[2] 건축허가 당시 대지의 범위에 포함되어 건폐율 및 용적률의 계산에 참작되었으나 그 공간확보의 경위, 대지경계선으로부터 건축선의 후퇴로 생긴 당해 토지의 경계선으로부터 다시 건축물까지 상당한 거리를 이격한 점 등에 비추어 종합토지세 비과세대상에서 제외되는 지방세법시행령 제194조의7 제1호 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’라고 볼 수 없다고 한 사례

[2] 건축허가 당시 대지의 범위에 포함되어 건폐율 및 용적율의 계산에 참작되었으나 그 공간확보의 경위, 대지경계선으로부터 건축선의 후퇴로 생긴 당해 토지의 경계선으로부터 다시 건축물까지 상당한 거리를 이격한 점 등에 비추어 종합토지세 비과세대상에서 제외되는 지방세법시행령 제194조의7 제1호 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’라고 볼 수 없다고 한 사례.

가. 원고 주식회사 호텔롯데에 대한 1997년 귀속분 종합토지세 4,356,416,730원, 도시계획세 412,904,970원, 교육세 871,283,340원, 농어촌특별세 652,883,630원의 각 부과처분 중 종합토지세 4,004,871,969원, 도시계획세 377,750,494원, 교육세 800,974,388원, 농어촌특별세 600,151,916원을 각 초과하는 부분과,

나. 원고 롯데쇼핑 주식회사에 대한 1997년 귀속분 종합토지세 3,634,728,330원, 도시계획세 322,243,190원, 교육세 726,945,660원, 농어촌특별세 544,586,880원의 각 부과처분 중 종합토지세 3,484,066,290원, 도시계획세 307,176,986원, 교육세 696,813,252원, 농어촌특별세 521,987,574원을 초과하는 부분을 각 취소한다.

2. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 이를 2등분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고들의 각 부담으로 한다.

갑1 내지 3호증의 각 1, 2, 갑4호증의 1 내지 4, 갑5 내지 8, 10 내지 15, 17, 18, 21호증(갑12호증은 을5호증의 27과 같다), 갑9호증의 1 내지 3, 갑16호증의 1 내지 43, 을1, 3, 4, 6호증의 각 1, 2, 을2호증의 1 내지 3, 을5호증의 1 내지 26, 28 내지 39의 각 기재 또는 영상에 변론의 전취지를 종합하면 아래 각 사실이 인정된다.

가. 롯데단지의 조성 및 토지이용현황

(1) 원고 주식회사 호텔롯데(이하 ‘원고 호텔’이라고만 한다)는 전국의 여러 곳에 호텔부지 등 토지를 소유하고 있는데, 피고 송파구 관내에는 별지 제1목록 제1 기재 토지를 소유하고 있고, 원고 롯데쇼핑 주식회사(이하 ‘원고 쇼핑’이라고만 한다)는 전국의 여러 곳에 쇼핑센타부지 등 토지를 소유하고 있는데, 피고 송파구 관내에는 같은 목록 제2 기재 토지를 소유하고 있다. 원고들 공유인 서울 송파구 잠실동 40의 1 대 128,246.2㎡는 단일한 구역으로서 잠실사거리의 서남쪽에 위치하여 그 북쪽으로는 동서로 뻗어 있는 올림픽대로, 동쪽으로는 남북으로 뻗어 있는 송파대로와 각 접하고, 남쪽으로는 잠실길을 사이에 두고 서울놀이마당, 석촌호수, 주공3, 4단지 아파트와 연결되어 있으며, 서쪽으로는 별지 제2목록 기재 ⑥항 부분(이하 같은 제2목록 기재의 각 토지를 통틀어 ‘이 사건 토지’라고만 하고, 목록 표시를 생략하여 각 해당 번호만으로 각 토지 부분을 약칭하기로 한다)을 사이에 두고 한화유통(구 갤러리아 백화점)과 연결되어 있다.

