가지표 중 50점의 비율을 차지하는 3개의 평가지표에 관한 강평형식의 이유만을 제시하였는바, 원고로서는 대부분의 점수를 구성하는 나머지 평가지표에 관하여는 피고가 어떠한 이유로 어느 정도의 점수를 부여하였는지를 전혀 알 수 없었다. 그리고 피고가 위와 같이 강평형식으로 제시한 각 3개의 평가지표에 관한 처분 이유에 의하더라도, 그와 같이 지적된 사항으로 인하여 어느 정도의 감점이 이루어졌는지를 알 수 없다. 결국 이 사건 처분 시 이루어진 이유제시만으로는 원고의 입장에서 자신이 운영여건 및 학습과목 평가영역에서 획득한 점수가 적절하게 산정된 것인지를 대략적으로라도 알 수 없는 상태라고 보인다.

③ 위와 같이 이 사건 처분서에 기재된 내용 및 이 사건 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여 보더라도, 원고로서는 이 사건 처분의 근거가 된 사실관계나 평가지표별 점수 산정의 기준, 원고의 평가지표별 점수 획득내역 및 그 이유 등을 구체적으로 알 수 없었다고 할 것이므로, 원고가 이 사건 처분에 대하여 유효·적절하게 다툴 수 있는 기회를 제대로 부여받지 못하였다고 봄이 상당하다.

라. 소결론

따라서 이 사건 처분은 위와 같은 절차적 하자가 존재하여 위법하므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분 가운데 나머지 과목들에 대한 부분은 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 경찰학개론, 경찰행정학, 범죄학개론, 법학개론, 사회복지개론, 사회복지현장실습, 아동발달에 대한 평가불인정처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김선아

판사최선재

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