원고들소송대리인 변호사박00

소송대리인 변호사강OO

전남무안군 무안읍 성동리 846-1

대표이사 이00

소송대리인 변호사 강OO

2 . 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인들이, 나머지 부분은 피 고가 각 부담한다.

가. 피고보조참가인이 2005. 5. 20. 피고에게 전남 무안군 청계면 태봉리 산 63번지 일원 879,427㎡에 골프장을 건설하기 위하여 위 지역을 계획관리지역 및 체육시설 용지로 변경해 달라는 내용의 주민제안서를 제출하자, 피고는 그 에 따라 전라남도지사에게 군( 郡)관리계획을 입안하였고, 전라남도지사는 2006. 2. 9. 피고의 위 입안대로 위 지역을 계획관리지역 및 체육시설 용지로 변경하 되 면적을 839,686㎡( 이하, 이와 같이 수정된 위 태봉리 산63 일원을 ' 이 사건 골프장 예정지'라 한다) 로 축소하는 내용의 군관리계획 변경결정을 하였다.

나. 피고보조참가인은 이 사건 골프장 예정지에 18홀 규모의 대중골프장( 명 칭 : 클린밸리골프장, 이하 ' 이 사건 골프장'이라 한다 )을 설치하기 위하여 2006. 2. 20. 피고에게 군계획시설사업시행자 지정신청을 하였고, 피고는 2006. 4. 21. 피고보조참가인을 군계획시설사업시행자로 지정하였다.

다. 피고보조참가인은 2006. 8. 9. 피고에게 이 사건 골프장에 대한 군계획시 설사업 실시계획인가 신청(이하, '이 사건 신청'이라 한다)을 하였는데, 피고는 2006. 8. 11. 이에 대하여 인근 주민들의 민원을 이유로 불승인처분을 하였다.

라. 피고보조참가인은 피고의 위 불승인처분에 불복하여 전라남도지사에게 행정심판을 제기하였는데, 전라남도지사는 2006. 11. 7. '피고가 2006. 8. 11 . 피고보조참가인에 대하여 한 이 사건 골프장 실시계획인가 불승인처분은 이를 취소한다'는 내용의 재결을 하였다.

마. 이에 따라 피고는 2006. 12 . 18 . 피고보조참가인의 이 사건 신청에 대한 인가처분(무안군 고시 제2006-853호)을 하였는데, 피고참가인에 대한 위 처분 의 주요 내용 은 다음과 같다.

(1) 사업시행지의 위치 : 전남 무안군 청계면 태봉리 산63 일원

(2) 사업의 종류 및 명칭

① 종류 : 도시계획시설(체육시설 골프장) 사업

② 명칭 : 클린밸리 C.C(대중18홀 조성사업)

③ 규모 : 839,686㎡(18홀)

④ 사업시행자 : 피고보조참가인

⑤ 사업기간 : 착공 후 18개월

바. 피고는 2006. 12. 22. 피고보조참가인에 대하여 위 2006. 12. 18.자 인가 처분 중 토지이용계획의 일부를 변경하는 내용의 군계획시설사업 실시계획 인 가변경처분(무안군 고시 제2006-857호)을 하였다( 이하, 위 인가처분 및 인가변 경처분을 통틀어 ' 이 사건 처분'이라 한다) .

사. 원고들은 이 사건 골프장 예정지에 인접한 전남 무안군 청계면 태봉리에 거주하는 주민들로서 이 사건 골프장의 건설로 인한 환경영향평가 대상지역 안 에 거주하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제28호증, 을 제1호증의 1 , 2, 을 제1호증의 33 내지 36의 각 기재, 을 제2호증의 3 내지 6, 을 제4호증의 1 내지 34, 을 제11호증의 1, 2, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법여부

가. 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 점들에 비추어 이 사건 처분이 위법하므로 취소되어 야 한다고 주장한다.

(1) 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법 률」 제92조 제1항 각 호에서 규정하고 있는 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐야 하고, 사업시행자인 피고보조참가인은 각종 인 · 허가에 필 요한 서류를 피고가 위와 같이 관계 행정기관의 장과 협의를 하기 이전에 제출 하여야 함에도 이러한 절차를 거치지 아니한 위법이 있다.