(2) 원고들은 1986. 6. 9. 위 잠실동 40의 1 대지 상에 건폐율 56.77%, 용적율 185.93%인 숙박, 판매, 위락, 관람집회, 전시시설 72,811.72㎡를 건축하는 내용의 건축허가를 받아 1989. 6. 26. 롯데백화점, 롯데월드 백화점, 롯데월드 어드벤쳐, 롯데스포츠센타, 롯데호텔, 옥외주차장 등을 완공하였던바, 그 건축에 앞서 서울시가 서울올림픽의 성공적 개최를 위한 도시환경정비차원에서 잠실종합운동장 부근과 올림픽시설 연접권에 대한 환경의 정비·개선과 도심형성에 따른 체계적인 개발행위의 유도를 목표로 한 도시설계 및 위 각 건축물의 건축에 따른 교통영향평가 심의결과에 따라 원고들로 하여금 건축선을 올림픽대로 및 송파대로변의 각 대지경계선으로부터 20m 이상을 후퇴하여 공공공지를 조성하고, 잠실길변 대지경계선에서 5m 이상 후퇴하여 2차선 차로를 확보하며, 내부에 남북으로 폭 7m의 도로를 개설하여 잠실4거리와 잠실3단지 아파트간의 생활동선을 확보하도록 하였고, 원고들은 이를 받아들여 이 사건 토지 중 올림픽대로변의 ①, ⑦항 부분, 송파대로변의 ②항 부분의 건축선을 각 20m씩, 잠실길변의 ③항 부분의 건축선을 5m 후퇴하고, 다시 그로부터 최소 1.5m, 최대 28m를 이격하여 건축물을 축조함과 아울러 ④, ⑤, ⑥항 부분에 롯데단지를 남북으로 관통하는 폭 10m 가량의 동선을 확보하는 내용을 건축허가설계에 반영함으로써, 위 토지에는 원고들 소유의 위 건축물 및 그 부지와 위 조건의 이행에 따른 주변 인도, 차도 등으로 구성된 이른바 롯데단지가 조성되게 되었다.

(3) 이 사건 토지의 이용현황에 관하여 본다. 먼저 위 ①항 및 ⑦항 부분은 올림픽대로변에 위치하여 지하철 잠실역의 서남쪽 출구 중 서쪽 출구로부터 위 토지의 서쪽 끝 경계선에 이르고, 조경시설인 화단 11개를 사이에 두고 롯데단지 쪽의 ①항 부분과 올림픽대로변의 ⑦항 부분으로 나누어지는데, ①항 부분은 위 화단 및 보도로, ⑦항 부분은 보도만으로 이루어져 있다. 한편 ⑦항 부분 인근에는 택시승강장과 버스정류장이 있고, 차도 쪽에 시유지인 인도가 있었으나 차도를 확장함에 따라 그 대부분이 없어지는 바람에 위 ⑦항 부분이 잠실역을 나와 인근 한화유통까지를 연결할 수 있는 유일한 통로가 되어 지하철 잠실역과 버스 및 택시를 이용하고자 하는 일반인들이 아무런 제약 없이 환승장소 등으로 이용하고 있으나, 반면 ①항 부분은 ⑦항 부분과 화단 사이로 통해 자유롭게 왕래가 가능하다고 할지라도 일단 화단으로 구분되어 있고, 또 잠실역에서 나와서 한화유통 쪽으로 가기 위하여는 ⑦항 부분을 통행함으로써 충분하고 반드시 이 부분을 통행하여야 되는 것은 아니며, 더욱이 별지 도면 표시 116과 117을 연결한 선 부근에는 롯데월드 백화점의 출입구가 있어서 주로 롯데단지 고객들이 이용하고 있는 형편이다.

