1. 개발제한구역 안에서의 건축물의 건축 등에 대한 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 행정청의 재량행위에 속하지만, 그에 관한 행정청의 판단에 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반, 목적 위반 등의 잘못이 있다면 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다( 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조).

한편 도로법 제64조 에 따라 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준 등에 관하여 규정하고 있는 ‘도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙(이하 ‘도로연결규칙’이라 한다)’은 제6조 제7호 에서 일반국도 중 다른 도로 등의 연결을 허가해서는 안 되는 구간으로 ‘버스 정차대, 측도(측도) 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간’을 규정하고 있는바, 국도 옆에 측도를 설치하는 목적은 본래 마을주민의 통행의 편의와 국도 인근 토지에서 국도로 곧바로 진입하지 못하도록 하여 국도 본선의 편의성 및 안전성을 높이는 데 있으므로, 측도로 인하여 연결허가가 금지되는 구간에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 도로연결로 인하여 그와 같은 측도의 기능이 저해될 가능성이 있는지를 기준으로 하여야 한다.

2. 가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, ① 피고가 2010. 4. 20. 수인산업도로(국도 42호선, 수원방향) 일부 구간(이하 ‘이 사건 도로구간’이라 한다)에 주유소 1개를 신규로 배치하기로 하는 ‘개발제한구역 내 주유소·충전소 배치계획 변경고시’를 하였고, 이에 원고는 2010. 5. 12. 피고에게 이 사건 도로구간에 있는 토지를 신청지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)로 하여 주유소 설치 우선순위자 결정신청을 한 사실, ② ‘안산시 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례(이하 ‘안산시 도로연결조례’라 한다)’ 제6조 제6호는 도로연결규칙 제6조 제7호 와 마찬가지로 도로연결허가 금지구간의 하나로 ‘측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨서 설치할 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간’을 규정하고 있는 사실, ③ 피고는 2010. 11. 30. 원고에게 이 사건 신청지 구간이 위 도로연결허가 금지구간에 해당한다는 이유로 우선순위 선정대상에서 제외하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실을 인정하였다.

나아가 원심은 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 사실오인 또는 법리오해로 말미암은 것으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하였다.

① 이 사건 신청지에는 수인산업도로와 1.5m~2m 간격을 두고 폭 5.5m의 측도(이하 ‘이 사건 측도’라고 한다)가 수인산업도로와 나란히 설치되어 있는데, 이 사건 신청지의 진출입을 위한 가·감속차로(이하 ‘이 사건 가·감속차로’라 한다)를 설치하더라도 이 사건 측도에 별다른 물리적 변경이 가해질 필요가 없거나 있다고 하더라도 그 정도가 매우 작을 것으로 보이고, 경기도행정심판위원회 재결에서도 이 사건 가·감속차로를 설치할 경우 이 사건 측도 부지를 침범하는 것이 아니라 횡단으로 교차하게 됨을 전제로 판단하였다.

② 이 사건 신청지 주변에는 농지경작 및 분재, 조경을 하는 14필지의 농지, 한국가스공사 반월공급관리소, 한국전력공사 일동 변전소가 있고 이곳을 출입하기 위해서는 이 사건 측도를 이용하여야 하는바, 1일 평균 방문차량은 위 변전소가 1대 미만, 위 반월공급관리소가 2.1대로서 이 사건 측도를 이용하는 주민 또는 차량의 통행량이 그다지 많지 않다.

③ 이 사건 신청지 구간에 이 사건 가·감속차로를 설치하게 되면 이 사건 신청지 주변의 교통안전성을 향상시킬 수 있을 뿐 아니라, 앞서 본 대로 이 사건 측도의 통행량이 많지 않아 이 사건 가·감속차로와 이 사건 측도가 교차하는 부분에 교통안전시설을 설치함으로써 차량 교차로 인하여 발생할 수 있는 위험에 충분히 대처할 수 있을 것으로 보인다.

④ 이 사건 가·감속차로가 설치된다고 하여 이 사건 신청지 주변의 농지, 위 변전소, 위 반월공급관리소 등의 출입에 어떠한 불편이 발생할 것으로 보이지 않는다.

⑤ 이러한 사정들을 종합해 보면, 이 사건 도로구간 중 이 사건 신청지 구간에 이 사건 가·감속차로를 설치하더라도 이 사건 측도의 기능을 저해하거나 인근 도로의 소통이 방해되거나 인근 주민의 통행에 기존의 정도를 넘어서는 위험이 새롭게 초래되는 것으로 보이지 않으므로, 이 사건 가·감속차로 설치로 인하여 이 사건 측도를 옮겨 설치해야 할 필요가 있는 경우라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 도로구간 중 이 사건 신청지 구간은 안산시 도로연결조례 제6조 제6호가 규정하는 도로연결허가 금지구간에 해당한다고 볼 수 없다.

나. 원심이 든 위와 같은 사정에 더하여, 다른 지방자치단체장 관리하의 도로구간에서는 주유소나 충전소의 진출입을 위한 가·감속차로가 측도 부지를 침범하거나 횡단하는 방법으로 설치된 사례가 다수 존재하는 점, 피고는 이 사건 가·감속차로의 설치로 인하여 이 사건 측도의 기능이 저해되거나 인근 도로의 소통이 방해되거나 인근 주민의 통행에 기존의 정도를 넘어서는 새로운 위험이 초래되는지에 관하여 아무런 구체적인 답변을 하지 않은 점 등 기록에 의하여 알 수 있는 여러 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 도로연결규칙 제6조 제7호 또는 안산시 도로연결조례 제6조 제6호의 도로연결허가 금지구간에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.