(2) 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 골프장 예정지 및 그 인근의 환경, 교 통 및 재해에 대한 영향평가가 제대로 이루어지지 않았으므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

① 이 사건 환경영향평가에 영산강유역환경청과 주민들의 의견이 전혀 반 영되지 않고, 사전환경성검토 의견에 대한 답변과 추후 대책 또한 형식적인 수 준에 그치고 있다.

② 이 사건 환경영향평가과정에서 이 사건 골프장 개발로 인한 지하수 고 갈 및 오염, 이 사건 골프장 예정지내에 위치하고 있는 습지의 보존, 인근 창포 호로 흘러드는 수질, 산림훼손으로 인한 재연재해, 이 사건 골프장 개발 공사로 인한 소음, 진동, 생태계 파괴 등의 각종 문제점들이 간과되거나 과소평가되었 고, 이에 대한 구체적인 대책이 마련되지 아니하였다.

③ 교통영향평가 및 재해영향평가 또한 형식적으로 이루어져 이 사건 골프 장 개발로 인한 교통문제와 재해에 대한 대책이 구체적으로 마련되지 아니하였

(3) 이 사건 골프장의 건설로 인하여 생기는 이익보다는 원고들이 받게 될 이익 침해 및 자연훼손의 정도가 훨씬 크므로, 원고들의 거주지 인근에 위치한 이 사건 골프장 예정지에 골프장 건설을 허용하는 이 사건 처분은 결국 비례의 원칙을 위반하여 위법하다.

(4) 이 사건 골프장 예정지는 원고들의 취수장으로부터 불과 1km정도의 거 리에 위치하여 체육시설의 설치 · 이용에 관한 법률에 의하여 골프장 건설이 허 용되지 않은 지역임에도 골프장 건설을 허용한 피고의 이 사건 처분은 위법하

나 . 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 원고의 (1) 주장에 대한 판단

(1) 인정사실

(가 ) 피고는 이 사건 처분을 하기 전에 농지 및 산지전용허가, 체육시설설 치사업계획승인, 국유재산 사용수익허가 등과 관련하여 2006. 11. 17. 관계 행 정기관의 장에게 협의를 의뢰하여, 2006. 11. 22. 무안군으로부터 국유재산 사 용수익 허가와 관련한 검토결과 회신을, 2006. 12. 14. 무안군으로부터 농지 전 용협의 통보를, 2006. 12. 7. 전라남도지사로부터 협의회신을 받았고, 2006. 12 . 11. 산림청장으로부터 협의회신을 각 받았다.

( 나 ) 피고보조참가인은 2005. 5. 20. 피고에게 도시계획변경안에 대한 주민 제안서를 피고에게 제출할 당시 인 · 허가 의제를 받고자 하는 농지 및 산지전 용허가, 체육시설설치사업계획승인, 국유재산 사용수익허가 부분에 대한 관련서 류를 모두 제출하였다.

[인정근거] 을 제10호증의 1 내지 7의 각 기재, 을 제11호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

(2 ) 판단

위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 처분과 관련된 사항에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳤고, 피고보조참 가인 또한 이 사건 신청 당시 해당 법률이 정하는 관련 서류를 함께 제출한 사 실을 인정할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. 원고의 (2) 주장에 대한 판단

(1) 인정사실

(가 ) 환경영향평가의 경위

전라남도지사가 이 사건 골프장 예정지에 관한 군관리계획 변경결정을 하 기 전에 사전환경성검토를 실시하였는데 이 사전환경성검토에 대하여 2006. 1. 경까지 영산강유역환경청, 산림청, 농림부, 전라남도 및 태봉리 주민들이 이 사 건 골프장에 대한 의견들을 제출하였다.

피고는 2006. 2. 20. 경 피고보조참가인으로부터 이 사건 골프장 예정지에 대한 클린밸리골프장 조성사업 환경 · 교통영향평가서 초안을 제출받아 2006. 2. 21. 이를 공고하고, 주민들로 하여금 같은 해 2. 21.부터 같은 해 3. 16.까지 위 초안을 공람한 후, 같은 달 3. 23.까지 이 사건 골프장 사업에 대한 의견을 제출할 수 있도록 하였으며, 같은 달 2. 주민설명회를 개최하였고, 영산강유역 환경청장은 2006. 3. 30. 피고에게 위 초안에 대한 검토의견을 송부하였다.