(4) 다음 이 사건 토지 중 ②항 부분은 송파대로변에 위치하고, 그 가운데 ‘바’, ‘사’ 부분은 잠실역 서남쪽 출구의 서쪽과 남쪽 출구 및 그 주변 부분으로, 시유지인 보도가 별지 도면 표시 8 내지 20, 80을 순차로 연결한 선에서 송파대로 쪽에 있고, 거기에는 지하철 승객을 위한 자전거 보관소도 설치되어 있다. 일반인이 위 서남쪽 출입구를 나와 자전거 보관소가 있는 위 보도 부분이나 석촌호수, 서울놀이마당, 잠실 주공4단지 아파트로 가기 위해서는 위 ‘바’, ‘사’ 부분을 통행하여야 한다. 또 ②항 중 ‘자’ 부분은 느티나무가 식재된 작은 화단 13개, 큰 화단 2개 및 쉼터, 롯티상, 그 연결통로로 구성되어 있는데, 그 옆으로는 별지 도면 표시 81, 21, 22, 23, 24를 순차로 연결하는 선으로부터 송파대로 쪽으로 노폭 최대 7.58m, 최소 1.45m의 시유지인 보도가 있는데, 일반인들은 잠실역을 나와 석촌호수, 서울놀이마당, 잠실 주공4단지아파트 쪽으로 가기 위하여 아무런 제약 없이 위 ‘자’ 부분을 이용하고 있다. 다음 ②항의 ‘아’ 부분에는 횡단보도가 설치되어 있는데, 일반인들은 위 횡단보도를 통하여 위 ‘사’ 부분과 ‘자’ 부분을 오가고 있다.

(5) 또한 ③항 부분은 잠실길 도로변에 위치한 보도인데, 서울시는 원래 그 부근 잠실길 쪽에 보도를 계획하였다가 원고들이 건축선을 후퇴함으로써 보도 대신 차도를 설치함에 따라, 이후 일반인들은 잠실역에서 잠실 4단지나 3단지 또는 서울놀이마당 등지를 가기 위하여 이 부분 보도를 이용하여 왔으며, 그 일부에 롯데단지의 주차장 출입구 등이 있기는 하나 횡단보도로 연결되어 있다.

(6) 다음 ④항 부분은 롯데단지 서쪽에 있는 롯데스포츠센타와 롯데월드 백화점 사이에 남북으로 길게 위 건물들 1층에 설치되어 있는 건물 내 통로로서 건물 바닥의 일부로서, 위 부분에서 롯데월드 백화점 및 롯데예식장, 롯데스위밍풀, 롯데월드 어드벤쳐, 롯데 헬스클럽, 옥외주차장 등지를 출입할 수 있고, 또 원고 쇼핑이 간혹 그 좌우에 좌판 등을 설치하고 상품을 진열하여 판매장소로 사용하고 있어서 주로 롯데단지 이용고객들이 이 부분을 이용하고 있다. 또 ⑤항 부분은 롯데스포츠센타와 롯데월드 백화점으로 연결되는 건물과 롯데단지 옥외주차장 사이에 남북으로 길게 형성되어 있는 차도 및 그 옆 인도로서, 그 중 인도는 주로 롯데월드 백화점, 롯데예식장, 롯데헬스클럽, 롯데스위밍풀 이용고객들이나 지하주차장을 이용하는 고객들이 이용하고 있고(지하주차장 계단 및 엘리베이터 승강장과 연결되어 있다), 차도는 주로 위 보도에서 백화점 거래자들이 백화점에 납품하는 물건을 하역하거나, 백화점고객들이 상품을 차에 싣게 되므로 그를 위한 차량들이 많이 이용하고 있다. 한편 ⑥항 부분은 롯데단지 옥외주차장과 한화유통 사이에 남북으로 길게 형성되어 있는 차도로서, 이 부분은 주로 롯데단지 건물 이용고객차량이 옥외주차장으로 들어가고 나가는 길로 이용되고 있다

나. 지방세법 시행령의 개정 및 종합소득세 부과처분

(1) 피고는 관할구역 내 원고들 소유의 각 토지에 관하여 원고들에게 1992년 이후의 종합토지세 등을 부과함에 있어, 롯데단지의 건물부지 외에 위 서울시의 도시계획설계 및 교통영향평가 심의결과에 의하여 건축선을 후퇴하거나 생활동선을 확보하느라 생긴 보도, 화단, 차도 등 이 사건 토지 전체가 종합토지세의 부과대상이 된다고 보고서 그에 따른 종합토지세 등을 부과·고지하였다가, 1995년 귀속분 종합토지세 등 부과처분에 관한 원고들의 심사청구에 대하여 내무부장관이 이 사건 토지 중 ⑦항 부분 2,955.7㎡는 지방세법(이하 ‘법’이라고 한다) 제234조의12 제6호 , 구 같은법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15211호로 개정되기 전의 것) 제194조의7 제1호 소정의 종합토지세 비과세대상인 ‘일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도’에 해당하므로 이를 종합토지세 부과대상에서 제외하여 세액을 산출하라는 취지의 결정을 하자, 그에 따라 세액을 재산정하여 감액 경정하였으나, 다시 원고들이 이에 불복하여 서울고등법원에 종합토지세등부과처분취소소송을 제기함으로써 1998. 10. 2. 위 법원에서 ⑦항 부분 외에 ②항의 ‘바’, ‘사’ 부분 중 2분의 1 및 ③항 부분을 종합토지세 비과세대상인 사도로 추가 인정하여 그 부분 세액을 취소하는 내용의 판결이 선고되어 그 무렵 위 판결이 확정됨에 따라, 다시 이들 토지 부분을 종합토지세 과세대상에서 제외하여 1995년 귀속분 및 그때까지 불복절차가 진행 중이었던 1996년 귀속분 종합토지세 등의 세액을 감액 경정하였다.

(2) 그런데 피고는 1996. 12. 31. 종합토지세 비과세대상인 도로의 범위를 규정한 구 시행령 제194조의7 제1호 가 개정되어 그 단서에 건축법 제50조 의 규정에 의한 대지 안의 공지를 비과세대상 도로에서 제외한다는 규정이 신설됨에 따라(이하 개정된 위 지방세법 시행령을 ‘시행령’이라고만 한다), 1997년 귀속분 종합토지세 등의 경우부터는 앞서 본 바와 같이 내무부의 심사결정 및 법원의 판결에 의하여 사실상 사도에 불과한 것으로 확인되어 종합토지세 등의 부과대상에서 제외해 준 이 사건 토지 중 위 ②항의 ‘바’, ‘사’ 중 2분의 1, ③항, ⑦항 부분마저도 건축법 제50조 가 규정한 대지 안의 공지에 해당하여 비과세대상에서 제외되게 되었으므로 이 사건 토지 전체에 대하여 종합토지세를 부과할 수 있다고 보고, 관련규정을 적용하여 1997. 10. 6. 원고들 소유의 토지 중 이 사건 토지에 관하여 원고들에게 아래 표와 같이 1997년 귀속분 종합토지세, 도시계획세, 교육세, 농어촌특별세를 부과·고지하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 이 사건 청구원인으로, 위 잠실동 40의 1 토지 중 이 사건 토지를 포함한 21,292.9㎡는 사실상의 이용현황에 비추어 그 전부가 법 제234조의12 제6호 , 시행령 제194조의7 제1호 소정의 종합토지세 비과세대상인 도로에 해당하고, 또한 건축법이 아닌 도시설계와 교통영향평가에 의하여 생긴 공간으로서 건축법 제50조 에 의한 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 아니함에도 불구하고, 피고가 이 사건 토지를 포함하여 원고들에게 종합토지세 등을 부과하였으니 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장하면서 그 취소를 구하고 있다.