피고가 2006. 5. 10. 피고보조참가인으로부터 환경 · 교통 영향평가서( 이하, ' 이 사건 환경영향평가서'라 한다) 를 제출받아 영산강유역환경청장에게 위 환경 영향평가서에 관한 협의를 요청하자, 영산강유역환경청장은 이를 검토한 후 2006. 7. 12. 피고에게 사업계획시 협의내용이 반영될 수 있도록 조치해달라는 주문과 함께 환경영향평가 협의의견을 송부하였다. (이하 위 환경영향평가서 초안 제출시부터 위 환경영향평가서에 대한 협의내용 통보시까지의 일련의 과 정을 '이 사건 환경영향평가'라 한다).

( 나 ) 재해영향평가의 경위

피고는 2006. 2. 20. 피고보조참가인으로부터 이 사건 골프장에 관한 재해 영향평가서 초안을 제출받아 2006. 2. 21. 이를 공고하였고, 이에 대하여 소방 방재청은 2006. 3. 24. 피고에게 초안에 대한 검토의견을 송부하였으며, 피고보 조참가인은 2006. 5. 10. 피고에게 재해영향평가서 ( 이하, ' 이 사건 재해영향평가 서'라 한다)를 제출하였고, 소방방재청은 2006. 7. 5. 피고에게 재해영향평가서 협의결과를 통보하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제29, 30호증의 각 1, 2, 3, 갑 제31호증의 1, 을 제1호증의 37 내지 42, 44 내지 48호증, 을 제5호증, 을 제6호증의 1, 을 제 7, 8, 9호증, 을 제11호증의 6, 7, 8의 각 기재, 변론 전체의 취지

(2 ) 판단

환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처 분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면 , 비록 그 환경영향평가의 내 용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈 · 남 용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라고 할 것이다 (대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

앞서 본 이 사건 환경 및 재해영향평가 경위와 위에서 거시한 증거들의 각 기재 내용을 종합하면, 이 사건 환경 및 재해영향평가가 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도여서 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도의 것이라고 할 수는 없다 할 것이다.

마. 원고의 (3) 주장에 관한 판단

(1) 행정계획( 이하의 법리는 도시계획시설사업 실시계획을 인가함에 있어서 도 마찬가지로 적용된다 할 것이다)이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단 을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있 어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령 에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하 여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입 안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행 정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계 획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하 거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다 .