나. 판단

(1) 비과세대상인 도로부분

살피건대, 법 제234조의12 제6호 , 시행령 제194조의7 제1호 본문에서 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정한 “일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”는 사도법 제4조 에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도는 물론, 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 할지라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다 할 것인바( 대법원 1993. 4. 23. 선고 92다9456 판결 참조), 위 인정에 나타난 이 사건 토지의 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 상황 등 모든 사정을 종합하여 보면, 이 사건 토지 중 ②, ③, ⑦항 부분, 합계 11,541.8㎡는 일부 롯데단지의 고객들이 함께 사용하고 있다고 하여도 전체적으로는 일반 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 이용하고 있다고 볼 수 있으므로 법 제234조의12 제6호 , 시행령 제194조의7 제1호 소정의 종합토지세 비과세대상인 사도에 해당한다고 할 것이나, 이 사건 토지 중 ①, ④, ⑤, ⑥ 부분, 합계 9,726㎡는 주로 롯데단지 이용고객들이나 관계자가 독점적으로 이용하고 있을 뿐, 널리 일반 불특정 다수인이 이용하고 있다고 보이지 아니하고, 나아가 원고 주장의 21,292.2㎡ 중 이 사건 토지 합계 20,817.8㎡를 초과하는 부분이 사도에 해당한다고 볼 아무런 증거가 없으므로 위 잠실동 40의 1 토지 중 위 ②, ③, ⑦항 부분을 초과하는 부분이 위 각 규정에서 정한 사도에 해당함을 전제로 한 원고들의 주장은 더 나아가 따져 볼 필요 없이 이유 없다.

(2) 대지 안의 공지에 해당하는지 여부

다음 시행령 제194조의7 제1호 단서는 해당 토지가 종합토지세 비과세대상인 사도에서 건축법 제50조 의 규정에 의한 대지 안의 공지를 제외하고 있으므로 이 사건 토지 중 위 인정의 사도 부분이 이에 해당하는지 여부에 관하여 살펴본다.

위선 구 건축법 제50조(1999. 2. 8. 법률 제5895호로 개정되어 건축규제 폐지의 일환으로 위 조문 자체가 삭제되었다) , 구 같은법시행령 제81조(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 전문개정되면서 역시 해당조문이 삭제되었다) 는 건축물을 건축하는 경우 건축선 및 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리에 관하여 규정함으로써 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 일정한 거리를 이격함으로써 생기는 공간을 ‘대지 안의 공지’라 하고, 위 시행령의 위임을 받은 서울특별시건축조례 제55조는 건축선으로부터 띄어야 할 거리에 관하여 당해 용도에 사용되는 바닥면적의 합계가 1,000㎡ 이상인 판매시설, 숙박시설, 관람집회시설, 전시시설 또는 종교시설 등은 주출입구가 면한 도로에서 4m 이상 띄어야 한다고 규정하고 있고, 위 인정사실에 의하면 원고들은 이 사건 토지를 포함한 위 잠실동 40의 1 대지 전체를 건축물의 대지로 하는 건축허가를 받아 롯데단지를 건축하였고, 위 ②, ③, ⑦항 부분은 그 중 위 롯데단지의 대지경계선과 건축물 사이에 위치하여 그 지상에 건축물이 없는 공지에 해당하기는 한다.