(2) 살피건대, 갑 제14, 23호증, 을 제5호증, 을 제6호증의 1, 을 제7, 8, 99 호증, 을 제12호증의 1 내지 4의 각 기재 및 영상과 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉, 원고들이 거주하 는 태봉리 마을은 이 사건 골프장 예정지의 북서쪽에 바로 맞닿아 있는 점( 원 고 김계현의 집 바로 뒤에 위치한 약 120m 높이의 산 정상에서 태봉리 마을 쪽으로 약 8 내지 10m 내려온 지점까지 이 사건 골프장 공사가 진행중 이다), 이 사건 골프장 예정지는 위 태봉리 마을로 향하는 북서쪽 방면의 협소한 계곡 을 제외한 나머지 부분이 모두 산으로 둘러싸여 있고 30 내지 240m의 동고서 저형의 표고와 완만한 구릉지 형태를 띠고 있으며, 위 예정지에서 우수 등이 빠져나갈 곳은 갑 제29호증의 3(재해영향평가서 (초안) 에 첨부된 배수계통도에 나타난 바와 같이 원고들이 거주하는 마을로 연결된 짧고 협소한 계곡 뿐이어 서 만일 이 사건 골프장에서 오염물질 등이 발생한다면 위 마을에 직접적으로 상당한 영향을 미칠 것으로 보이는 점 , 일반적으로 골프장은 잔디 등을 관리하 기 위하여 대량의 농약 살포 및 비료 사용이 불가피한 것으로 알려져 있고, 환 경부에서 발표한 2006년도 골프장 농약사용실태 조사결과에 따르면 2006년도 국내 골프장 농약 사용량은 ha당 12.04kg으로 해마다 지속적으로 증가하고 있 는 것으로 나타나는 점(피고는 태봉리 주민들이 경작하는 합계 348,403m의 전 답에서 1년에 ha당 7.2kg의 농약을 사용하는데 반해, 이 사건 골프장의 예상 농약사용량은 1년에 ha당 2.9kg에 불과하다고 주장하나, 피고가 주장하는 위 2.9kg은 위 환경부 조사결과상의 평균 농약사용량에 훨씬 못 미치는 수치일 뿐 만 아니라, 이 사건 골프장 면적은 총 839,686m에 달하는 점, 이 사건 골프장 과 마을의 위치 및 지형관계 등에 비추어 볼때 이를 동일 평면에 놓고 비교할 수는 없다 할 것이다), 태봉리 마을에는 약 260명 정도의 주민들이 거주하고 있는데, 이들은 지하수를 식용수, 생활용수 및 농업용수로 사용하고 있는 점( 피 고는 2008년까지 탐진댐 광역상수도 공급계획에 따라 태봉리 마을에 골프장 개장전까지 상수도를 공급할 예정이라고 주장하나, 이 사건 변론종결 당시까지 위와 같은 계획이 구체적으로 확정된 바 없다), 이 사건 골프장 건설과정에서 각종 소음· 진동과 건설폐기물, 폐유 등이 발생하고, 홍수유출량, 토사유출량이 늘어남에 따라 재해발생가능성이 커지는 점, 영산강유역환경청이 이 사건 환경 영향평가에 대한 협의를 하면서 연간 강수량 및 강수의 지하 침투율을 고려한 사업지구 내 연간 지하수 함양량 및 개발 가능량과 지하수 개발량의 적정성을 면밀히 검토하고 , 지역주민의 지하수 이용에 대한 영향 분석과 이에 대한 대책 을 제시할 것과 지하수 영향 조사보고서를 별도로 제출하여야 할 것을 요구하 였음에도 그 후 제출된 지하수 영향보고서에는 지하수 함양량, 개발 가능량에 대한 내용만 있을 뿐 지하수의 오염 문제가 구체적으로 분석되어 있지 아니한 점 , 피고 및 피고보조참가인이 오염방지대책으로 주장하는 저류지 등의 오수처 리시설의 설치 · 가동, 미생물농약의 사용여부가 불확실할 뿐만 아니라(현재 위 미생물 농약은 극히 소수의 골프장에서 사용하고 있는 것으로 보이고, 미생물 농약을 사용하더라도 기존의 화학농약을 함께 사용하고 있다), 오수처리시설이 설치 · 가동된다고 하더라도 그 효능이 불확실하여 이로 인하여 위 골프장 예정 지 바로 아랫 마을에 거주하는 원고들의 식수나 농업용수, 생활용수 등이 농약 등에 오염되어 원고들이 정상적인 생활을 할 수 없게 될 우려가 있는 점 등을 종합하고 별지 관계 법령 기재 각 법령의 규정과 위 (1)항 판시 법리를 대비하 여 사회통념에 비추어 판단하면, 이 사건 골프장 공사가 진행 중에 있고 피고 보조참가인이 이를 위하여 상당한 자금을 투자한 사실을 감안하더라도 피고 및 피고보조참가인이 주장하는 피고보조참가인의 개인적 · 경제적 이익이나 골프의 대중화, 골프장 이용객들의 여가생활향유, 골프장 운영에 따른 지방자치단체의 세수증대, 지역경제활성화 등의 이익에 비하여 이 사건 골프장 건설로 인하여 원고들의 생존권이 침해당하고 자연환경이 파괴됨으로 인하여 발생하는 손실이 훨씬 크다 할 것이다.

사정이 위와 같다면, 이 사건 처분은 공익과 사익, 공익 및 사익 상호간의 이 익형량을 함에 있어 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 할 것이어 서, 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살필 것 없이 재 량권을 일탈 · 남용한 잘못이 있어 위법하다고 봄이 상당하다 .

4. 결 론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주 문과 같이 판결한다 .

이호산

김영기