그러나, ㈎ 앞서 본 바에 의하면 위 ②, ③, ⑦항 부분은 모두 건축 당시 서울시가 그 도시설계 및 교통환경영향평가심의결과에 의하여 원고들로 하여금 건축선 자체를 20m 혹은 5m 후퇴하여 공공공지로 확보하도록 함으로써 대지와 건축선 사이에 조성된 공간으로서 처음부터 건축선 밖에 위치하여 건축선과 건축물 사이의 공간에 해당하는 대지 안의 공지라고 할 수 없을 뿐만 아니라, ㈏ 도시설계지구의 지정 및 그에 따른 건축제한을 규정한 도시계획법 제18조 , 같은법시행령 제16조 , 제16조의2 , 구 건축법 제61조 와 교통수요를 현저하게 유발하는 시설물의 건축과 관련하여 교통개선대책 확보조치를 명할 수 있도록 한 도시교통정비촉진법 제13조 , 제18조 등 관련규정이 적용되어 생긴 공지라 할 것이지, 합리적인 건축물의 배치나 인접건축물과의 차단효과 등을 목적으로 대지 안에 일정 규모의 공지를 확보하도록 한 구 건축법 제50조 소정의 건축제한에 따라 조성된 것이라고 할 수도 없으며, ㈐ 한편 구 건축법 제67조 , 구 같은법시행령 제113조 의 각 규정에 의하면 바닥면적의 합계가 5,000㎡ 이상인 판매시설, 업무시설, 관광숙박시설, 종교시설 및 관람집회시설 기타 다중이 이용하는 시설로서 건축조례가 정하는 건축물은 대지면적의 10% 이하의 범위 안에서 건축조례가 정하는 바에 따라 긴 의자, 파고라 등 공중이 이용할 수 있는 시설이 설치된 공개공지 또는 공개공간을 확보하여야 하며, 이를 설치할 경우 같은 법 제50조 의 규정에 의한 대지 안의 공지를 확보할 의무가 완화되어 당해 대지에 적용되는 공지기준의 5분의 1 이하의 범위 안에서 건축조례가 정하는 바에 따라 대지 안의 공지를 확보하기만 하면 되도록 규정함으로써, 단순히 건축선과 건축물의 이격거리에 관한 대지 안의 공지와 대형건축물의 경우 도심지 내 휴식공간의 확보를 위한 공개공지 및 공개공간을 엄격히 구별하고 있는바, 비록 위 ②, ③, ⑦항 부분이 모두 건축허가 당시 대지의 범위에 포함되어 건폐율 및 용적율의 계산에 있어 참작된 바 있다 하여도, 그 공간확보의 경위, 원고들은 대지경계선으로부터 건축선의 후퇴로 생긴 이 사건 토지의 롯데단지 쪽의 경계선으로부터 다시 건축물까지 상당한 거리를 이격한 점 등에 비추어 보면, 위 ②, ③, ⑦항 부분은 같은 법 제50조 소정의 ‘대지 안의 공지’라기보다는 같은 법 제67조 소정의 ‘공개공지 내지 공개공간’에 해당하는 것으로 보아야 할 것이므로, 결국 이 사건 처분 중 위 ②, ③, ⑦항 부분이 종합토지세 과세대상인 대지 안의 공지임을 전제로 한 부분은 위법하다고 할 것이다.

(3) 정당한 세액

따라서 위 이 사건 토지 중 사도로서 대지 안의 공지에 해당하지 않는다고 인정된 위 ②항 부분 5,700.6㎡, ③항 부분 2,885.5㎡, ⑦항 부분 2,955.7㎡, 합계 11,541.8㎡는 법 제234조의12 제6호 , 시행령 제194조의7 제1호 에 의하여 종합토지세 비과세대상이 된다고 할 것이므로, 이 사건 처분 중 위 인정부분에 대하여 종합토지세 등을 부과한 부분은 위법하다고 할 것이고, 나아가 을1호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 이 사건 토지의 1996년도 개별공시지가는 ㎡당 7,400,000원인 사실이 인정되는바, 이에 터잡아 1997년 귀속분의 정당한 세액을 다시 계산하면(1995년 귀속분에 대한 심사청구 결과 ⑦항 부분에 대한 종합토지세 부과처분을 취소한 내무부장관의 재결에 따라 피고가 위 부분에 대한 세액을 감액 경정한 방식대로 비과세대상 토지면적에 대한 감면세액을 단순 공제하여 정당한 세액을 계산하기로 한다), 원고 호텔의 경우 종합토지세 4,004,871,969원, 도시계획세 377,750,494원, 교육세 800,974,388원, 농어촌특별세 600,151,916원이 남고, 원고 쇼핑의 경우 종합토지세 3,484,066,290원, 도시계획세 307,176,986원, 교육세 696,813,252원, 농어촌특별세 521,987,574원이 남게 된다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분 중 원고들에 대하여 위 각 정당한 세액의 계산에서 인정한 종합토지세, 도시계획세, 교육세, 농어촌특별세의 각 세액을 초과하여 부과한 부분은 각 위법하므로 이를 모두 취소할 것인바, 원고들의 이 사건 청구는 위 취소를 구하는 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김정술(재판장) 이정석 이재권

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